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问题与对策:公路建设项目电子文件真实性保障探究

2020-06-01吉伟李慧肖亚东

档案与建设 2020年4期
关键词:电子文件建设项目

吉伟 李慧 肖亚东

摘要:文章揭示了当前公路建设项目电子文件管理中存在的数据不真实和签名不真实两大问题,分析了问题形成的具体原因,提出了建设全覆盖的电子政务平台、完善电子签名信用体系、逐步引入人工智能技术等对策,以保障公路建设项目电子文件的真实性。

关键词:建设项目;电子文件;真实性保障

近年来,计算机技术迅猛发展,电子文件的产生领域和使用范围不断拓展。随着公路建设领域电子文件数量日益增加,电子文件产生、流转、管理过程新问题逐渐凸显。公路建设项目电子文件,是指公路建设项目在建设过程中通过计算机等电子设备产生的文字、图表、图像、音频、视频等不同形式的信息记录。管好、用好公路建设项目电子文件,保障其真实性是重要的基础性工作。

一、公路建设项目电子文件真实性存在的两大问题

公路建设项目电子文件在真实性方面存在的问题,集中表现为数据不真实、签名不真实。

1.数据不真实

当前国内公路建设项目电子文件管理采用的方式主要分为两种。

第一种,施工单位自检及监理单位抽检文件材料以纸质形式形成,扫描上传至管理系统,各专业监理工程师、总监理工程师点击上传的扫描件进行审核,待审核后,直接通过管理系统签发《现场质量检验表》(或报告单)、《检验申请批复单》(或中间检验申请单)。

第二种,所有施工类文件材料全部在系统中产生,施工及监理单位技术人员将现场的测量、检测、试验记录输入管理系统,由系统生成各类现场检测记录表、试验报告,由于所有的数据都是矢量数据,系统可按分项工程、工序对各类数据进行汇总,自动形成《现场质量检验表》(或报告单)、《检验申请批复单》(或中间检验申请单),自动形成分项、分部、单位工程质量评定表格。无论哪一种管理方式,都难以完全保证施工文件材料的真实性。

对于第一种方式而言,难以保障电子文件的真实性具体体现在:

(1)自检及抽检文件材料通过纸质扫描为图片格式,主要技术数据不是矢量数据,不能进行相关技术参数、指标的汇总,无法进行数据的开发、利用,不属于本文所探讨的“电子文件”范围。

(2)一个“文件集”的电子文件是由“纸质文件扫描件+系统生成的电子文件”组成,文件格式不统一。一个“文件集”的纸质文件由“自检、抽检的原始纸质文件+系统产生的现场质量检验表(或报告单)、检验申请批复单(或中间检验申请单)的打印件”组成,打印件的质量较难控制。

(3)工作效率低下,监理单位进行《现场质量检验表》(或报告单)、《检验申请批复单》(或中间检验申请单)签署时,需要对相应的自检及抽检的各项检测、试验数据进行逐一审核、比对,经测试发现,在系统中点击扫描件审核所用的时间是直接审核纸质文件的3倍以上。由于一个监理单位通常每天要处理30~45个“文件集”,所以就会产生一种现象:施工单位将扫描件上传至系统的同时,还报送监理相应的纸质文件,监理审核时只看纸质文件、根本不去点击查看系统中的扫描件,纸质文件审核后直接在系统中签署《现场质量检验表》(或报告单)、《检验申请批复单》(或中间检验申请单)。系统中的扫描件成为一種摆设,所谓的电子文件成为一种虚假的形式而已。

对于第二种方式而言,这种看似合理高效的做法很难在实际工作中得到有效实施,其主要原因在于无法保证原始检测、试验数据的真实准确,从而无法保证所有施工文件材料的真实准确性。例如,一个路基桥梁合同段每天约形成15个“文件集”(约136页),除去《现场质量检验表》(或报告单)、《检验申请批复单》(或中间检验申请单),平均每天施工、监理单位需要分别在系统中输入100份左右的现场检测记录表、试验报告,如果输入的数据不符合质量评定的要求,就无法形成《现场质量检验表》(或报告单)、《检验申请批复单》(或中间检验申请单),以目前施工、监理单位的人员配置,根本无法完成此项工作。

