我国城市高质量发展的形势与对策

2020-06-02余池明张晓娟汪静如

中国名城 2020年5期

余池明张晓娟汪静如

1 引言：经济高质量发展对城市发展提出了新要求

1.1 城镇化和城市发展进入新阶段

我国城镇化现已进入中后期，即以提高质量为主的发展阶段。我国城市规模不断扩大，大中小城市齐步发展；城市经济持续增长，综合实力显著增强。我国城市发展也由外延扩张阶段转向了内涵发展和更新发展阶段。无论从整体的城镇化来看，还是从单个城市来看，都进入一个新的发展阶段，即高质量发展阶段。

1.2 经济高质量发展对城市高质量发展提出了新要求

党的十九大提出：我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标。必须坚持质量第一、效益优先，以供给侧结构性改革为主线，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，提高全要素生产率，着力加快建设实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的产业体系，着力构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制，不断增强我国经济创新力和竞争力[1]。城市作为经济社会科技文化发展的中心、作为国家经济发展的重要增长极，进入高质量发展阶段也是必然趋势。经济高质量发展对城市发展提出以下几个方面的要求。

1.2.1 进一步发挥中心城市作用

习近平总书记2019年11月在上海考察时强调，要深入学习贯彻党的十九届四中全会精神，坚持稳中求进工作总基调，全面贯彻新发展理念，加快改革开放步伐，加快建设现代化经济体系，加大推进三大攻坚战力度，扎实推进长三角一体化发展，妥善应对国内外各种风险挑战，勇挑最重担子、敢啃最难啃的骨头，着力提升城市能级和核心竞争力，不断提高社会主义现代化国际大都市治理能力和治理水平[2]。

李克强总理在2019年的政府工作报告中提出，要提高新型城镇化质量，“坚持以中心城市引领城市群发展”。中心城市是城市群的核心，是新型城镇化的主体部分，是国家创新资源、高端资源集聚和社会资源重配的重点地域，也是国家发展总体格局中最为核心的载体。

随着中国城镇化率的飞速增长，我国城镇人口占总人口的比重已超过60.60%。新型城镇化的一个重要特征就是，在人口迁移过程中普遍存在优质公共服务和范围经济偏好，促使中小城镇人口向大中城市的再迁移。根据相关数据显示，2012年以来人口逐步加速向大城市和特大城市集中，在人口向大城市和特大城市集聚的契机下，许多资金、科学技术等要素资源也源源不断的向大城市集聚，形成了以中心城市为主导的资源配置格局。这些中心城市在快速的城镇化中发挥了独特的引导资源配置功能，在其规模经济和范围经济效应作用下，城乡生产要素的总体配置效率得到提升，中心城市成为优化国民经济结构、提高经济质量的关键节点和重要环节[3]。因此，促进经济高质量发展需要充分发挥中心城市的引领作用。

1.2.2 提高区域协调和城乡协调发展水平

党的十九大以来中央确立实施区域协调发展战略是国家重大战略之一，是贯彻新发展理念、建设现代化经济体系的重要组成部分，也是实现经济高质量发展的重要抓手[4]。2017年11月10日，习近平主席出席亚太经合组织第二十五次领导人非正式会议并发表重要讲话指出，我们将不断探索区域协调发展新机制新路径，大力推动京津冀协同发展、长江经济带发展，建设雄安新区、粤港澳大湾区，建设世界级城市群，打造新的经济增长极。

从区域与城市群角度协调城市与自然、城市与城市的关系，是推动形成绿色发展方式的重要手段。随着全球化的发展，城市群越来越成为一个国家、一个地区的重要载体。实际上，一个国家的竞争力经常体现在几个大的城市群中，产业发展也是在几个城市群中。同时，城市群中产业与生活服务紧密联系，是一个有机的整体。所以在全球化背景下，要提高我国城市的全球竞争力，要从区域与城市群层面入手。

在我国经济进入高质量发展的新时代，促进区域和城乡协调发展必须坚持新的发展理念，完善城镇体系，优化城市布局，创新发展思路，优化发展举措，推动我国区域经济发展迈向更高层次、更高水平。一是协调城市与自然的关系。统筹解决气候变化、环境污染和流域治理等问题。二是统筹城市与城市之间的发展。明确各自的定位功能，减少同质化的恶性竞争，促进资源的有效配置。三是加强区域基础设施建设和共享，防止重复建设，减少资源浪费，形成发展合力。

