以供给侧结构性改革促进民办教育健康发展

武汉大学国家发展战略研究院民办教育改革课题组

摘要：当前，我国面临有效教育资源供给不足、教育资源配置失衡的困境，需要深化教育供给侧改革。民办教育是推进教育供给侧改革的重要领域，在增加教育供给，满足多层次需求，均衡教育资源，刺激教育消费等方面具有重要作用。为推动我国教育供给侧改革，促进民办教育健康发展，要引导民办学前教育普惠化发展，扩大优质的民办义务教育资源供给，助推民办职业教育对接产业转型升级需要，强化民办教师队伍建设，落实好民办教育分类改革，鼓励高等院校中外合作办学提供国际化的教育服务。

关键词：民办教育;供给侧改革;民办教师;分类管理

中图分类号：G4    文献标志码：A    文章编号：1001-862X（2020）02-0186-007

现阶段，我国教育发展的主要矛盾体现在人民群众对高质量、多样化教育需求日益增长，但优质多元的教育资源供给不平衡、不充分。[1]教育供给侧改革成为重中之重。我国不断鼓励社会力量兴办教育，致力于构建“政府主导、社会参与、办学主体多元、办学形式多样、充满生机活力的办学体制”。从1982年《宪法》规定“社会力量可依照法律规定举办各种教育事业”到《民办教育促进法》明确“各级人民政府应当将民办教育事业纳入国民经济和社会发展规划”，民办教育作为社会力量兴办教育的主要形式不断发展壮大，从“拾遗补缺”到“不可或缺”。十八大以来，国务院教育部门和各级地方政府不断优化推动民办教育改革的治理制度和政策环境，为民办教育健康发展开辟了新空间。发展民办教育弥补了我国办学体制单一、办学活力不足的缺陷，扩大了教育资源供给，增进了教育公平和均衡，为促进教育现代化进程和经济社会长足发展做出了贡献。在当前我国教育资源供需矛盾突出的背景下，把握民办教育的发展现状，探究其发展面临的问题，继而有针对性地提出对策建议，是促进民办教育健康发展，办好人民满意的教育的必要工作。

一、民办教育在教育供给侧结构性改革中的战略意义

民办教育是指“国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办学校及其他教育机构的活动”。当前，我国民办教育办学体系已涵盖了学前教育、初等教育（普通小學）、中等教育（包括中等职业教育、普通初中、普通高中）、高等教育（包括民办高等院校、独立学院）以及培训机构，形成了普通教育和职业教育并重、学历教育和非学历教育并举的发展格局。自2002年《民办教育促进法》制定以来，我国民办教育取得了进一步的发展。全国各级各类民办学校总数从6.13万所增长到2018年的18.35万所，增加了12.22万所，民办学校在校学生数从2002年的1148万人增长到2018年的5378万人，增加了4230万人。据教育部统计，2018年各级各类民办学校数量占全国总数超过了35%，同时各类民办学校在校生人数占全国比重近20%（表1）。[2]与民办教育持续、快速发展的态势相反，同一时期公办教育的学校数和在校学生数却呈现显著下降的趋势（图1）。现阶段，民办教育在我国教育体系中占据着举足轻重的地位。实践证明，民办教育通过不断进行制度创新，在推动我国教育体制机制改革、拓展优质多元的教育资源、稳定经济增长等方面具有不容忽视的作用。

民办教育的发展推动了我国教育领域改革，促进了教育制度创新和治理体系建设。民办教育从其诞生之日起就具备大胆探索的驱动力。[3]民办学校持续探索教育改革路径，打破了政府包揽办学、公办教育一统天下的局面，可以对我国教育改革发展产生“鲶鱼效应”，丰富教育生态，激发教育活力。民办教育拥有市场主体的进取性、内部运行的高效性以及外部适应的灵活性等体制机制优势。[4]发展民办教育还有利于我国不断完善教育体系，为推动公办学校在办学投入体制、学校领导体制、管理体制和人才培养体制等方面的改革积累经验、提供借鉴。发展民办教育对构建政府办学为主体、社会积极参与、公办民办教育共同发展的格局意义重大，有利于实现《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出的“形成与社会主义市场经济体制和全面建设小康社会目标相适应的充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的教育体制机制”的战略目标。促进民办教育健康发展，有利于构建十九届四中全会提出的“发展面向每个人、适合每个人、更加开放灵活的教育体系，建设学习型社会”。

