道路以外交通事故处理的实践探讨

袁力 卢艳华

“道路以外通行事故”（以下简称“路外事故”）在实际工作中虽然并不经常遇见，但各地均有发生、约占全部事故的3%至5%，交警也在处理，而且随着经济社会的不断发展和道路技术的不断升级，路内路外界限越来越模糊，路外事故也越来越多。但如何参照处理路外事故， 相关的法律法规都没有给出进一步的解释， 这给公安机关交管部门及司法部门办理类似案件带来了一系列问题。

1.法律体系不完善，规定过于宽泛。对“路外”的界定、如何“参照”处理，实体法和程序法都没有明确的法律规范，仅凭“参照处理”提供的自由空间，导致各地处理不一、随意性大、五花八门，如同案不同处理等问题。

2.办案民警个人理解不同，争议问题较多。加之理论功底不扎实，业务能力不适应，导致概念不清，存在不少模糊甚至谬误的区域。如路内与路外及非道路交通事故的区别不明晰，对路外事故是否进行责任认定、及是下认定书还是出具证明，对管辖权存在争议等等。

3.法律文书空白，需制定路外专属文书。路外事故的文书大都使用《道路交通事故案卷文书》的式样，很少标明“路外”的，严格讲，是属法律文书适用错误，同时也导致“路内、路外”“统计、非统计”混淆。所以有必要对路外事故参照处理的各个环节进一步规范和明确。

《道路交通安全法实施条例》第97条规定：“车辆在道路以外发生交通事故，公安机关交通管理部门接到报案的，参照道路交通安全法和本条例的规定处理。车辆、行人与火车发生的交通事故以及在渡口发生的交通事故，依照国家有关规定处理。”与火车发生的交通事故，根据源于《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》（国务院第501号令）第2条：“铁路机车车辆在运行过程中与行人、机动车、非机动车、牲畜及其他障碍物相撞，或者铁路机车车辆发生冲突、脱轨、火灾、爆炸等影响铁路正常行车的铁路交通事故（以下简称事故）的应急救援和调查处理，适用本条例。”该《条例》还明确了铁路交通事故应急救援和调查处理的主要职能部门。同时，《铁路法》《铁路运输安全保护条例》《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》等还就铁路运输的秩序管理、相关违法行为的处罚等作了明确的规定。在渡口发生的交通事故，与《铁路法》及其相关规定同理，《公路法》和《内河交通安全管理条例》的《公路渡口管理规定》也就渡口运输秩序的管理、相关违法行为的处罚和发生事故的处理等作了明确的规定、明确了主管部门。即与火车发生的交通事故以及在渡口发生的交通事故，有专门的法律对其进行处理和处罚，不属于交警管辖，本文所探讨的路外事故，也不包含上述两类情形、而是《安全法》调整的道路以外事故。

一、对法律规定的“道路以外”的理解和认定标准及依据

路外事故的参照处理虽然法律规定的比较宽泛、为我们提供了必要的自由空间，也有利于案件的高效处理，但是，它并不意味着无限量的自由裁量权，必须严格遵循法律法规的原则和精神，对解决争议问题和对如何参照处理提供必要的依据。

（一）法律对处理“道路以外事故”的相关规定

1.“路外”涉嫌犯罪的管辖权移送

《道路交通事故处理程序规定》第110条“车辆在道路以外通行时发生的事故，公安机关交通管理部门接到报案的，参照本规定处理。涉嫌犯罪的，及时移送有关部门。”《最高人民法院关于审理交通肇事刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第8条“在实行公共交通管理的范围内发生重大交通事故的，依照我国《刑法》和该司法解释关于交通肇事罪的规定办理。在公共交通管理的范围外，驾驶机动车辆或者使用其他交通工具致人伤亡或者致使公共财产或者他人财产遭受重大损失，构成犯罪的，分别依照《刑法》第一百三十四条（重大责任事故罪、强令违章冒险作业罪）、第一百三十五条（重大劳动安全事故罪）、第二百三十三条（过失致人死亡罪）、第二百三十五条（过失致人重伤罪）等规定定罪处罚。”这两个法条明确了如何处理“路外”涉嫌犯罪的事故。从程序上看“及时移送有关部门”，说明不涉嫌交通肇事罪，因为如果涉嫌交通肇事罪应该由交警部门处理、是不需要移送的。从实体上看，路外事故涉嫌犯罪的可能涉及的是重大责任事故罪、重大安全事故罪、过失致人死亡罪及过失致人重伤罪。因此，交管部门应及时将案件移送公安机关刑侦等部门或应急管理等部门。