1.2.3 转变城市发展方式，提高城市发展质量

2014 年，中央发布《国家新型城镇化规划（2014-2020）》，2015年，在时隔37年之后，召开“第四次”中央城市工作会议，明确提出从速度型城市建设转变成质量型城市建设。城市作为各类要素资源和经济社会活动最集中的地方，是经济增长、社会发展、科技创新的主要载体，也是矛盾冲突集中呈现的“城市病”爆发地。中央城市工作会议强调，要转变城市发展方式，提高城市发展质量，走出一条中国特色城市发展道路，提高城市发展质量，关键是要做到“一个尊重，五个统筹。”

第一，尊重城市发展规律。“城市发展是一个自然历史过程，有其自身规律，必须认识、尊重、顺应城市发展规律，端正城市发展指导思想，切实做好城市工作”。这里面特别需要注意三个规律：一是要尊重经济规律；二是要尊重自然规律；三是要尊重社会规律。必须认识、尊重、顺应城市发展规律，端正城市发展指导思想，这是解决城市工作中出现的各种问题的根本。

第二，统筹空间、规模、产业三大结构，提高城市工作全局性。

首先要建立城市群发展协调机制。“要在《全国主体功能区规划》《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》的基础上，结合实施‘一带一路’建设、京津冀协同发展、长江经济带建设等战略，明确我国城市发展空间布局、功能定位。以城市群为平台，促进生产要素自由流动和优化配置。各城市要根据国家空间战略总体要求，找准功能定位，形成优势互补、密切协作的区域协同发展新格局”。我国城市发展较为成熟，城市群空间组织形式与我国现阶段水平相适应，并为统筹空间、规划、产业三大结构提供重要平台，是我国参与全球竞争的战略区域。二是以城市群为主体形态，科学规划城市空间布局，实现紧凑集约、高效绿色发展。进一步巩固并优化东部城市群，中西部地区逐渐培育一批城市群，建设区域性中心城市，带动中西部地区区域经济发展和对外开放程度，引导产业流入，吸纳家乡人口返潮工作。三是有序疏解特大城市非核心功能。大城市的核心吸引力太强，对周边城市的发展产生“抽水机”效能，各城市要结合资源禀赋和区位优势，明确主导产业和特色产业，强化大中小城市和小城镇产业协作协同，逐步形成横向错位发展、纵向分工协作的发展格局。四是“我国城镇化必须同农业现代化同步发展，城市工作必须同“三农”工作一起推动，形成城乡发展一体化的新格局”。

第三，统筹规划、建设、管理三大环节，提高城市工作的系统性。

首先在城市风貌方面，“要加强对城市的空间立体性、平面协调性、风貌整体性、文脉延续性等方面的规划和管控”，因地制宜，留住文化，加强城市设计与城市修补水平。二要转变城市管理和服务。彻底改变粗放式城市管理方式，做到“三精”，即精准、精细、精心，这是城市工作的重点。城市工作就是让人民群众在城市生活得更方便、更舒心、更美好。三要把安全放在第一位，把住安全关、质量关，并把安全工作落实到城市工作和城市发展各个环节各个领域，要形成全天候、系统性、现代化的城市运行安全保障体系。树立安全发展观，提高城市应急管理能力。

第四，统筹改革、科技、文化三大动力，提高城市发展持续性。

一是深化城市管理体制改革，要“确定管理范围、权力清单、责任主体。推进市县两级政府规划建设管理部门综合执法，推动执法重心下移、执法事项属地化管理”。二是要加快落实户籍制度改革，推进城镇化要把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务，“统筹推进土地、财政、教育、就业、医疗、养老、住房保障等领域配套改革”。三是深化城市改革要大力推进城市科技、文化等诸多领域改革，优化创新创业生态链，加快信息化基础设施建设和应用，加强城市管理数字化平台建设和功能整合，加快智慧城市建设，建设综合性城市管理数据库。四是加强城市特色风貌和文化遗产的传承与保护。不能“拆真古迹、建假古董”。要结合自己的历史传承、区域文化、时代要求，打造自己的城市精神，对外树立形象，对内凝聚人心。

第五，统筹生产、生活、生态三大布局，提高城市发展的宜居性。

一是在处理城市发展的三大空间关系时，“要把握好生产空间、生活空间、生态空间的内在联系，实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀”。城市工作要把创造优良人居环境作为中心目标，努力把城市建设成为人与人、人与自然和谐共处的美丽家园。二是改善生活空间。“城市内部布局更加合理，加强城市各要素间的有机结合，找到安全防范措施，提升城市的通透性和微循环能力”，让城市更有人情味，更加人性化。同时“要深化城镇住房制度改革，以市场为主满足城镇居民多层次住房需求，以满足新市民住房需求为主要出发点，以建立购租并举的住房制度为主要方向。完善住房保障体系，实现公租房货币化，加快城镇棚户区和危房改造。老旧小区改造”。三是优化生态空间。“将环境容量和城市综合承载能力作为确定城市定位和规模的基本依据”，加强生态修复。控制城市开发强度，致力于打造绿色低碳的生产生活方式和城市建设运营模式，城市交通、能源、供排水、供热、污水、垃圾处理等基础设施，要按照绿色循环低碳的理念进行规划建设。对城市开发边界进行有效划定，控制城市“摊大饼”式扩张，将增量发展变存量提升，推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变。