民办教育的发展可以拓展优质多元的教育资源，扩大教育供给，助推实现教育公平目标。民办教育的产生，拓宽了教育投融资渠道，促使大量社会资本转化为教育资源，加速了基础教育普及化和高等教育大众化进程[5]，有利于满足人民群众“有学上、上好学”的教育需求。民办幼儿园在学前教育领域占据了半壁江山。据《2018年全国教育事业发展统计公报》显示，我国民办幼儿园在园幼儿人数达2639.78万，占全国在园幼儿总数的56.69%，民办幼儿园数量达16.58万所，占全国幼儿园总数的62.16%。民办高等院校办学规模不断扩大。2018年，全国民办高等院校（含独立学院）共有 728 所，占全国高等院校总数的28.13%，在校生649.6万人，占全国高等院校在校生人数的22.95%。民办教育面向社会开放办学，通过增强办学特色和教育质量，实现错位竞争与差异化经营，可以满足多层次的教育需求。[6][7]民办教育多元化发展，可以满足人民对中小学和幼儿园的择校择园需求、对优质高等院校和优质学科的选择性需求、对继续教育和终生学习的个性化需求以及国家对信息产业的人才需求、建设制造业强国的工匠技能培训需求。民办教育为解决流动人口子女教育问题发挥了重要作用，保障了弱势群体公平接受教育的机会。据东莞市教育局统计，外来务工人员随迁子女人数占东莞学生总人数超过3/4[8]，当地的公办学校无法满足大量的外来人口教育需求，东莞政府于2016年全面推行向民办义务教育学校购买学位的教育供给政策，大力提升了务工人员随迁子女教育均等化水平。尽管义务教育阶段民办学校数量占全国学校总数比重较低，但在为社会提供优质教育资源上，民办教育相对公办教育已经取得了明显优势。一些民办普通初中在经济发达地区成为优质教育的重要组成部分。民办教育给社会提供的教育机会是一个增量产生和存量增加的过程，是一个典型的帕累托改进过程，是一个教育公平增加的过程。[9]联合国教科文组织提出，实现教育公平更重要的是要保证所接受教育质量的公平，而不仅仅是享有公平的入学机会。从这个角度看，提高教育质量本身也是促进教育公平的一个重要环节。[10]发展民办教育可以提供优质、多元化的教育服务，在教育的特殊性和个性化上弥补公办教育的不足，是实现教育公平的重要措施。

民办教育的发展缓解了政府公共财政压力，刺激了消费，促进了教育投资，可以在一定程度上拉动国内经济增长。民办教育的发展有效节省了财政支出。据《2017年全国教育经费执行情况统计公告》显示，民办教育学校办学经费为225亿元，而全国教育经费为42562亿元[11]，民办学校的办学经费占全国教育经费不足1%，从一定程度上说明了民办教育有远比公办教育更高的公共财政资金利用效率。2018年，民办幼儿园以及承担学历教育的民办学校直接吸纳了超过800万名教职员工及专任教师。民办教育的发展还间接带动了交通、通讯、建筑、餐饮等行业，创造了大量就业岗位。据银联国际发布的《2017中国出境留学生消费报告》数据显示，每年中国留学生境外消费规模超过了3800亿元人民币。[12]鼓励高等院校开展中外合作办学，推行“本土留学”模式，可以缓解教育消费“外溢”的现状，稳定国内经济增长。据《2017中国家庭教育消費白皮书》显示，教育支出占家庭年支出的50%以上。随着消费结构转型调整，教育培训等服务消费已成为新的消费热点。提供职业技能培训、资格认证培训、艺术培训、语言培训的民办教育机构大量涌现，刺激了消费，拉动了内需增长。民办教育推动了周边产业的发展，催生了不少教育新产业、新业态、新产品以及新的商业模式。新东方、好未来等民办教育培训机构在“科技+教育”领域展开了一系列有益探索，在推动教育信息化发展等方面做出了重要贡献。

