云技术赋能的政府数字化转型阶段模型研究

龚艺巍 谢诗文 施肖洁

摘 要：[目的/意义]政府数字化转型是创新行政方式，提高行政效能，建设服务型政府的重要手段。[方法/过程]本文采用案例研究的方法，以浙江省政府数字化转型为研究对象，总结和归纳云技术赋能的政府数字化转型阶段模型。[结果/结论]研究结果表明，云技术的赋能角色决定了数字化转型在跨组织、跨部门、跨层级和跨地域上所能触及的广度，并影响着转型改革的深度;云技术的类型随着转型的不同阶段而变化，但始终围绕着政府对数据价值的挖掘与利用进行展开。该研究结果可为政府组织在考虑其自身的数字化转型策略时提供参考。

关键词：数字化转型;数字政务;数字政府;互联网+政务服务;云计算;云技术;浙江省

Abstract：[Purpose/Significance]Digital transformation is an imperative for governments that aim to improve administrative efficiency and build a service-oriented government.[Method/Process]In this research，a case study of Zhejiang governments digital transformation was conducted to investigate how the cloud computing technology empowered the transformation.[Result/Conclusion]The results showed that the cloud computing technology affected both the breadth and the depth of digital transformation.Even though the type of cloud technologies varied in different transformation stages，it progressed alongside the exploration and exploitation of data to realize its value.This study offers insights to help other governments in relation to their own their own digital transformation strategies.

Key words：digital transformation;digital government service;digital government;Internet+government services;cloud computing;cloud computing technology;Zhejiang Province

政府的数字化转型体现了政府机构为了应对社会、经济、政治和环境等方面的诉求或压力，寻求并实现数字化技术创新方案所做出的努力[1]，以及在这一过程中自身在工作方式、服务形式、组织机构、政策和管理等方面的重要转变。中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议将优化政府职责体系作为完善政府体系治理的目标之一，提出“创新行政方式，提高行政效能，建设人民满意的服务型政府……建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则。推进数字政府建设……”等数字化政务和服务型政府的建设要求[2]。在包括浙江、广东和上海等多个省级政府的数字化转型过程中，云技术的采纳和运用成为一种典型的建设模式[3]。而更多的政府机构正在考虑或摸索以云技术赋能的数字化转型改革工作。

云技术以及由其支撑的包括大数据分析，人工智能和物联网等新技术为政府机构应对数字化转型的需求提供了基础设施和创新的空间。而如何充分运用云技术实现政务效率和治理能力的提升则是政府机构的管理者和改革的决策者亟待解决的问题。近期研究指出，政府在云技术的应用过程中缺乏创新性认知，对云技术所带来的影响和变革认识不充分[4];一些部门对转型改革缺乏宏观视野，没有长远规划，缺乏方向感和全局观[5-6]。因此，探索和归纳云技术赋能的政府数字化转型的规律，可以为提升政府服务效率和促进政务服务改革提供参考，同时也能增强政府治理能力，实现建设服务型政府的长远目标。

1 相关概念与理论

数字化转型（Digital Transformation）的概念源自私营企业的实践。在政府领域，政府数字化转型常常与“数字政府改革”和“数字政务转型”表达相似的含义。近期的文献研究表明，学术界普遍认为数字化转型应当体现数字化技术的应用和组织的深刻改变这两个明显的特征[7]。其中，以目前对技术发展的眼光来看，典型的数字化技术包括社会网络技术（Social）、移动技术（Mobile）、数据分析（Analytics）、云计算（Cloud）和物联网（IoT）;通常使用SMACIT的缩写来表示以上述技术为代表的，可为组织赋能且具备实际可行性的数字化技术，包括最近非常流行的人工智能和区块链等技术[8]。本文研究云技术赋能的政府数字化转型现象，从技术范畴上讲符合数字化转型的概念特征。此外，数字化转型应当体现组织在基础设施、产品和服务、业务流程、商业模式和策略或者组织间关系甚至组织网络上的根本转变[8-10]。从该概念上看，政府的数字化转型也应当体现对典型數字化技术的应用和政府基础设施、政务服务、业务流程、政策或政府组织间协作上的深远变化等相似特征。