第六，统筹政府、社会、市民三大主体，提高各方推动城市发展的积极性。

一是要创新城市治理方式，采取城市精细化管理，“城市治理应该疏堵结合、以疏为主，惩防并举、以防为先，标本兼治、重在治本”。二是政府要从宏观层次和全局发展上配置重要资源，以保障基本公共服务为重点，组织提供社会和市民需要的公共产品和公共服务，弥补市场缺陷。鼓励社会资本参与城市建设、经营、管理。三是要尊重市民对城市发展决策的知情权、参与权、监督权，鼓励企业和市民通过各种方式参与城市建设、管理。实现城市共治共管、共建共享。把市民和政府的关系从“你和我”变成“我们”，从“要我做”变为“一起做”。要提高市民文明素质，文明素质培养和提高需要一个长期过程，要从一些小事抓起，持之以恒、久久为功[5]。

2 中国城市高质量发展任重道远

2.1 城市高质量发展的涵义

我国城镇化发展过程同时也是“城市病”凸显并采用工业化途径加以医治的历程。在过去，针对千城一面、交通拥堵、雾霾肆虐、黑臭水横流的城市，我们通常采取“头痛医头脚痛医脚”的单一策略，开展了诸如田园城市、山水城市、低碳城市、生态城市等建设。尽管这些努力解决了部分城市“病灶”，但并没有从根本上消除这些“城市病”。随着经济和社会发展过程中人们对质量的日益关注，质量不仅在内涵上日益丰富，在外沿上也不断拓展[6]。城市高质量发展，需要从根本上协同城市的生产、生活、生态空间，实现以人为本的城市化，即生产要生态，生活亦生产，生态保障宜居宜业[7]。高质量发展的城市应当是生产功能、生活功能和生态功能的有机结合体[8]。

我们这里探讨的城市高质量发展主要是指作为经济社会发展的载体的城市人居环境的高质量发展，即城市规划、建设和管理运行的高质量发展。从发达国家的城市发展历史经验来看，城市发展主要经历了完善城市基础设施功能、治理城市环境污染和提高城市美丽宜居水平三个阶段。我们认为，我国虽然经历城镇化高速发展阶段，但城市发展仍处于弥补基础设施短板、完成污染治理攻坚战和美丽城市建设的起步阶段三大任务并重的阶段。城市高质量发展是一个需要持续努力的过程，我国城市化、工业化、信息化三化交织的特点，使得我国城市高质量发展要同时解决三个阶段存在的各种问题。

2.2 中国城市发展质量状况

习近平总书记在党的十九大反复强调我国要转向高质量发展。高质量发展是我国当前和今后一个时期确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求。目前，中国城市发展质量仍然呈现出比较明显的区域特征，与经济发展水平格局相一致；城市发展质量与其人口规模不存在明显的相关关系；大部分中小城市的发展质量仍然比较低；城市发展质量与户籍城市化率线性相关等[9]。

2.2.1 从最新全球宜居城市排行榜中看中国城市发展质量

评价城市高质量发展的核心是评价城市人居环境的质量，其中宜居城市的评价可以近似反映城市发展的质量状况。根据对消费环境、居住条件、经济发展、自然环境、医疗卫生条件等十大类别进行综合评估，美世（Mercer）咨询发布2019全球宜居城市排名，维也纳连续第10年问鼎全球最宜居城市，苏黎世位居第二。亚洲地区中，新加坡（25）依旧是最为宜居的城市，紧随其后的是日本的东京、神户（并列49）、横滨（55）、大阪（58）和名古屋（62）。中国香港排名第71，首尔（77）则因为从近些年的动荡中平复上升了一位。中国大陆城市中，排名最高的是上海（103）、北京（120）、广州（122）和深圳（132）[10]。

英国经济学人智库（EIU）宜居指数评分包括稳定、医疗、文化及环境、教育及基建五个方面。经济学人智库在北京时间2019年9月4日公布了2019年的世界最宜居城市榜单，奥地利首都维也纳连续两年获得世界最宜居城市殊荣。墨尔本以不到1分的差距，排在第二。这是自去年墨尔本折桂失败后，连续第二年在该榜单上排名第二。此前墨尔本连续七年蝉联榜首。

