县域初中教育资源配置绩效评价研究

胡德仁， 刘 亮， 解建立， 朱云飞

(1.河北省财政厅 预算绩效处，河北 石家庄 050051；2.中共河北省委党校 经济学部，河北 石家庄 050061；3.河北经贸大学 财税学院， 河北 石家庄 050061；4.河北省财政厅 科研所，河北 石家庄 050051)

2018年中共中央、国务院发布了《关于全面实施预算绩效管理的意见》(中发〔2018〕34号)，力争用3～5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，而其中的绩效评价环节是预算绩效管理的重点和难点。国内学者做了很多关于地区间义务教育绩效评价的研究，但大部分研究没有考虑到地区间生均教育支出成本差异，有一部分学者虽然考虑了生均教育成本对教育支出绩效的影响[1](P178～185)[2](P99～108)，但是由于实证研究中没有剔除地区间生均教育成本的差异，导致评价结果显示生均教育成本高的地区效率低，因此并不能客观反映地区间教育资源配置效率的真实水平，导致绩效评价的结果有失公平。本文拟从县域间初中生均教育成本差异的视角，根据2018年河北省教育厅教育经费统计和《河北经济年鉴(2019)》的数据，研究河北省121个县域间初中教育资源配置效率问题，并运用绩效评价的结果分析绩效差异产生的原因，进而提出对策建议。

一、研究方法与指标选择

(一)研究方法

数据包络分析法(Data Envelopment Analysis，DEA)可以通过对比“产出”和“投入”数据得出资源配置绩效的高低，并指出支出绩效不高的原因和程度，特别适合用于具有相同产出和相同投入类型的地区进行评价，而且能比较多投入、多产出的复杂系统。在绩效评价过程中，DEA能够计算各种投入和产出的权重，不需要研究者事前对各项投入与产出进行主观赋权，具有很强的客观性。本文拟采用DEA方法对河北省县域间初中教育资源配置的效率进行评价。

(二)指标选择

1.初中教育投入指标

初中教育的投入包括人力投入、财力投入和物力等各类资源的投入。

(1)人力资源投入指标

《关于统一城乡初中教职工编制标准的通知》(中央编办发[2014]72号)规定：“考虑实际需求，对农村边远地区适当倾斜。”《河北省义务教育学校办学基本标准(试行)》(冀教基[2011]32号)规定：“初中以相对集中、方便学生就学为原则，初级中学可以建设部分寄宿制学校。”这两个文件要求在教职工配备上对学生密度低的地区有所倾斜。为了消除地区间人力资源投入成本上的差异，引入生师比指数，即

某地区生师比指数=该地区实际生师比/该地区标准生师比=实际教职工数/标准教职工数。

(1)

公式(1)中的标准教职工数是指在各县(市)教职工工作强度和效率基本相同的前提下，县(市)教育部门提供均等化的初中教育服务所需要的教职工数，它要求考虑地区间人力资源投入成本差异。我们假设一个地区的初中教职工的数量与该地区学生密度呈负相关关系，一个地区的初中教职工的数量与学生数呈正相关关系[3](P99～107)，为此构建如下模型。

Lntea=c+C(1)×lnstu+C(2)×lnden，

(2)

Lntea=c+C(1)×lnstu，

(3)

tea=c+C(1)×stu+C(2)×den，

(4)

其中，tea、stu、den分别代表河北省121个县(市)初中教职工数、学生数、学生密度①，c、C(1)、C(2)为相应回归系数。运用eviews7.0进行回归，可以得到以下的结果。(见表1)

表1 模型(2)～(4)的回归结果

注：***、**、*分别表示在1%、5%、10%的水平下显著。

从回归结果看，模型(2)中学生密度和学生规模对教职工规模的影响分别在10%和1%的水平下显著，而且线性回归中系数符号与预期相符，拟合程度达到0.837。与模型(2)比较来看，模型(3)中仅学生规模对教职工规模的影响的拟合程度就达到0.832，模型(2)中的R2只从0.832提升到0.837，从中可以看出，学生规模对教职工规模影响远远大于学生密度，这与当前的教职工编制标准是吻合的。模型(2)中需要拿出4 024名教职工在121个县(市)之间按照学生密度的高低进行再分配，占教职工总数(186 427名)的2.16%，这样的配置兼顾了公平的原则。与模型(2)比较来看，模型(4)中的R2虽然从0.836提升到0.852，但是模型(4)中学生密度对教职工规模的影响不显著。从三个模型的比较来看，模型(2)是最优的，因此选择模型(2)测算河北省121个县(市)标准教职工的规模。