由于政府部门的特殊性，在研究政府数字化转型现象时，多名研究者主张使用“技术执行框架”[11]（Technology Enactment Framework）作为观察和分析的视角[12-13]。该框架着重检视了制度安排和组织结构对技术实现的影响，并揭示了技术执行的结果对制度安排和组织结构的反馈效果，从而实现组织和制度上的变革。这一视角为解释信息技术对政府组织转型的赋能作用提供了一种指导思路[14]。基于此视角，Merge l等[12]认为，数字化转型的效果从短期来看可以是新的公共服务或者渠道作为技术执行的直接产物;从长期来看则可能是对服务的持续改进和为社会创造更多公共价值的深远影响。就制度安排而言，政府的重大工作举措通常先以文件或者政策的形式向组织内部或者社会公开发布，从而确立改革工作的合理性与合法性地位[13]。而所发布的这些政策文件或者通知公告等政府信息也包含了对这些举措的动机的解释，包括更高一级机构的指导性政策或者社会对该组织改进工作的诉求等。从更微观的层面来看，数字化技术的执行和政策制度的实施也在不断影响着组织和其相关人员的行为，催生了新的沟通方式、行动方式与思维方式[15]。而随着转型效果的不断反馈，制度和政策的及时调整和跟进，组织形式和技术实施的探索和调整，彼此之间互相影响，构成复杂的数字化转型现象。

本文在研究云技术对政府数字化转型的赋能作用时，重点关注技术执行的过程。因此，在分析制度安排和组织结构的变化与转型效果之间的相互作用时，需要充分考虑政府数字化转型的阶段特征和影响。Janowski T[1]强调，理解和预知政府数字化转型过程中的变化和影响，对于政策的制定者、政府官员、研究者以及其他所有准备、制定、实施或评估数字政务决策的人员而言至关重要。而转型的过程通常以阶段模型的形式来展示，从而帮助模型的使用者对事物发展的方向进行有效地判断，并了解各个阶段当中重要的相关元素[16]。其中，重要的两个关键元素在于，不同阶段应当实现何种类型的云技术，以及该阶段中组织的形式和行为将产生怎样的变化。

云计算的技术供给方式通常以云服务的形式命名，以此区分不同类型的云技术。典型的云服务形式包括：基础设施即服务IaaS（Infrastructure as a Service）、平台即服务PaaS（Platform as a Service）和软件即服务SaaS（Software as a Service）3种形式。以此3种类型为基础，衍生出了更多其他形式的云服务提供方式，通常统称为XaaS（X as a Service）[17]。例如，当前提倡政府数据开放共享、政府组织协同的新环境下，数据即服务DaaS（Data as a Service）的云服务形式已经开始在一些地区的政府数字化转型中实现[18-19]。随着海量数据的积累，高效易得的计算资源供给，政府部门所使用的算法模型日益成熟，基于云计算的人工智能即服务AIaaS（AI as a Service）也正在部分智慧城市的建设中进行探索[17，20]。

2 研究方法与数据来源

2.1 研究方法与研究对象

本文采用案例研究的方法和单案例的研究设计，归纳总结云技术赋能的政府数字化转型路径，构建云技术赋能的政府数字化转型阶段模式。单案例的研究设计允许研究者通过对具有代表性的案例进行深入细致地调查和纵向分析，从而发现研究对象在各个阶段的变化情况[21]。单案例的研究方法在电子政务的研究中被广泛采用[22]。