2.“路外”的损害赔偿

《机动车交通事故责任强制保险条例》第43条“机动车在道路以外的地方通行时发生事故，造成人身伤亡、财产损失的赔偿，比照适用本条例。”《最高人民法院关于审理道路交通事故损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第28条“机动车在道路以外的地方通行时引发的损害赔偿案件，可以参照适用本解释的规定。”说明路外事故造成的人身伤亡、财产损失的损害赔偿都等同于路内，包括交通事故社会救助基金的垫付和追偿、交强险的理赔等，都应当按照条例的规定进行。

（二）道路以外通行事故的认定标准及依据

1.道路交通事故的构成要件

《中华人民共和国道路交通安全法》第119条第5款规定“交通事故，是指车辆在道路上因过错或者意外造成的人身伤亡或者财产损失的事件。”从交通事故的定义看出交通事故的构成要件分为：车辆、道路、过错或意外、违法行为、因果关系（造成）、损害后果（人身伤亡或者财产损失）等6个要素。按相关规定和标准6个构成要件同时具备和满足的、认定为是交通事故，否则不认为是交通事故，也可以稱为“非交通事故”或“非道路交通事故”。

2.交通事故、道路以外（路外）、非交通事故三者的关系和区别

《道路交通安全法》对“道路”有了明确的界定，不属于《道路交通安全法》所界定的道路就是“道路以外”。“车辆在道路以外通行时发生的事故”与“道路交通事故”的差别仅仅在于发生的空间不同，其他“交通事故”的构成要件是相同的，二者没有本质区别。“路外”与“非道路交通事故”又有区别，“非道路交通事故”是指不完全满足道路交通事故构成要件的事故。“路外事故”是指发生的空间范围不属于《道路交通安全法》所界定的“道路”的事故，也属于“非道路交通事故”。“非道路交通事故”的范围大于“路外事故”，前者包括后者。 区别二者的概念对于确定事故的管辖具有非常重要的意义，对于“车辆在道路以外通行时发生的事故”，公安机关交管部门接到报案的，参照处理；而对于除了“车辆在道路以外通行时发生的事故”的“非道路交通事故”，即使交管部门接到报案，也是不能参照处理的，应该根据具体情况移送有关部门处理。

路外事故为何要“参照处理”？一是“路外事故”与“道路交通事故”的差别仅仅在于发生的空间不同。二是路内、路外交通行为规范的“一致性”（或“相似性”）。按照通行习惯，在“道路以外”人们的交通行为仍然应该遵循通常的交通行为规范，判断“道路以外”事故当事人是否有过错，自然可以参照《道路交通安全法》以及相关法律法规所制定的交通行为规范。三是交警处理“路外事故”的资源优势。对于由车辆运行引发的事故处理工作而言，交警在调查事故现场、分析事故成因、认定当事人事故责任方面拥有专业人员、技术装备及长期的经验积累，如果将其交给其他职能部门去做，显然是不合适的。《安全法》之所以将发生在“道路以外”原本不在公安交管部门职权范围内的事故授权交警参照办理，正是考虑到其在处理交通事故方面不可替代的优势资源。