稍早前，经济学人智库公布了2019年安全城市指数，在前十强榜单上，亚洲城市占了四个，大洋洲、欧洲和美洲各有两个。东京、新加坡和大阪分列冠亚季军，悉尼位居第五，墨尔本位居第十[11]。

经济学人智库全球预报总监阿加特·德马雷在提及结果时说：“西欧和北美仍是全球最宜居的地区，这些地区的城市在总排名中依然表现不错。排名最高的维也纳就位于西欧，前30强中有16个城市位于西欧，西欧68个城市中有26个得分在80分以上。”

“西欧和北美的地区平均分都超过了90分，远高于排名第二高的地区平均分，亚洲是73分。”[12]

从以上咨询公司、智库的城市排行榜来看，虽然每个评估选取的指标各有侧重，但中国大陆城市的排名位次都比较靠后。

偏高的房价、拥堵的交通、被污染的环境等问题，不需要专业测评，居民在平时的生活工作中都能够感受得到。我国城市化质量目前发展现状与中国文明古国和当今世界第二大经济体的新兴大国地位不相符合[13]。

2015年12月20日至21日，中央城市工作会议在北京召开。这次召开的中央城市工作会议，是我国城市发展史上的一个里程碑，为今后城市发展制定了行动指南，彰显出中央对当前城市建设的高度重视，并对下一步如何进行城市建设给出重要论断。

这次会议为“城市病”开出了“药方”，现阶段的城市病，不只是大城市的城市病，而是大城市有大城市的病，小城市有小城市的病，必须因地制宜，具体问题具体分析。

习近平总书记在工作会议中指出了城市发展存在的问题，也就是“城市病”，包括在规划建设指导思想上重外延轻内涵、发展方式粗放，盲目追求规模扩张；违法违规干预城市“规建管”；城市越建越大、越建越漂亮，群众生活却越来越不方便；城市空气污染、交通拥堵、出行难、停车难、垃圾围城突出，蔓延加剧；地下管线数据不完整准确，出现“城中看海”；城市高楼与棚户区、城中村毗邻；城市建筑贪大、媚洋、求怪；火灾、爆炸、坍塌安全事故频发；农民工难以融入城市生活；城市管理人员不依法办事。

现在人民群众对人居环境关注度越来越高，对生活便利和城市安全的要求也越来越高。现阶段“城市病”不仅十分突出，而且越来越严重。空气污染、垃圾围城、交通效率降低都十分突出。交通拥堵越来越严重，不仅大城市拥堵，中小城市甚至县城都拥堵。城市地上建筑已具相当规模，人口也具相当规模，但地下基础设施却相对落后，“马路拉链”几乎随处可见。所以我们要对城市病有可能集中凸显做出充分预警，大、中、小城市在发展过程中，如何解决已有的病和新发生的病是关键要思考的问题。如共享单车随意堆放，影响城市交通，是城市管理的难题，但同时又是解决大家最后一公里出行的重要设施，这都是我们需要解决的城市病。我们的城市化率超过50%，要实现我国城市高质量发展，这些“城市病”亟待解决[14]。

3 城市高质量发展的目标和重点领域的对策

3.1 城市高质量发展的目标

实现城市高质量发展，要打破以高速提升城市化率为重点和高环境污染与资源消耗为主的旧有模式，加强城市在发展包容性、城市的更新设计、城市的基础设施建设，以及城市的发展方式等重点领域的提升，建立以高质量的城市基础设施，高质量的社会公共服务，高质量的生态人居环境，高质量的产业发展氛围为目标的新型城市建设模式，从而实现城市的可持续高质量发展。通过建设绿色城市、人文城市、智慧城市、安全城市、健康城市从而实现建设美丽城市的目标，努力让城市更有序、更安全、更干净，让人民群众在城市生活得更方便、更舒心、更美好（图1）。

图1 城市高质量发展示意图

3.2 加强城市高质量发展重点领域的对策

3.2.1 加快农村转移人口的市民化，提高城市发展包容性

党的十九大报告提出：“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化”。2018年政府工作报告在“提高新型城镇化质量”中进一步提出：“今年再进城落户1300万人，加快农业转移人口市民化”[15]。随着城镇化水平的不断提高，我国一直在积极推进农业转移人口市民化，但是与工业化进程相比仍然明显滞后。加快农村转移人口的市民化，提高城市发展包容性，应该从以下几个方面加强：