本文以浙江省政府数字化转型为具体研究案例，展开数据采集和分析。浙江省地处我国经济发达的长三角地区，辖区人口数量达到5 737万（截至2018年底）。从省、市、县三级机构的简单划分方式来看，浙江省的行政体系包括1个省级、11个市级和89个县级政府机构，其中，省级机构包括42个不同的部门。服务居民数量巨大，行政机构众多。浙江省的行政管理和服务水平近年来一直在全国范围内排名前列。在由国务院委托，由国家行政学院每年开展1次的《省级政府网上政务服务能力调查评估报告》中，浙江省政府在2015-2017年连續3年排名全国第一，在2018年排名全国第三。与此同时，浙江省政府也是全国率先进行数字化转型，优化和提高政务整体水平的省级机构，其数字化转型的工作可以追溯至2014年初。当时，浙江省首先提出电子政务建设的云基础设施战略，建设电子政务“一朵云”，为后来的全省电子政务和公共数据的整合和共享奠定了坚实的基础。同时，浙江省政府构建政务服务“一张网”——浙江政务服务网，并公布了政府权力清单、企业投资负面清单、政府部门专项资金管理清单和政府责任清单，形成了著名的“四张清单一张网”改革行动。改革至今已逾5年，积累了大量的实践经验。由此可见，浙江省政府在政务服务改革，尤其是在数字化政务服务的建设方面是全国政府数字化转型的先进典型[3，23]。而对云技术应用的长时间探索和经验积累也使得浙江省政府的数字化转型具备了明显的云赋能特征。因此，本文以浙江省政府数字化转型作为案例，分析政府数字化的过程和策略，以及云技术对政府数字化转型的赋能作用，并以此为其他正在筹备和考虑数字化转型的政府机构提供参考和借鉴。

2.2 数据采集

本研究同时采集并分析了多项一手数据（Primary Data）和二手数据（Secondary Data），并通过两种来源的数据进行交叉比对从而确保数据的可信度。一手数据主要来自对浙江省政府的云服务提供商的管理和技术人员的在线访谈和讨论。二手数据主要来自浙江省政府的各类政策文件、通知和新闻发布会的内容，以及浙江省政府官方网站的新闻报导和相关的第三方评测和调研结果。二手数据的使用可以为本文的研究提供大量具有时间跨度且公开的数据，有助于提高研究过程的透明度与可复制性[24]。

3 浙江省政府数字化转型阶段

浙江省以政府为主导的数字化转型模式，使得数字化转型整体进程与政府的政策导向基本一致。依据相关政策的阶段性，从2014年开始开展数字化工作至今，浙江省政府的数字化转型总体可以划分为3个阶段：行政改革阶段、服务改革阶段与深化改革阶段。3个阶段相互之间在时间上有部分重叠。第一阶段在2014-2016年，主要举措体现在“四张清单一张网”的行政改革。第二阶段在2016年后期至2018年之间，浙江省政府实施了著名的“最多跑一次”政务服务改革，奠定了该省在国内政务改革排头兵的地位。第三个阶段在2018-2019年中期，主要举措是对“最多跑一次”改革的深入和扩展。

3.1 行政改革阶段

在2014-2016年期间，“四张清单一张网”的改革主要完成了两项重要的工作。一方面架设了可供全省各级政府和部门使用的云基础设施，通过浙江政务服务网统一了各级政府和部门的在线端口，为后期的公共数据整合和共享以及进一步实现政务服务改革提供了技术基础设施。2014年6月，浙江政务服务网正式上线。这也是全国首个搭建于公有云平台的省、市、县三级采用一体化模式建设的网上政务服务平台。另一方面，通过“四张清单”的整理和发布，梳理清楚了政府各部门的职能和权责，为后期整合和改造政务业务流程打下了基础。这里同时需要指出的是，在该时期内，更多的工作是为下一阶段的改革进行准备，多个各级政府和部门关停了自建和维护的政府网站，并将数据和网上业务迁移到云端，最终完成IaaS的建设。

3.2 服务改革阶段

2016年9月，国务院出台《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》，文件强调要提高“互联网+政务服务”效率，将简政放权，放管结合、优化服务改革推向纵深的关键环节。在该政策的驱动下，2016年12月，浙江省委经济工作会议首次公开提出“最多跑一次”改革，明确要求群众和企业到政府办事最多跑一次。所谓“最多跑一次”是指群众或企业到政府办事“最多跑一次”，即通过“网上申请、快递送达”“网上申请、网上办结”“网上申请、现场取件”“现场申请、现场办结”“现场申请、快递送达”或其他流程设计使得群众和企业办理审批业务只“跑一次”甚至“零上门”。2017年2月10日，浙江省主持召开推进“最多跑一次”改革专题会议，对最多跑一次改革作出全面部署，拉开了该项改革的序幕。