针对档案管理责任主体需求,系统开发商的造假现象层出不穷。例如:软件供应商在系统中设置各类现场检测记录表、试验报告表格模板时,预先将各项质量检验评定标准的参数暗藏于每个表格中,施工、监理单位相关技术人员输入的数据一旦不合格,系统即时提示,数据输入人员一般会根据提示及时篡改、编造原始数据。更加严重的是,为了减轻工作强度,在实施过程中,软件供应商会不定期私下开放一个功能:施工、监理单位在系统中完成一个分项工程或工序数据填报后,类似分项工程或工序的所有文件材料均会批量随机产生,且所有随机产生的数据都在允许偏差范围内。例如一个合同段施工100根规格一样的桥梁桩基,在其完成一根桥梁桩基的工序报验文件后(约30页),系统会随机形成另外99根桩基的工序报验文件(约2970页),各个签名一般也会同时批量复制,相关技术人员只要根据实际情况修改文件时间(一般也可以批量修改)即可。大量文件快速批量造假,给公路建设电子文件的真实性造成巨大冲击。

2.签名不真实

除数据不真实外,电子签名的真实性难以保障也是当前电子文件管理存在的问题之一。上述两种方式实施过程中,都存在较为普遍的电子签名代签现象。通常一个“文件集”大约会有18~20人次的签名,一个路基桥梁合同段所有施工文件需要20万人次的签名。上文所述的批量签名复制容易被发现,部分施工、监理单位为了逃避档案管理责任主体的相关检查及处罚,将本单位所有人的签名密钥安排专人保管,并由其专门负责签名。更有甚者,有些单位给专门负责签名的人员配置多台计算机(一个签名一台计算机),以避免出现同一IP地址产生两个以上签名的现象。

二、公路建设项目电子文件真实性问题的成因分析

公路建设项目文件材料能够真实反映项目质量、进度、费用和安全管理等基本情况[1],意义重大,应以保证其真实性为首要任务。实际工作中,由于文件材料来源多样、种类繁多、流程复杂,人员力量薄弱,导致公路建设项目电子文件普遍存在真实性问题。

1.公路建设项目文件种类复杂、数量庞大

公路工程建设项目文件材料包括综合管理类(项目前期、征地拆迁、招投标、合同、建设过程中的管理性文件等)、设计类(勘察设计、初步设计、施工图设计等图纸及相关审批文件)、施工类、监理类、竣工图表类、交竣工验收类、资金管理类(计量支付、审计决算等)、科研类、特殊载体类(照片、视频、实物等)等九大类。现行电子政务网管理及运行状况下,通常是将上述纸质文件材料进行数字化加工,形成电子文件扫描件,再上传至档案管理系统,纸质文件的收集齐全度直接影响电子文件收集情况。建设项目中存在相当部分文件材料并非档案管理责任主体(项目现场指挥部)形成,例如:项目前期文件(包括立项审批、用地审批、环评、施工许可等)由国家、省、市级各政府职能部门形成;征地拆迁文件一般由项目所在地各市、区(县)、镇(乡)级行政管理部门形成;招投标、合同文件由档案管理责任主体的上级主管部门(建设单位)及第三方咨询单位形成;设计图纸由专业设计院形成。这些文件形成机构只与其上级主管部门(建设单位)存在直接關系,与档案管理责任主体之间无直接联系。因此在归档过程中往往难以真正实现应归尽归,档案收集整理过程中也易产生疏漏。