一是深化户籍及农村土地等制度改革。全面深化户籍制度改革，探索建立外来务工人员落户机制，完善户籍的管理制度，进一步放开放宽城市落户限制；大力推进“三权”分置改革，在坚持农村基本经营制度的基础上，落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权，维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，引导进城落户农民依法自愿有偿转让上述权益，将农民的户籍变动与“三权”脱钩，不以退出“三权”作为农民进城落户的条件。深化农村土地制度改革，不仅有利于加快农业现代化进程，也可以调动农业转移人口进城落户的积极性。[16]

只有父母认为是障碍，它才会成为障碍，因为你的沟通方式、言语会把它真正地演变为一个大障碍。家长担心、害怕孩子犯错误，其实是被自己的想象吓到了。

二是提升城镇综合承载能力。提升城镇综合承载能力，首先要完善城镇基础设施和配套公共服务水平。加快推进城镇文娱、医疗、养老、教育、住房等基础设施建设，重点提升义务教育和基本医疗公共服务水平，扩大进城落户农民工住房保障覆盖面，提高住房公共服务质量，降低农业转移人口住房成本；加快推进城镇基础设施向城中村及城边村延伸覆盖，促进城中村城边村居民对城镇基础设施的共享水平；坚持共享发展理念，建立兼顾农村及外来人口的公共服务供给机制，推进城乡基本公共服务均等化，为加快实现农业转移人口市民化提供有力支撑。

三是强化产业就业支撑，推进城乡融合发展。积极引导劳动密集型传统产业链延伸，重视劳动密集型的扶持与升级基础上，加快以现代包装业、纺织服装业和木材加工业为重点的传统优势产业改造升级和规模化生产，増强产业对农业转移人口市民化的带动作用；加快推进农业农村现代化，推动城镇基础设施和公共服务设施向农村延伸，推进农村一二三产业深度融合发展；提升各级城镇产业支撑能力，提高产业链水平，打造城市会客厅，加快建设成为吸纳农业转移人口就业的重要主体。

3.2.2 建立房地产长效机制，推动房地产业健康持续发展

2019年中央经济工作会议指出：“要构建房地产市场健康发展长效机制，坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，因城施策、分类指导，夯实城市政府主体责任，完善住房市场体系和住房保障体系。”这标志着我国房地产市场将从短期差别化调控进入构建楼市健康发展长效机制的轨道。

建立房地产长效机制，需从供给侧发力：一是探索土地供应制度改革。实现土地供给与人口流动的空间匹配，在人口集中流入区域增加土地供给，打破政府垄断土地市场的格局，增加市场机制在土地资源配置中的作用，形成多元化的土地供给主体。

二是健全城镇住房保障体系，加快解决解决中低收入群体住房困难问题。支持人口流入量大的一线、二线城市和其他热点城市,降低准入门槛,增加公租房有效供应,因地制宜发展共有产权住房。[17]

三是建立购租并举的住房制度。要以解决新市民住房问题为主要出发点,补齐租赁住房短板。人口流入量大、住房价格高的特大城市和大城市要积极盘活存量土地,加快推进租赁住房建设,切实增加有效供应。[17]

四是完善房地产税收体系设计，提高住房资源配置及利用效率。税收是调节住房资源配置的有效手段，加紧房产税立法的准备工作，进一步完善房地产税收体系中开发、交易、持有环节三个方面的税收政策，将投机所得大部分转为社会所有，提高住房资源配置和利用效率。

五是合理规划城市间及城市内部布局，促进房地产市场区域的均衡发展。目前房地产市场在大中小城市间发展不均衡，主要是由当地的经济发展水平和城市生活质量不均衡导致的，城市内部公共服务资源和空间布局的不合理也导致了房地产市场的区域分化。通过逐步疏解大城市和特大城市的城市功能，引导产业及基础设施建设的合理布局，包括合理布局城市间和城市内部的医疗、教育等公共服务资源，逐渐实现城市间的协调发展，从而促进房地产市场的均衡发展。

六是完善房地产市场监管制度，规范市场秩序。严格控制和规范房地产开发企业新开工项目，严格审批商品房预售项目，加强对房地产市场交易行为的管理，建立健全房地产市场信息披露制度，完善房地产信用体系和市场预警体系，全面清理房地产开发建设及消费环节的不合理收费现象，逐步形成规范严格的房地产市场监管制度。

3.2.3 加强城市更新和城市设计，有序推进老旧小区改造

城市更新与城市设计在城市发展中具有综合性、系统性、历史性的特点,需要注重长远结合、内外兼修。随着城镇化进程的不断发展，城市更新与设计也面临着很大的挑战，需要系统设计、综合施策，需要新的制度法规，具有弹性的规划管理，多元化的资金支持，独特的城市更新管理框架等。其中城镇老旧小区的改造是城市更新与设计中的重中之重，是一项重要的民生和发展工程。以城市更新为目标，有序推进老旧小区的改造，直接影响了居民的生活质量和幸福感。