(2)财力资源投入指标

因为基本建设支出的规模不大，而且每年在地区间的变动较大，本文剔除难以进行回归分析的基本建设支出。主要分析每年连续投入的部分，主要包括人员经费和公用经费。基于地区间生均教育成本差异的考虑，引入生均经费指数，即生均经费指数=生均教育经费/生均教育成本。

各地区生均人员成本的测算。影响生均人员成本的因素主要有地区间学生密度的差异和地区间教职工工资性收入水平的合理差异(现行的教职工收入主要包括基本工资、津补贴和奖励性补贴等三大块)，根据公式(5)来测算各地区生均标准人员经费。即

某地区生均人员成本=该地区标准教职工人数×该地区平均工资水平/该地区学生数。

(5)

这里之所以选择标准教职工数而不是实际教职工人数，是因为按照标准教职工数测算生均人员成本有利于控制教职工的增长，而实际教职工数则有可能存在冗员等不合理因素。

各地区生均公用成本的测算。由于要考虑学生上学的距离，学生密度低的地区在寄宿制学校和小规模学校上学的学生比重会较高，又由于规模经济的原因，小规模学校的生均公用经费相对较高，寄宿制学校为培养学生增加了安保、宿舍管理、食堂运营、早晚自习教学与辅导等一系列服务功能，寄宿制学校的生均公用经费与非寄宿制学校相比相对较高。假设各地区生均公用成本与学生密度负相关，假设地区间生均公用成本最大级差为1.50。[4](P81～92)本文采用的控制公式为

(6)

其中，pi为生均公用成本系数；mdi为学生密度。

(3)物力资源投入指标

根据《河北省义务教育学校办学基本标准(试行)》，生均校舍建筑面积(不含学生宿舍)不低于6.4平米，学生宿舍按照生均5.5平米标准建设。学生密度低的地区，寄宿生的比重相对来说会更高，需要更多的校舍来满足学生住宿的需要，假设地区间生均校舍面积最大级差为1.20。[4](P81～92)本文采用的控制公式为

(7)

其中，ki为生均校舍面积成本系数；mdi为学生密度。

2.初中教育产出指标

鉴于学生质量的数据难以获得，本文暂假设培养的学生的质量是同质的，以在校学生数作为初中教育的产出。

二、绩效评价结果分析

已有的研究多采用人力、财力、物力等总投入和在校生数(总产出)的规模报酬可变的VRS模型[5](P53～58)，我们认为值得推敲，因为一个地区的学生规模不是仅仅集中在一个学校，而是分散在若干个学校学生数的总和。本文采用投入导向型的DEA模型，研究在培养既定学生数量下，初中教育资源投入是否有效、是否存在投入拥挤及拥挤程度如何等问题。[6](P32～39)由于本文投入指标都是各种生均投入指数，所以产出的学生数都是1，因为在测算地区间生均教育成本差异时已经考虑了规模经济因素，在测算地区间教育支出的效率时采用规模报酬不变的CRS模型。因此从评价结果上看，绩效得分与生均投入指数呈负相关，说明我们的计算结果是科学合理的。例如绩效排名前十的县(市)各种生均投入指数的平均排名在河北省第90位(见表2)。反之，绩效排名倒数前十的县(市)的各种生均投入指数的平均排名在河北省第23位(见表3)。

表3 绩效得分与各种生均投入指数的比较

一个有效的绩效评价体系，绩效评价的结果应该符合正态分布，统计上俗称“中间大、两头小”的分布规律。如果我们的绩效评价结果达不到正态分布的预期，绩效评价的结果集中在某个分数段，很难分出绩效优劣，就会暴露出该绩效考核体系的弊端。从县(市)绩效得分分布看，71.08%的县(市)初中教育支出的绩效得分在0.7～1.0之间，大体上呈正态分布的态势，说明绩效评价是科学合理的。(见表4)

一些地区初中教育资源配置绩效较低的原因主要有四个方面：一是一些地区初中教育资源配置结构不够优化，造成不能有效形成产出。初中教育投入是人力、物力和财力的有机结合。例如安平县、宁晋县、威县等地生均校舍面积有较大冗余(在河北省排第3位、4位、7位)，但是安平县的人力资源投入不足(在河北省排第88位)，宁晋县的人员经费和公用经费投入不足(在河北省排第75位和第62位)，威县的人员经费投入不足(在河北省排第102位)，导致三县绩效排名在河北省较低，分别在河北省排第83位、101位、81位。(见表5)