二、当前民办教育发展面临的突出问题

民办教育的发展意义深远，不但不能缺位，还要发挥更大的作用。然而，我国民办教育还面临不少问题和挑战，主要体现为民办教育不平等地位有待改善，整体办学质量仍需提高，保障民办教育健康发展缺乏有力的扶持政策和监管体系等。由于不同类型、不同学段的民办学校呈现出不同的发展态势和特点，其发展面临主要问题各不相同。

（一）普惠优质的民办幼儿园数量不足，支持民办园普惠性发展的政策需要加大力度，普惠性民办园运转困难，不考虑地区差异“一刀切”的做法，使社会力量兴办学前教育的积极性受到影响。学前教育对国家经济社会发展和改善民生具有基础性、全局性、战略性的作用。近年来，我国学前教育阶段适龄儿童数不断增加，但普惠性资源供给不足，难以满足新增人口的教育需求，“入园难、入园贵”等现象普遍存在。研究表明，预计到2021年，我国幼儿园缺口将超过5万所。[13]按照《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》规定，到2020年普惠性幼儿园覆盖率要达到80%，公办幼儿园占比达50%。由于各地学前教育发展格局不一，部分省市民办幼儿园数占比超过80%。为落实政策，不考虑地区差异“一刀切”的做法，损害了社会力量办学的积极性，违背了顶层设计的精神与初衷。此外，民办园得到的公共财政资金生均只有公办园的5%，保教费和办学者投入是其主要的资金来源。民办园要支付高额房租、教师工资和管理成本，面临较大的成本压力，转为普惠园后大幅度降低收费会因经费短缺造成运行困难。如果政府扶持力度不够，会严重降低办园质量，办学者难以收回原来的投入，甚至导致“关停并转”。

（二）优质均衡的义务教育发展不充分，部分民办中小学招生及办学秩序不规范，过度依赖生源，忽视办学质量提升。据教育部统计，2018年，民办小学数占全国比例为3.82%，民办初中数占全国比例为10.51%。民办小学在校生人数与初中在校生人数分别占全国的8.56%和13.68%。当前，我国民办义务教育仍有较大的发展空间，民办学校健康发展所需要的内外部环境仍有待进一步改善。“公办保均衡，民办促选择”是义务教育阶段教育改革的发展准则。[14]然而，部分民办中小学过度依赖生源质量，忽视了强化办学品质提高核心竞争力。一些中小学利用提前招生，超计划招生，跨区域招生等招生“特权”掐尖锁定生源，冲击了正常的招生秩序，诱发了“非理性择校”，催生了民办学校“择校热”、违规收取巨额费用等问题，刺激了教育焦虑情绪。增强办学特色，实现错位竞争是推进民办义务教育健康持续发展的必要路径。然而部分民办中小学办学特色不突出，教学质量不过硬，未形成竞争优势，无法在竞争激烈的市场环境下拓展自身的生存空间，面临生源快速减少的压力。

（三）职业教育上升渠道不畅通，办学模式与人才培养方式滞后于产业转型发展，民办职业教育社会整体认同度不高，办学质量有待提升。当前，新一轮工业革命和我国职业发展战略的实施对高素质技术技能型人才的需求量大，而社会对肩负技术技能人才培养重任的职业教育存在歧视，“重普教、轻职教”的观念依然存在，民办职业教育更是处于“弱势中的弱势”地位。近年来，民办高职招生人数出现了明显下降的趋势，从2015年的81.29万人，降低到2017年的73.74万人。据教育部统计，民办职业院校数量占全国职业院校四分之一左右，民办职业院校对社会吸引力不足。我国民办职业教育还存在发展相对缓慢、规模总量偏小、发展不平衡、办学条件及教学质量有待提高等问题。从制度衔接来看，职业教育体系“立交桥”不完善，技术技能人才职业上升通道不畅通，让职业教育某种程度上成了“断头教育”。部分民办职业学校“粗放式办学”，盲目设置专业，存在“重理论、轻实践”和人才培养模式与产业需求“两张皮”等问题。校企合作面临不少瓶颈和制约因素，合作程度不够紧密，“校热企冷”的问题没有解决，实践育人的人才培养模式尚未形成。