有序推进老旧小区的改造，一是坚持以人为本，实现建设宜居社区的目标。老旧小区改造不是单纯地对建筑等进行修缮，而是明确以社区内老年人、儿童等弱势群体为关注重点的整体宜居环境的提升。要积极采取适老化措施，重点解决小区交通和无障碍通行问题，动静态交通统筹安排，开辟更多的公共空间，满足社区居民，特别是老年人、儿童的日常活动需求。二是坚持统一规划、成片改造的原则。根据各小区实际情况，因地制宜，以街道办事处管辖为范围，按街区、片区规模确定相互毗连的老旧小区综合改造内容和小区管理模式，统一规划设计，完善服务配套设施，提高资源配置效率。在营造宜居社区环境的同时，着重防范与解决城市管理的各类风险。三是坚持绿色改造，摈弃大拆大改。改造应致力于环境生态恢复和社区功能修复，注重城市历史文化风貌的保护。采用新技术、新工艺、新材料、新设备，推进建立城市更新与既有建筑改造相适应的工程技术体系。四是完善政策措施，推动老旧小区改造规范有序进行。建议国家出台相应的配套政策和优惠政策，明确各部门责任，并对重点配套设施给予扶持和资金补助。各级政府要有针对性地制定指导性政策，统筹优化审批流程，确保老旧小区综合改造立项有章可循，充分发挥政府的政策导向与保障作用。[18]

3.2.4 加强城市基础设施系统化、网络化,提升城市品质

一是要深入贯彻落实新发展理念，把城市作为“有机生命体”，从解决“城市病”突出问题入手，统筹城市规划建设管理，推动城市高质量发展。深入贯彻落实新发展理念，即深入绿色发展理念和习近平生态文明思想，将生态文明建设与美丽中国联系起来，借鉴生物学和从系统论角度认识城市，从解决“城市病”突出问题入手，统筹城市规划建设管理。推动城市高质量发展，是适应经济发展进入高质量发展阶段的要求，也是城镇化进入中后期，城市建设需要更加重视内涵和质量的必然要求。[19]

二是充分考虑基础设施各系统、各要素之间的关联影响，通过规划统筹、共建共享，推动建立全系统、全过程、全地域的城乡基础设施体系。基础设施是推动形成绿色发展方式和生活方式的重要基础和关键支撑。保证城市有一个科学畅通的排水系统和防洪系统，是城市及时排除积水，避免受到洪涝灾害威胁的重要保障。在工业化和城镇化进程中，高效卫生的垃圾处理设施和分类制度可以减少污染，为公共健康做贡献。对于目前较为突出的城乡基础设施碎片化，使用效率、运行效率和生态效率不高等问题，必须通过体系化的方式予以解决。其次通过城乡基础设施的绿色化和智能化，提升协同性和安全性，提高使用效率、运行效率和生态效率。近期智能化的建设，对我们基础设施的终端应用来说是很好的契机，通过智能化建设，能够更好地提高基础设施管理水平及运行效率。

三是建立和完善城市建设管理和人居环境质量评价体系，开展“美丽城市”建设试点。“美丽城市”建设试点以探索建成人与自然和谐美好的人居环境为目标，推动城市发展建设方式转型，为系统形成“美丽城市”评价体系、建设方法和路径及为全面推进“美丽城市”建设提供可推广、可复制的经验，以城市体检工作为抓手，不断提升“美丽城市”建设水平。结合试点工作，建立和完善城市建设管理和人居环境质量评价体系，形成长效机制，为持续推进“美丽城市”建设提供保障。

四是系统化全域推进海绵城市建设，推进基础设施补短板和更新改造专项行动。系统化全域推进海绵城市建设，是指不仅仅限于城市建成区域，要把城乡全域作为大的水生态系统考虑。推进基础设施补短板和更新改造专项行动，是通过更新和改造基础设施建设的不足，带动整体基础设施建设的水平，从而大力提升城市综合承载能力、改善城乡人居生态环境、提高人民群众居住水平，推动城市高质量发展的进程。

五是全面推进城市生活垃圾分类工作。习近平总书记曾对垃圾分类工作作出重要指示：推行垃圾分类，要加强科学管理、形成长效机制、推动习惯养成。要加强引导、因地制宜、持续推进，把工作做细做实，持之以恒抓下去。要开展广泛的教育引导工作，让广大人民群众认识到实行垃圾分类的重要性和必要性，通过有效的督促引导，让更多人行动起来，培养垃圾分类的好习惯。[20]2019年，我国颁布了实施国家标准《生活垃圾分类标志》，46个重点城市居民小区垃圾分类平均覆盖率达到53.9%，地级市全面启动生活垃圾分类工作；2020年，全国46个重点城市要实现基本建成生活垃圾分类处理系统的目标。