表4 河北省121个县(市)初中教育资源配置绩效得分分布

二是有些地区人力资源配置上绩效不高。例如，阳原县、乐亭县、滦县、涿州市、沙河市等13个县(市)生师比指数在1.20以上。阳原县、乐亭县、滦县、涿州市等4个县(市)生师比指数在1.40以上，其中，阳原县的生师比为6.24∶1，远远超出国家标准13.5∶1。现有的预算编制是根据教师数编制人员经费，人力资源总量上没有考虑当前的教师数和学生数、学生布局之间是否合理，人力资源配置结构上没有考虑教师在城乡间、校际间配置是否合理。(见表5)

表5 部分教育资源配置结构不够优化的县

三是有些地区财力资源配置上绩效不高。一些地区出台的奖励性补贴过多，造成生均人员经费指数过高。兴隆县、丰宁县、怀来县、卢龙县、唐县、阜平县、南宫市、永清县等8个县(市)的生均人员经费指数在6.0(河北省平均生均人员经费指数为3.99)以上，这些地区生均人员经费指数过高的原因是多方面，可能存在生师比过高(与上述的人力资源配置绩效不高是一致的)、教职工收入过高(超出了当地经济发展水平)、退休教职工比例过高(退休教职工发放的精神文明奖、生活补助等计入人员经费之中)等多方面的原因。本文主要详细分析地区间教职工收入的合理差异问题。为了尽量减少可控因素，尽量体现地区间的价格因素，本文对于教职工的工资性收入只选取基本工资和上级财政部门批准的津补贴，各地自行出台的奖励性补贴暂不考虑，因为奖励性补贴是各地自行出台，没有经过上级部门的审批。一方面要建立正常的教职工收入增长机制，另一方面教职工收入的增长要和当地经济发展水平相适应，对于发放的奖励性补贴超越自身财政能力的县(市)，上级财政部门在下一年的财政转移支付要适当扣减其财政转移支付的规模并约谈有关县(市)主要领导。由于人员经费具有刚性强、弹性小的特点，有些地区存在人员经费安排过多，挤占公用经费的现象。卢龙县、大城县、尚义县等县的生均人员经费指数都在河北省前25名，而生均公用经费指数都在河北省第75位以后，导致这些地区的绩效排名在河北省98位以后。(见表6)因此，同级财政在下一年的预算安排上要按照教育资源合理有效配置的客观比例性要求，将有限的初中教育资源投入到能增加有效供给的“短板”上。

表6 部分人员经费和公用经费投入结构不够优化的县

四是有些地区物力资源配置上绩效不高。一些地方没有充分考虑当地工业化和城镇化发展下生源流动的规律，形成了物力资源配置的结构性过剩问题。初中教育资源配置过程中出现了决策上的失误，造成了部分农村地区初中教育资源的闲置。[7](P252～255)隆尧县、饶阳县、安平县、永清县、南宫市等47个县(市)的生均校舍面积在11.9平米以上(校舍生均建筑面积(不含学生宿舍)，初级中学不低于6.4平米，学生宿舍生均建筑面积按照不低于5.5平方米，即使全部按照寄宿生来计算，生均校舍面积为11.9平米)，还有11个县(市)的生均校舍面积在15平米以上，邢台市的南宫市生均校舍面积甚至高达21平米，一方面随着城镇化进程的加快，这些地区农村出生的学生随父母到城镇接受初中教育，另一方面因为城乡教育质量上的差异，很多家长纷纷把孩子送到县城念初中，乡镇初中学生流失严重，规模越来越小，一些教学能力突出的乡镇优秀师资也向城市流动，教育的虹吸效应导致乡镇初中教育的恶性循环，导致乡村的校舍面积无法得到充分的利用，使得乡镇初中的很多校舍资源产生冗余。

三、分类建立县域初中教育资源配置的激励和约束机制

在绩效评价的基础上，分析绩效高低的原因，运用好绩效评价的结果，分类建立初中教育资源配置的激励和约束机制。(如图1所示)