在该阶段，浙江省政府先后出台了各项政策法规，用于促进、规范和保障“最多跑一次”改革的顺利实施。其中，《浙江省公共数据和电子政务管理办法》是浙江省在公共数据和电子政务相关领域出台的第一部省级政府规章，对公共数据和电子政务规划与建设、管理与应用、安全与保障等方面作出了相应规范。从2017年5月21日起近半年的时间里，浙江省政府陆续出台了浙江省《政务办事“最多跑一次”工作规范》，包括：第一部分总则，第二部分一窗受理、集成服务，第三部分政务服务网电子文件归档数据规范和第四部分服务大厅现场管理;并在2018年当中发布了《法人库数据规范》等一系列电子政务技术标准。

前期的准备工作为该时期的大數据归集和处理提供了有力的基础。浙江省政府为此专门设立了省级大数据中心，负责对全省服务流程当中需要的大量数据进行规范、归集和有效利用。省级政府进行统一部署，从全省前100项“最多跑一次”高频事项（以下简称“高频事项”）入手，并梳理明确事项办理的证照、材料共享需求，制定数据提供责任清单。省级单位依据责任清单，推进本系统全省数据资源向省级大数据中心归集。各市、县（市、区）按照省级部门制定的标准逐步推进本级城市管理、水务、燃气等公共服务类数据向省数据中心归集。同时，设立了健全的数据质量校正机制，各地、各部门要及时通过省级公共数据共享平台或数据调用页面，将发现的数据质量问题反馈至省级大数据中心。数据源头单位要及时整改，提高数据的完整性和准确性。

随着改革的推进，便利民众办事、加快处理速度的需求对政府工作人员的工作方式和工作环境也提出了新的要求。浙江省政府从2016年开始探索试用移动办公的工作方式。2017年年初，省政府办公厅发文，为推动“互联网+政务”和“最多跑一次”改革，决定在全省政务统一部署使用移动办公系统，提高行政决策效率。其中，杭州、衢州等地是最早开展使用移动办公的市级单位。2017年4月21日，杭州市电子政务办召开“浙政钉”政务应用实施推广培训会，要求全市行政事业单位4月底之前完成系统架构的搭建，覆盖本单位本系统行政、事业编制全体人员。浙江省政府办公厅一位负责人介绍：通过该系统“可实现跨地域、跨层级沟通和扁平化管理，使各类政策、指令及时传达到末端，并随时掌握工作进展，既有利于提高行政决策效率，也有利于增强政府执行力。”该平台在2018年的年末已接入超过100万名公职人员，包括浙江省政府、省属委办厅局机关和全省11个地市都在平台上进行工作沟通和协同办公。该办公平台帮助浙江政务系统实现了省、市、县、乡、村五级机构的组织在线，完成了五级行政区划的移动联络系统建设，这在国内属于首例。与此同时，该平台还能快速实现特殊流程的管理，在例如台风灾害等应急管理场景中体现了重要作用。该平台的成功部署是浙江省深化“最多跑一次”改革，打通信息孤岛，使全员可以在同一平台上协同工作，实现PaaS的云服务模式。

3.3 深化改革阶段

从阶段二到阶段三是“最多跑一次”改革在事项、层级和地域范围上的深化拓展。在事项的拓展上不仅力争在政府运行和公共服务上全面覆盖所有行政权力事项，还逐渐向市场监管、社会管理、环境保护等多个领域拓展;在层级上拓展是指全面加强基层治理体系“四个平台”建设，实现省、市、县、乡、村、小组六级“最多跑一次”改革全覆盖;在地域范围内拓展是指从浙江省拓展到整个长三角地区。为此，在2018年，浙江省政府连续出台了多个政策措施。主要包括2018年4月，浙江省人民政府印发《打破信息孤岛实现数据共享推进“最多跑一次”改革2018年工作要点》的通知;2018年7月16日，浙江省人民政府办公厅关于印发浙江省数字化转型标准化建设方案（2018-2020年）的通知;2018年12月28日，浙江省人民政府关于印发浙江省深化“最多跑一次”改革推进政府数字化转型工作总体方案的通知;《长三角地区政务服务“一网通办”试点工作方案》等。