在公路建设项目电子文件中,施工文件尤为复杂。一般情况下,每公里路基桥梁(不含路面、交安、绿化、房建等)约形成2200个“文件集”(约20000页),以一个路基桥梁合同段施工5公里计算,需要形成约11000个“文件集”(约100000页)。按24个月主要工期计算,一个路基桥梁合同段每天约形成15个“文件集”(约136页)。监理单位通常会监理2~3个合同段,每天约处理30~45个“文件集”,需形成近百页抽检记录及在60~90张报验表格上签字,换言之,一个监理单位及所监理的施工单位每天要制发相当于30~45个“公文”,因此,施工单位材料的制发流程及数量构成远比一般机关企事业单位的公文复杂。对于公路工程项目而言,有限的档案专职人员难以全面保障数量如此众多的电子文件的真实性。

2.公路建设项目文件申报、签署流程复杂

一般情况下,行政类电子公文制发流程(见图1)分为拟稿、审核、签发等环节,各环节的工作是对同一份文件材料进行的,其流转过程中一般不会增加其他文件材料,整个流程基本呈线性和封闭状态。

相较而言,作为公路建设项目文件主体的施工文件形成流程与环节比行政类电子公文复杂。以施工文件材料中占绝大部分的路基桥梁工程工序质量报验为例,施工单位在某道工序完成以后,应要按要求进行自检,自检合格后向监理提出检验申请,监理单位收到检验申请后进行抽检,合格后方可进行下一道工序的施工,这就是工序报验。一道完整的工序报验会形成以下文件材料:

(1)施工单位自检文件材料,主要由施工单位的工程部、测量队、试验室三个部门形成:工程部形成现场检测记录、测量队形成测量记录、试验室形成试验检测记录及报告,每份记录表或报告至少两个人签字。

(2)施工单位质量管理部门依据上述记录表或报告进行汇总并填写《现场质量检验表》(或报告单)、《检验申请批复单》(或中间检验申请单)报送监理审核。

(3)监理单位收到报验申请后,其道路结构、测量、试验等专业监理工程师分别进行抽检、复测,会形成相应的抽检记录及报告,每份记录及报告同样至少两个人签字,检查合格后,现场监理工程师在《现场质量检验表》(或报告单)上签字,各专业监理工程师分别在《检验申请批复单》(或中间检验申请单)签字后再报总监理工程师,总监理工程师对该工序所有的文件材料审核通过后,在《检验申请批复单》(或中间检验申请单)上签字,该工序的质量报验完成。具体的文件流转过程见图2。

从图2我们看到,一道工序报验文件材料由《检验申请批复单》(或中间检验申请单)、《现场质量检验表》(或报告单)、施工单位自检记录及报告、监理单位自抽检记录及报告等多个文件组成,我们暂且称之为“文件集”。在整理组卷时,我们通常以一个“文件集”为单位拟写一个“卷内文件材料目录”,例如:“××检验申请批复单(或中间检验申请单)及附件”,或“××检验申请批复单(或中间检验申请单)、现场质量检验表(或报告单)、现场检测及试验报告等”。也就是说,一道工序报验会形成一个“文件集”,该“文件集”由施工、监理单位各个职能部门及各专业人员共同形成,其流程远比一般公文复杂。复杂的文件申报、签署流程也给电子文件真实性带来更多不确定性与挑战。

3.公路建设项目电子文件管理系统设置不合理

电子文件管理系统作为电子文件产生、管理、利用和处置的平台载体,是保障电子文件真实性的基础[2]。当前,部分项目管理系统的软件供应商不了解具体的公路工程档案管理业务,未按工程档案管理的要求分类存放,将系统中产生的所有电子文件存放于“待归档区”。档案管理人员组卷归档时,需要从“待归档区”中逐一挑选文件,其工作强度远远大于纸质文件的整理、组卷,繁重的工作降低了保障文件真实性的可能,失去了电子文件管理的高效性优势。

4.公路建设项目档案管控主体力量薄弱

与数量庞大、类型众多的文件材料相比,档案管控主体的力量则稍显薄弱。作为公路建设项目文件的管理责任主体,其通常是临时机构,管理责任厘清困难。其能够管控的主要包括施工、监理、资金管理、竣工图表等文件材料,其中施工类文件材料是建设项目档案的主体部分,一般占整个项目文件材料的80%左右,是对项目质量控制的真实反映。