3.2.5 转变城市发展方式，建设绿色城市

绿色增长是发展方式的必然选择，城乡建设是促进产业转型、城市转型和社会转型的重要驱动力，以城乡建设转型促进产业转型、城市转型和社会转型，为可持续、包容性的绿色增长提供支撑和保障，首先就是要推动形成致力于绿色发展的城乡建设方式和格局。

一是转变城市建设方式。推广新技术、新材料、新标准，促进经济和产业转型升级，达到绿色产业链。

二是营造适宜新业态新产业发展的环境和条件。建设绿色城市和智慧城市，按照绿色智慧、循环低碳的理念规划建设城市，推动城市转型发展。当今社会，新的业态与过去传统产业是不一样的，比如互联网产业、智能产业等，很多都是跟生活紧密结合的。过去是只见物不见人，现在几乎任何一个产业都是跟人有关系的，所以我们要建造适宜这类人生存的环境和条件，这样才能把产业发展起来。特别是现在智慧城市的建设，将会对我们城市的发展带来重大的影响，这对新业态的形成、新发展方式的形成会有很大的推动作用。

三是建设美好生态环境和人居环境。倡导简约适度、绿色低碳的生活方式。现在大家都要找生存环境好的地方，要系统打造好的人居环境，从人的活动到资源的利用逐步到绿色城市。比如哥本哈根，骑自行车的人数很多，很早就着手进行绿色城市建设、智慧城市建设，不断推进，才有现在这么好的结果。

3.2.6 加强名城名镇名村和历史街区保护，建设人文城市

文化遗产是城市的灵魂，城市高质量发展要加大城市历史文化保护工作力度，弘扬中华优秀文化，传承城市历史文脉，塑造城市特色风貌，坚定文化自信。

一是历史文化保护与利用。加大历史文化名城名镇名村保护工作力度，建立“一年一体检、五年一评估”的体检评估制度。根据评估检查情况，对保护不力的城市进行通报批评，并要求限期整改，对整改不到位的城市，将提请国务院撤销历史文化名城称号。同时，加快历史文化街区划定和历史建筑确定工作，加强历史文化名城名镇名村、历史文化街区、民族风情小镇文化资源挖掘和文化生态的整体保护工作，加强城市历史文化保护工作，留住城市的历史人文记忆。

二是弘扬中华优秀传统文化，传承城市历史文脉。习总书记说过：“中华优秀传统文化是中华民族的精神命脉，是涵养社会主义核心价值观的重要源泉，也是我们在世界文化激荡中站稳脚跟的坚实根基。”文化传承是人文要素融入城市建设中的重要路径,是实现文化认同、凝聚民族精神的主要方式。尽管有些城市已经开始重视和保护传统文化，但还没有把文化传承纳入建设人文城市的规划中来，甚至为了短期效益而破坏历史文化传承。在人文城市建设中，要切合实际地融入现代元素，更要保护和弘扬传统优秀文化，延续城市历史文脉，要传承文化，发展有历史记忆、地域特色、民族特点的美丽乡镇，要让居民“望得见山，看得见水，记得住乡愁。”

三是塑造城市特色风貌，坚定文化自信。每个城市都有自己区别与其他城市的独特风格，每个城市都依循着属于自己的特有城市文脉，并且通过特有的城市文脉呈现城市独特的历史传统，文化习俗等整体城市风貌。城市独特风格的塑造不是城市外观、建筑风貌和名胜古迹的简单组合,而是要深入到城市文脉、城市肌理中去寻觅它的外延与内涵特征，把城市的开发创新与固有文化结合起来。要坚定文化自信，通过结合城市的历史传承、地域文化、时代要求打造属于每个城市的独特人文城市精神。

四是增强人文城市建设意识，提升市民素质。市民作为推动人文城市建设的能动力量,是城市品位的最终决定者和最广泛的体现者。只有把城市人文精神内化为市民的自发行为，城市文化才能有所依托。增强人文城市建设意识，首先要让市民拥有良好的社会价值取向，让先进的文化观念作为导向，更新人的整体观念。其次要充分发掘传统民俗文化，开展具有地方民族特色的活动，使市民主动参与，拓宽市民文化生活的内涵和外延。要让市民参与城市人文建设中来，不断推进城市治理模式，让市民充分体现城市人文关怀[21]。