图1 初中教育资源绩效配置评价结果的应用流程图

(一)对绩效较低地区的激励和约束机制

一是上级财政部门对绩效低的地区要给予适当约束，要根据其绩效较低的原因，上级财政部门在下一年度要适当减少绩效低的地区财政转移支付规模。

二是上级政府(包括财政和教育部门)要建立教育资源的调剂机制。针对县域间的教育资源的冗余和缺口有必要建立县域间教育资源调剂机制，实现区域内教育均等化。根据绩效评价的结果看，有些县(市)教育资源存在不足，而有些县(市)教育资源存在冗余，省级和设区市政府有必要对区域内的人力、物力资源等可流动的资源进行统筹安排和合理配置，以实现县域间教育资源配置的均衡化。例如，在师资配置方面，由于目前实行的是“以县为主”的管理体制，市级政府在县域间调剂编制存在制度障碍，需要研究赋予市级政府调剂管理的权限。例如山东省出台了以县为主、市域调剂、省级统筹的乡村教师补充机制，现有教师编制总量不足的，可在县域事业编制总量内调剂补充；县域内难以调剂的，由市级政府在事业编制总量内调剂解决。

三是同级财政部门在下年度预算安排时对绩效优良的项目应优先考虑；对绩效差的要从严从紧，从源头上控制没有绩效和低绩效的财政支出。 对目前初中教育资源投入冗余严重的地区在后续资源配置中给予适当约束[8](P35～38)，采取一些限制性政策，减少对这些地区教育转移支付的规模，适度控制教育经费的“过度”投入，提高资源利用效率，把“底线”均衡作为初中教育投入的限制标准，同时要加大对“垒大户”、“堆盆景”等形式主义的问责力度。笔者调研一个乡镇初级中学，其建设规模和豪华程度在当地可以说是“鹤立鸡群”[9](P3～7)。尤其是对于不可流动教育资源的投入，例如校舍建设等，要重新科学规划初中教育布局，避免出现“建成便空置”的情况。对于生师比指数有冗余的地区(如阳原县和乐亭县，师生比分别为1:6.24、1:8.22)，应考虑建立教师退出机制或流动机制等。

(二)对绩效较高地区的激励和约束机制

一是对绩效较高的地区要给予适当奖励，现行的财政转移支付政策过分强调公平，忽视了效率，主要解决区域发展不平衡，而对财政支出绩效高的地区奖励少，对自身投入努力程度高、对工作干得好的地区奖励少。[10]二是要看县域在办学上是否存在拥挤效应？依据基本办学条件，需要进一步研究是否存在拥挤效应，例如：在教师配备方面，有61个县(市)的师生比不足1∶13.5，低于国家基本办学标准，围场县、大名县、平泉市、盐山县、张北县、黄骅市、元氏县等7个县(市)师生比在1∶18以下，这些地区是否存在大班额的问题？尤其是学生密度低的围场县、平泉市、张北县(学生密度低在河北省排100位以后，属于地广人稀的地区)等三县(市)的师生比在1∶18以下，这些地区的寄宿制学校按理来说需要更多的教师；在校舍配置方面，枣强县、博野县、临漳县、成安县、雄县、海兴县等6个县都低于8平米。需要进一步分析这些地区是否存在拥挤效应和教育投入不足的问题，教育投入不足是自身财政能力不够还是动力(投入努力程度)不足？省级财政有必要合理地测算出县级政府初中教育经费的标准需求和供给能力，并最终估计出县级政府初中教育经费的缺口，针对财政能力不足的县(市)，上级财政部门在下一年的财政转移支付安排上要加大力度，针对投入努力程度(动力)不够的县(市)，上级政府要加大问责的力度[11](P1～6)，督促下级财政部门在下一年的预算安排上要加大相关项目支出的下级财政部门力度。

本研究尚存在以下不足：一是因为本文的实证分析是以在校生人数为产出变量，没有考虑到教育质量的问题。二是由于统计数据的限制，本文研究中走读生和寄宿生是放在一起研究的，一般来说寄宿生和走读生的成本有一定的差异，有待以后分开研究。三是生均公用成本只考虑了规模因素，没有考虑不同地区公共服务和公共品的价格因素。生均公用经费成本系数的调整还有一定的主观性，另外，坝上地区由于常年气温低，取暖费用会高，要相应增加公用经费，没有考虑增加这些地区的公用经费，这些地区的排名可能会受到一定影响。四是根据学生密度的高低，对于生均校舍面积的系数调整具有一定的主观性。这些问题有待在以后研究中进一步深化。

注 释：

①本文相关数据均来源于河北省教育厅教育经费统计资料。