（四）民办教师地位不平等，福利待遇较低，社会保障不足，教师队伍不稳定，教学水平有待提高。教师是教育发展的第一资源，是决定教育质量的关键。民办学校发展面临着“招人难”“留人难”的困境，师资匮乏且稳定性差已成为阻碍民办教育发展的主要瓶颈。据调研，目前民办学校数量约占全国学校总数的三分之一，而教职工人数占五分之一，专任教师只占六分之一。据2018年教育部统计数据显示，全国民办小学、民办初中、民办高中的师生比分别约为19.38、17.04、16.33，而同期同阶段公办学校的师生比分别约为16.80、13.04、12.04。民办学校教师长期身份编制不明，劳动关系和人事管理多基于合同聘用，福利待遇依靠学校自身的经营状况，工资收入、社会保险、职称评聘、职业发展等权益缺乏有效的制度保障，影响了教师队伍的稳定性。此外，民办教师队伍建设滞后，针对性的教育教学培训活动不够，部分民办学校教师缺乏对教学工作的责任感和使命感，专业教学能力不足，教师综合素质有待提高。《中国民办教育发展报告2018》显示，仅有20%的民办中小学教师对教师队伍建设状况持积极态度，民办学校教师队伍建设状况有待改善。[15]

（五）民办教育分类管理的相关实施细则和配套措施仍待完善，产权界定以及税收优惠等扶持政策不明确，民办学校举办者办学预期不稳。《民办教育促进法》提出，要对民办学校实行分类管理、分类扶持，更好地支持和规范民办教育发展。然而，当前民办教育分类管理还缺乏系统的政策设计和制度安排，促进和规范民办教育发展依然面临诸多难题。例如，对民办学校的财产所有权没有做出明确的界定，现有的财政扶持政策等各项配套政策对营利性民办学校和非营利性民办学校的税收、政府补贴、用地等政策的差异化规定尚不够清晰。由于正面解读不足、分类管理政策实施细则还不够完备，具体扶持政策有待明确，出于对政策的连续性和稳定性的考虑，民办学校举办者面临“两难”选择，普遍持观望态度。一些以投资为办学目的的民办学校举办者出于对可能付出的高额税费成本的担忧，不得不选择举办非营利性民办学校[16]，部分非营利教育机构以非营利之名行营利之实，存在内部治理混乱、难以监管的问题。

（六）多元化、国际化的教育服务供给不足，中外合作办学发展水平良莠不齐，教育消费外溢现象突出。随着国内教育压力逐渐增大，我国高等教育阶段海外留学需求逐年递增，国内优质教育资源有效供给不足引发的教育消费“外溢”现象越发明显。据教育部统计，我国已成为目前世界最大的留学生源国，留学人数在过去30年中保持约17.5%的年平均增速，而全球国际学生同期的年平均增长率仅约5.4%。[17]中美经贸摩擦给中美两国人才交流学习带来了诸多不利影响，可能导致中国学生留学需求与海外教育资源供给失衡。高质量的中外合作办学有利于推动我国的教学体制改革，为建设“混合制”院校提供探索途径，还能给我国的民办高等院校带来国外的优质教学资源，满足人民对国际化教育服务的需求。总体来看，中外合作办学规模仍然较小，高等教育中外合作办学学生约占高等教育在校生总数的1.4%。部分中外合作办学项目对国外优质教育资源“挖掘不够”，双方缺乏实质性合作，引进的海外教育资源面临“水土不服”，“走出去”合作办学缺乏统筹规划。一些中外合作办学机构和项目缺少完善的管理制度，人才培养方案及质量保障体系不够健全，中外合作办学水平和人才培养质量有待进一步提高。

三、以供给侧结构性改革推动民办教育健康发展的对策思考

为进一步扶持并规范民办教育发展，要基于不同类型、不同学段的民办学校的特殊性，根据不同学段发展需求，多措并举。健全科学合理的民办教育政策体系，增强民办学校师资力量，提高教学水平，鼓励民办学校优质化、特色化、国际化办学，不断推进民办教育健康发展。