三、公路建设项目电子文件真实性保障对策

电子文件是现代文档管理的潮流,也是公路工程建设项目文件管理的重要组成部分,保障其质量是一个庞大的工程,就目前而言,笔者认为可从打破部门间数据资源壁垒、完善电子签名信用体系、在施工领域逐步引入人工智能技术等方式着手,以期提升电子文件的真实性,从而确保电子文件的质量。

1.打破部门间数据资源壁垒

随着各级政府大力推进“互联网+政务服务”体系建设,电子政务服务平台建设进展顺利,各级政府部门的行政审批服务事项已基本实现网上办理,互联网电子政务平台的全覆盖应该为期不远。对于公路建设项目电子文件而言,其管理质量的高低取决于能否打破政府各部门之间数据资源壁垒,使得档案管理责任主体(至少是其上级主管部门)能通过政务系统及时获取项目前期文件(包括立项审批、用地审批、施工许可等)的电子文件,完整捕获电子文件元数据,维护电子档案真实性[3]。

2.完善电子签名信用体系

2004年,全国人大通过了《中华人民共和国电子签名法》(以下简称《电子签名法》),并在2019年4月23日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十次会议修正。《电子签名法》提供了电子文件管理的法理依据,减少了电子文件管理的盲目性与随意性[4]。国家日益完善相关法律法规,有助于改善电子签名认证各自为政的现状,探索建设完善的电子签名信用体系,将电子签名的认证、办理与个人信用体系挂钩,将其应用范围扩大到身份认证、数字身份管理等可信身份领域,使其具有“唯一性”,从制度上彻底消除电子签名转让、代签现象。

3.在施工领域逐步引入人工智能技术

随着人工智能技术的迅猛发展和日益广泛应用,工程施工领域应逐步推广、应用人工智能,实现施工过程、行为及质量、安全等监测等环节的智能化管理。其中,可尝试将大部分施工工艺流程,如路基填筑、钢筋加工及安装、模板、混凝土浇筑等交由建筑机器人实施。如此一来,即可比普通工人更高效更精确进行施工,还能将施工现场的各项技术参数、指标(检测及试验数据、施工时间等)自动导出。例如:钢筋机器人在施工过程中会将钢筋根数、直径、间距、焊接长度、保护层厚度等数据及施工时间自动导出;路基填筑机器人施工过程中会将压实度、灰剂量、弯沉、高程、偏位、平整度等数据及施工时间自动导出,使得各种现场检测记录表、试验报告均自动形成。相关技术人员检查核对后进行电子签名即可,从而实现真实有效的施工文件材料电子化管理,在极大地减少现场技术人员工作量的同时确保了文件材料的准确性。

综上所述,电子政务平台全覆盖打破部门间数据资源壁垒、电子签名信用体系的建立健全、施工领域人工智能的广泛应用是公路工程建设项目电子文件管理得以有效实施、真实性得以保障的三个基本条件。当然,真正实现公路工程建设项目电子文件的科学管理,还有相当难度。其一,这三个条件均不是档案管理责任主体能够控制的,其全面实施为时尚早;其二,由于涉及知识产权的因素,一般设计单位很少会提供电子文件;其三,由于理念差异,征地拆迁的合同协议书(尤其是一户一档)也很难直接以电子文件形式形成;其四,由于技术原因,竣工图直接形成电子文件也是困难重重。总之,公路工程建设项目电子文件管理只有通过各方面的共同努力,才能在不遠的将来有效实施并发挥其应有的作用。

注释与参考文献

[1]樊女丽.公路建设项目文件全过程管控的实践分析[J].浙江档案, 2017(06):66.

[2]赵丽.我国电子文件管理系统研究进展与方向[J].档案学研究, 2013(06).

[3]蔡盈芳.电子文件归档中电子签名的处理研究[J].档案学研究, 2019(04):103-108.

[4]王艳明.《电子签名法》对电子文件管理的若干影响[J].档案学研究, 2006(01).

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