3.2.7 加强新一代信息技术的应用，建设智慧城市

在国家新型城镇化战发展的背景下，我国智慧城市规划与建设加速推进。到目前为止，我国95%的副省级城市、83%的地级城市,总计超过500座城市,均明确提出或正在建设智慧城市。建设智慧城市已经成为促进城市高质量发展的生力军，不断推动着城市高质量发展的进程。

首先要发展新一代信息技术，完善基础设施，支撑智慧城市建设。基础设施的建设水平直接决定了智慧城市的发展前景，加强和完善基础设施建设是支撑智慧城市健康运转的核心。通过持续发展通信及互联网技术，提高城市信息基础设施水平。不断突破卫星导航及遥感技术，拓宽城市信息获取途径。不断完善大数据平台建设，提升城市信息处理能力。

其次要不断拓展新型智慧城市的应用体系，才能突显智慧城市在城市高质量发展中的作用。目前在信息技术和基础设施不断发展的支撑下，新型智慧城市的应用范围不断拓展，包括智慧交通、智慧医疗、智慧社区、智慧政务、智慧环保等等涉及城市管理的方方面面。不断发掘和拓展新型智慧城市的应用范围，才能逐渐建立以新一代信息通信技术的集成应用为核心的智慧城市新模式，为城市居民提供高效、安全、便捷的居住环境，从而促进城市的高质量发展。

第三要加强智慧城市的整体战略规划，避免信息孤岛和混乱无序。智慧城市需要自上而下的整体规划，需要建立层次分明的系统架构，需要各领域进行数据共享和协作，要避免数据孤立，实现数据联通，需要统一的系统协议和链接标准，这些都需要智慧城市进行有效的总体规划和顶层设计。

四是主动应对数据安全风险，保障智慧城市安全稳定发展。智慧城市主要依托信息与通信技术、大数据、云计算、物联网等新技术的应用，数据的安全关乎智慧城市能否安全稳定运行，要提前建立相关法律法规来规范和保障数据运行环境，同时要提升数据安全管理和防御技术，才能保障新型智慧城市安全稳定运行和发展。[22][23]

加强数字城管向智慧城管升级，建立和完善城市综合管理服务平台，发挥其考核监督评级引领城市人居环境建设和管理的作用。

3.2.8 加强城市应急体系建设，建设安全城市

城市建设回归初心，城市安全是城市高质量发展的底线和基本要求。2003年的Sars和今年的新型冠状病毒肺炎肆虐不断警示我们城市应急管理和安全建设的重要性。必须加强城市韧性，提高城市应对突发公共卫生和公共安全事件的治理能力。

一是完善应急管理体系。要建立相对独立的应急管理体系，将城市应急管理职能从常规职能中独立出来，使得城市应急管理体系与城市常规体系形成相互独立且紧密联系的关系；将分散的应急管理职能加以整合梳理，形成统一运作、切实有效的应急管理体系；在现有的城市应急管理体系的基础上进行完善协调和精准规范，使得城市应急管理体系与综合应急体系更加契合，确保整个城市应急管理体系更加科学高效。

二是完善安全管理标准。提高城市安全及应急设施的标准要求，完善城市基础设施的技术标准，加强城市基础设施尤其是安全应急设施的定期维护和管理，增强抵御事故风险能力，保障城市各项设施安全有序运行。

三是加强基础设施安全管理。安全是城市基础设施建设最重要的方面，要高度重视，严格把关。在城市基础设施建设、运营过程中，要加强安全监督管理，落实安全防范措施，严格按照规划推进城市地下管廊采取综合管廊模式建设；对与市政设施配套的安全设施建设，进行及时升级改造、更新换代，对消防安全设施及时建设和维护，缩短灭火救援响应时间；优化城市路网和交通组织，完善和规范道路交通安全设施；严格治理城市建成区违法建设，加强城市房屋改造中的安全生产、监督管理。

3.2.9 加强公共卫生服务和设施建设，建设健康城市

城市发展促进了经济繁荣和社会进步，有利于促进人民健康，城市发展也带来热岛效应、环境污染、生物多样性减少、住房交通拥挤、教育卫生滞后等问题，对人民健康带来不利影响。在卫生城市的基础上建设健康城市也是城市高质量发展的重要任务。

从城市人居环境建设角度来看，一是建设健康环境。加大污染防治力度，全面改善环境质量。加强环境卫生综合治理，推进美丽社区建设。深入开展爱国卫生运动，营造卫生宜居的生活环境。二是完善公共卫生服务设施建设，特别是与儿童友好型城市建设、适老设施、无障碍设施相关的设施建设。三是空间规划、城市设计和建筑设计中更多地考虑居民健康的需要和应对公共卫生危机的需要，大力坚强健康住宅建设。