根据浙江省省委改革办（“最多跑一次”改革办公室）的评估，截至2019年上半年，全省共梳理办事事项主项1 925项，并分解成最小粒度的流程任务单元9 258项，由此可以根据申请人的具体情况，灵活生成“私人定制”的办事指南。为支撑这些服务流程和进一步实现更多一站式服务，全省共归集公共数据164亿条，全省民生事项“一证通办”的实现率达到74.9%。“一证通办”是浙江省为各类主体到政府办事提供的服务新模式，基于浙江省大数据平台，共享人口、法人、信用、证照、空间地理信息5个基础库，使得线上或线下一张身份证即可通办各项民生事。

针对以前存在“痛点”的跨部门业务，首批16家省级单位已经梳理出358项跨部门业务流程;省级部门首批“一件事”办事事项“最多跑一次”实现率达到75%，办理材料和办理时间分别压减29%和35%。围绕公民个人从出生到死亡、企业从准入到退出的生命周期，浙江省实现24项个人相关的高频事项一站式服务，17项企业相关高频事项的一站式服务。这41项高频事项中，15项实现了全流程网上办理，9项实现部分流程网上办理，3项正在实施，另有11项正在流程梳理中。

在地域上的拓展，是从浙江省拓展到整个长三角地区，从省内到跨省的突破。2019年5月22日，长三角地区政务服务“一网通办”正式开通运行，首批51个政务服务事项在上海市，江苏省苏州市，浙江省杭州市、嘉兴市、湖州市、金华市，安徽省合肥市、芜湖市、宣城市、安庆市、马鞍山市、滁州市、池州市、铜陵市等14个城市实现长三角“一网通办”。改革也随之步入新的阶段。

4 云技術赋能的政府数字化转型路径

4.1 云技术赋能的转型效果分析

经过3个阶段的政府数字化转型建设，浙江省政府逐步形成了“IaaS-PaaS-DaaS”的云服务体系框架（见图1）。三层次的云网络提供的可拓展、弹性的服务，支撑和保障了浙江政府组织的高效运转，实现了从省到村的六级行政单位的高速互联。

在浙江省政府数字化转型的第一阶段，政府云为数字化建设提供硬件和软件基础设施服务，具体包括云主机、云储存、云网络、海量结构化数据和大数据计算等服务。这一阶段的工作效果主要体现在对IT资产的管理和维护上：采用IaaS之后，初步构建起覆盖省市县3个级别的政府网络框架，避免了重复建设，大量减少了各级政府和部门的系统运营和维护的费用。这些工作主要呈现出一种过渡性的特点，即主要将线下的服务和流程大体上“复制”到线上，而未对流程和服务本身进行根本上的提升和优化。然而，这一阶段的探索、磨合以及准备对后面阶段的改革和创新起到了不可或缺的作用。

位于第二阶段的服务改革阶段，用公众的满意度和服务体验来拉动政府的职能转变。该项改革主要针对长期以来政府基层职能部门存在重审批、轻监管、弱服务的问题，群众和企业到政府部门的“办事难、办事慢、证明多”的难点、痛点和堵点。这一阶段在提升服务质量和体验的同时，逐渐优化和改进政府部门的业务流程，培养服务意识，提升组织文化。在云服务建设上，构筑在IaaS建设基础上的PaaS服务为政府数字化转型的展开提供了可进行定制化研发的中间件平台，具体包括统一的数据库服务、中间件服务、数据交换服务和开发测试服务等。政府可基于此应用平台快速开发自己所需要的应用和产品[25]。这一阶段，浙江省政府打造了具备“通讯、办公、协同”三大功能的智能化政务协同管理系统——“浙政钉”，帮助打造最多跑一次政府并且打通政府内部部门之间的藩篱，实现政府内部协同工作。

