供给侧结构性改革在信访管理方面的应用

周程扬

摘   要：信访制度作为国家提供给社会治理的供给侧制度，可以借鉴国家供给侧结构性改革理论观点，通过制度改革，破解制约信访工作的重点难点问题。文章深入分析信访工作制度、机制存在的不足及其可期改革完善的方向，为根治重复信访问题提供理论探索。

关键词：供给侧;信访;管理

1    完善信访救济工作基础

（1）实体正义的理念。重复上访现象的严重性，说明了信访工作的针对性供给存在不足或者瑕疵。实体正义强调结果的正当性、合理性和道德性，要求社会资源分配能满足大多数人的利益。对信访群众来说，重复信访、越级上访需要解决问题、化解矛盾、定分止争。信访工作需要摒弃唯“程序至上”的理念，走出“程序”的怪圈，在坚持程序正义的前提下，依法受理、办理、复查复核信访事项的同时，更需要从信访矛盾所涉及的实体方面来研判、分析、推进信访矛盾的化解。

（2）有理推定的理念。信访是宪法赋予公民的合法权利，“有理推定”实质就是尊重公民的信访权利，是政府尊重和保障人权的具体体现，是社会主义政治文明进步的标志，也体现了尊重公民权利的宪法意识。只有坚守“有理推定”，公职人员才能饱含真情来接待信访人，才能更为仔细、更为公正地处理信访事项，才能以中立、公平的观点看待信访事件，从而最大限度地接近正义。如果以“无理推定”来看待信访诉求，那么就会对来访群众拒之千里之外，戴着“有色眼镜”看人，从而敷衍了事。

（3）訴求重新处理原则。在重复信访过程中，信访群众提出与本信访诉求有关的其他诉求，认为原处理部门没有依法处理，质疑原来的信访处理存在错误或者不当，也未给予针对性的回复等。但是，在专门信访工作机构转送、交办后，绝大多数处理部门经常引用已经处理过的结论而不再受理或者不再重新受理信访群众的重复信访。信访群众却认为有关部门用原来的处理结论来敷衍，重复信访现象进入了恶性循环的怪圈，甚至引发恶性案件。从信访诉求的角度分析，有关部门应当尊重信访人的信访权利，坚持诉求重新处理的原则，重新启动信访程序，依法处理信访群众提出的新的诉求，让信访群众真正理解处理意见，息诉罢访。

2    完善相应法律规定

（1）缩短信访事项处理时间。《信访条例》规定60日的处理时限与信访制度在现行国家权利救济体系的地位不相匹配，与信访群众的现实需求渐行渐远。一是信访救济的法律地位和特点决定了处理时限需要缩短。绝大部分的纠纷、争议事项的救济全部由其他法定程序予以调整，而对非主渠道救济的信访制度，事项一般较为单纯，法律关系不复杂。而如此事项，如果仍按照60日的办理期限处置，对及时维护社会秩序不利，也容易引发重复信访、越级上访。二是紧急信访事项的社会属性决定了办理需要提速。信访群众日常生活中经常提出不少诸如涉及社会公共安全类、紧急救助类等方面的求助、建议等事项，而此类事项事关人民群众生命、财产安全，涉及政府的社会管理和公共服务水平，有关部门理应在第一时间迅速予以处理，消除安全隐患，及时维护信访群众权益。三是简易程序无法凸显信访制度的优越性。尽管目前国家信访局推出了简易程序处置信访事项的重大举措，对于推动群众合理诉求及时、就地解决发挥了积极作用，但是由于公权力部门处理信访群众反映问题的时限仍具有一定的不确定性，无法有效凸显信访制度的优越性。

（2）完善重复信访处理规定。当前的信访工作制度改革中，既要改变受理部门多元化，避免越级上访、重复上访、进京上访等滥用信访权的现象;又要明确对信访群众重复反映的问题，有理有节、依法予以处理。一是准确界定重复信访。在信访立法中，应当准确界定“重复信访”的概念与条件，明确重复信访中的同一信访人、同一信访事项、同一信访诉求的核心要素，个体信访与集体信访中有关重复信访的区别。二是引入处理效力规范。尽管《信访条例》规定了有关部门做出复核意见后，就同一诉求不再受理的规定，但是，从立法规范上来看，仍存在一定的模糊性，对重复上访行为的指引、处置存在不确定性。三是明确后监督程序。信访办理意见生效后，对信访人反映的信访事项出现新证据、原处理意见适用法律错误等情况，要允许有关部门启动监督程序，对原处理行为进行再审查。否则，则会出现“法禁而民不止”的现象，目前的重复信访现象已经足以印证。

3    完善相关工作机制

（1）加强专职信访机构的外部监督。一是建立大信访工作格局。对于信访群众重复信访，要改变单纯说教、反复转送、存件处理的方式，善于走出程序内循环的惯性处理模式，避免所有的信访矛盾在未得到解决的情况下息访，聚积在上级信访部门，使良性的信访“三角结构”变成了“倒三角结构”。二是拓展内部监督方式。可以采取抽查、核查、提请领导接待等内部监督方式，对确有错误的，督促有关部门依法纠正，并进行责任追究;对原处理无误的，做好解释沟通工作，赢得群众理解和信任。

（2）强化责任单位的自我监管。一是建立终身负责的制度。通过组建专门工作组专案审查，实现定人定岗定责，对处理意见的真实性、合法性终身负责。对核查的情况、争议焦点、处理意见等要形成档案资料，上传到国家信访信息系统，使所有部门在接待时都能统一解答口径。二是相关责任单位要穷尽法律、行政、经济、协调等手段，对原处理确有错误的，依法及时纠正;对确有瑕疵的，要采取补救措施;对原处理并未不妥的，要认真做好疏导教育工作;对生活确有困难的，积极做好相关帮困工作。

（3）健全全社会的共同治理体系。一是健全体制内联合接待机制。联合接待既能发挥信访部门中立性和权威性，也可以发挥责任部门的专业性和具体性的特点，通过定期、定案、定人联合接待的方式，督促信访群众息诉息访。二是引入体制外社会第三方力量参与治理。通过人大代表、政协委员、人民调解机构、群众工作室、心理咨询室等共同参与，开展积极、有效的沟通、交流、谈心，缓解信访人的心结，使其回归理性。