（一）强化鼓励普惠性民办幼儿园发展的制度支撑，降低运营成本，保证“降费不降质”，切实缓解“入园难”“入园贵”问题。幼有所育，根本之策在普惠，从供给侧看，“入园难”“入园贵”问题，本质在于普惠性学前教育资源供需关系失调。[18]连续15年间，民办园数量始终占据我国学前教育园所总量的一半以上，推动民办园建设成普惠幼儿园能有效提高学前教育普惠率。要坚持因地制宜，在公办园保基本、保底线前提下，充分考虑地区差异和不同情况，避免全国“齐步走”和“削峰补齐”。要重点支持民办幼儿园向普惠化方向发展。科学建立学前教育公共财政投入机制和成本分担机制，逐步提升政府成本分担比例和投入比例，降低普惠性民办园运营成本。对普惠性民办园实行与公办园统一的办园成本、办园质量考核与扶持政策，通过政府购买服务、生均财政补贴、减免租金等方式，给予其“人、财、物”方面的补助和奖励。2018年，北京市鼓励民办幼儿园提供普惠性的教育服务，通过租金补贴、生均定额补贴等予以支持，逐步推动了公办、民办普惠性幼儿园均衡发展。[19]探索采取公民合建、公办民助、公建民营等混合办园模式，解决政府投入不足和教育融资难的问题，吸引社会力量参与办园。健全民办质量保障机制，加强对普惠性民办园课程开发、教学支持和指导，引领民办园规范办园行为，提高保教水平，确保民办园减费不“降质”。

（二）改革义务教育阶段公办校、民办校招生制度，加强中小学品牌化、集团化建设，引导民办中小学实现特色办学和优质发展。规范和促进民办义务教育发展有利于解决义务教育阶段特色化、精品化教育资源供给不足的问题。要将民办义务教育学校招生纳入审批地统一管理，扩大“公民同招”覆盖范围，缓和义务教育阶段“择校热”的问题。促进公办和民办学校良性竞争，倒逼民办中小学紧紧围绕教育规律和学生发展规律进行更有价值的探索。引导民办学校转变过度依赖生源质量的办学思维，支持民办学校走以提高整体办学质量为核心的内涵式发展之路。鼓励民办中小学在学校文化、特色课程、教师队伍建设、小班化教学和双语教学等方面积极探索，打造精细化的管理服务模式、鲜明的特色与响亮的品牌，形成差异化优势，提升学校竞争力、影响力。充分发挥优质教育品牌的辐射和带动作用，鼓励民办学校开展区域和校际合作，支持名校间、名校与薄弱学校间以集团化形式实现优质资源共享。通过课程共建、教研互动等形式深入交流合作，促进优势互补或以强带弱，扩大优质教育资源的覆盖面。上海率先探索集团化办学之路，取得了有益的办学经验。上海民办兰生复旦中学依托复旦附中的教育和师资优势，通过集团化办学，建立有效的联动机制，利用好集团内的优质教育资源，不断提升办学品质。

（三）坚持“平等、通畅、融合、实用”理念，完善职业教育办学体制机制，推进职业教育与产业深度融合发展，培育知行合一、手脑并用的高素质技术技能人才。职业教育是培养高素质技术技能人才的摇篮。《国家职业教育改革实施方案》提出要建设多元的办学格局，为民办职业教育拓宽了发展空间。要进一步转变观念，落实“职教20条”，提升职业教育毕业生的社会竞争力，加强民办职业学校的吸引力。要完善各阶段、各类型教育有机衔接的现代职业教育体系，推进职业教育国家“学分银行”建设，建立健全“职教高考”制度，畅通高层次技术技能人才培养通道。要以“共建、共管、共有、共用”的方式深化产教融合，鼓励企业联合职业学校，设立产业学院实践基地、创新基地，通过工学结合、订单培养、项目驱动等方式，促进校企“双元育人”。要对接新一轮产业革命，动态调整学科专业响应市场需求，实现人才培养与岗位需求相匹配。华为、百度等一批民营科技型企业积极参与职业院校建设，将大数据、云计算、人工智能等先進技术融入并应用到教学实践中，改造提升传统教学模式，推动职教人才培养对接科技进步。要将“工匠精神”贯穿职业技术人才培养的全过程，培养学生“精确操作的双手，准确度量的眼睛和缜密计算的大脑”[20]，引导学生养成敬业、精业、勤业的品质，培育一批行家里手、能工巧匠、大国工匠。