处于第三阶段的深化改革阶段打造的DaaS云服务模式，在前两个阶段的基础上，围绕数据进行了更深入全面地探索，提供包括数据资源管理、数据资源开放和数据资源共享等服务。在数据来源上接入包括视频监控、传感器、电警、物联网等数据，使数据更加丰富和全面。这一阶段的转型首先打破了部门之间的数据壁垒，真正实现了“数据跑”代替“群众跑”。其次打破了部门之间的业务孤岛，以公众和企业的需求为驱动，实现跨部门的业务协同，对跨部门的业务进行流程再造，实现“减时间、减流程、减环节”。这一阶段，不仅将数据的价值体现在各项灵活快捷的业务流程当中，真正实现数据为群众跑路，还可实现多类数据的实时获取，满足了公众和企业对数据的发掘和利用需求，实现政府的进一步开放。

4.2 云技术的赋能作用

政府数字化转型是一种复杂的社会现象，具有长期性、范围广和影响大的特点。作为一个庞大的行政体系，浙江省政府的数字化转型，除了体现出政府部门以政策法规作为主导进行改革的特点之外，还体现出跨组织、跨部门、跨层级和跨地域的特点。云技术的使用范围决定了该项改革在跨组织、跨部门、跨层级和跨地域上所能触及的广度。云技术为改革的进行提供了信息流通的基础设施。这使得数据和流程上云成为了落实改革目标的基本条件。在该案例中，IaaS的采纳和实施伴随着改革的开始而发生，各级政府上云也成为该阶段的主要工作。这使得在后面阶段当中，跨部门和跨层级的改革成为可能。

“最多跑一次”改革顾名思义，将提升市民的“客户体验”和对政务服务的流程改造作为了本次改革的重要目标。在浙江省政府对业务流程的改造中一项重要举措便是对流程事项的分解和服务重用。可重用事项的分解和设计回答了数据上云之后如何让“数据跑路”的问题，即数据如何使用，同时也确定了不同机构或部门之间应当如何在流程中协同的问题。这也相当于从数据管理和运用的立场与角度，重新看待政府部门的工作内容和职责，体现了在数字化转型中，数据价值链的重新塑造。在这样的一种转变过程中，云技术和云上数据管理的工作效果从技术上决定了可以改造的政务服务数量以及改造的质量。从这个角度来看，云技术的赋能角色影响着该项改革的深度。PaaS和DaaS的实现和使用都围绕着流程事项的重用以及随之伴生的协同工作问题展开。

4.3 云技术赋能的转型阶段模型

在数字化技术的采纳与实施中，云技术的执行过程并不是对单一的某项技术进行吸收和运用，而是配合着多项围绕云平台展开、支持和实现新的数据管理与工作方式的其他技术一起，对数字化转型起到赋能和推进的作用。数字化转型的历程始终伴随着对数据价值的新认识和对数据价值的挖掘与利用。从浙江省政府数字化转型的过程与其所采用和实现的云技术模式或类型来看，依然是围绕着这样的一个中心命题在开展，并仍在继续深入。云技术的执行过程伴随着工作方式和组织的多项改革与转变，同时也需要以上一阶段的技术实现作为基础。

云赋能的政府数字化转型阶段模型概念性地总结了该案例中在各个阶段所实现的云技术以及对应的转型产物，转型重点和效果。

浙江省政府的案例体现了省级政府数字化转型路径的一种典型思路，即按照不同阶段的工作重点依次实施并不断扩展和深化。行政改革是浙江省政府数字化转型的第一阶段。此阶段面临的最大问题是政府内部存在大量权责不清、条块分割、多头交叉管理的现象。这一阶段浙江省政府通过“四项清单”梳理明确各级政府的职责与权限，并将其信息化、公开化，让公众通过网络便可了解政府权责的范围以及办事流程与所需资料。在技术支撑上，此阶段虽然各级地方政府已建立起各自的政府网站，但网站的信息少、滞后，承载的功能少，技术标准与规范各不相同。浙江省在这一阶段初步建立起基于公有云的省市县三级的政府平台。此平台将原有的各级政府网站数据迁移归集到同一平台，实现基础设施的上云的IaaS模式。三级政府平台的统一建设与维护一方面可以减少各级政府单独数字化建设带来的重复投入。另一方面为未来的数据的统一共享做好了技术准备。