3.路外认定的标准及依据

《国际道路交通公约》中的“道路”是指“供公众通行的任何通道或街道的全部路面”；《道路工程术语标准》中对“道路”的“工程”定义为“供各种车辆和行人等通行的工程设施”，广义的道路可按照使用特点分为公用道路（公路、城市道路）和专用道路（厂矿、林区、乡村等专供各类机械专用的道路）两类；《道路交通安全法》第119条第1款第1项规定，“道路是指公路、城市道路和虽在单位管辖范围但允许社会机动车通行的地方，包括广场、公共停车场等用于公众通行的场所”，根据《道路交通安全法》的规定，道路范围，可以分解为公路、城市道路和允许社会机动车通行的单位管辖场所三个组成部分。道路范围的正确界定，对于履行管理职责、判定罪与非罪、区分此罪与彼罪、明确管辖分工及解决法律适用、依法追究涉案人员的法律责任提供证据支持等方面具有重要作用。而判断某通行区域是否属于道路范围，可以从其是否具备公共通行属性、是否具有管辖主体和是否具备汽车类机动车安全通行的技术设施条件作为衡量标准。首先，“道路”具有一个比较明确的特性，即社会性、开放性，必须是通常情况下对社会公众开放使用的地方，即道路必须具备公共通行属性。可以说，具备公共通行属性，是作为道路必须具备的基本和重要条件。以其作为衡量标准，单位专用通道、景区自建通道等不具备公众通行属性的区域，不属于道路范畴；厂矿、机关、学校及其他企事业单位大院内部和居民小区内不具有公共使用性质、不向社会公众开放使用的地方，不属于道路范畴。其次，道路必须有其主管部门，即公路有公路的主管部门、城市道路有城市道路的主管部门，其他道路有单位进行管辖。以其作为衡量标准，自然通车或自筹自建的所形成的区域，虽具有公众通行属性，但因缺乏管辖主体，不属于道路范畴。最后，道路必须具备一定的技术设施条件，即至少能通行汽车，并满足一定交通流量的通行需求。道路的公共通行属性决定了道路的通行对象是不特定的多数人，如果某区域仅能供摩托车、拖拉机等非汽车类机动车通行，不具备通行汽车的条件，则其只是满足少数人的交通出行需求，并不具备严格意义上的公共通行属性，因此不能将该区域界定为道路。以其作为衡量标准，城市中不能通行汽车的狭小通道、供农机行走的农村机耕道、乡间小道等无法通行汽车的区域，不属于道路范畴。

需要强调的是，对于封闭式的生活小区，是否属于道路范围，应对其是否具备公共通行属性进行相应界定。如该生活小区只允许小区内业主、以及与小区内业主或管理人员有亲友关系、生意伙伴等重要关系的人员、车辆通行，其他无关人员、车辆不得通行，则应将其解释为通行对象具有特定性，从而认定其不具备公共通行属性，确定其不属于道路范围。但如果该生活小区允许与小区业主、管理人員无关的人员、车辆通行，则可认定其具备公共通行属性而将其纳入道路范围。至于进入该小区前是否需要登记、进入该小区后是否存在收费等管理问题，则不属于影响道路界定的因素。对于道路施工路段验收分为竣工验收、交工验收。 竣工验收一般指工程全部完结后交付社会的验收。交工验收是指工程的部分路段通过验收交付业主后开放。我们认为，竣工或交工验收后开放允许社会车辆通行应视为道路；封闭防围内的区域应视为非道路；施工后或过程中封闭公告未到期，但造成事实上的通车，社会车辆无障碍并有基本辨识和共识的，应视为道路。

同时，对“路外”的认定有两种观点：一种认为，除法律定义的“道路”以外的所有地方都是路外，如小河、冬季结冰的河面等；另一种认为，除法律定义的“道路”以外的通道或路面是路外。个人比较赞同第二种观点，认定“道路以外”首先得具备“路”的条件，应以法律规定为主，兼顾工程规定，用以区分道路交通事故和道路以外交通事故。

综上所述，道路以外范围大体可分为三大类：

特定车辆：专用道路（如厂矿、林区、乡村等专供各类机械专用的道路）；

特定人群：私用道路（针对特定人群的道路，如全封闭的居民小区、个人宅院等）；

自然形成或自建自管的“道路以外”：法律定义的“道路”以外的（非公路、非城市道路、非单位管辖的）、具备通行条件、不禁止不限制特定车辆和人群通行的道路（如山间小路、村民宅前宅后形成路段等）。

道路以外的具体范围如下：自建自管未列入规划的城市巷弄或村间路，或者称自行修建并自行负责管理的路面；用于田间耕作的农村铺设的水泥路、沥青路、砂石路等机耕路；村民宅前宅后建造的路段或自然通车形成的路面；封闭式住宅小区内楼群之间的路面；机关、团体、单位的内部路面，厂矿、企事业单位，火车站、机场、港口、货场内的专用路面；撤村建居后尚未移交公安交通部门管理的路段；凉晒作物的场院内；断路施工而且未竣工或已竣工未移交公安交通部门管理的路段；其他未列入公共交通管理范围的路段。在实际工作中路外事故常见的有在农村田间地头拖拉机翻车，自家院里、封闭的车库和居民小区等等。

二、路外事故参照处理的建议

什么是“参照”？《现代汉语词典》的解释是：所谓参照，是指“参考并依照（方法、经验等）”。现行的理论书籍的答案大致可分为以下三种：一是认为参照不是按照，但是未对参照的具体内容给予说明。二是对参照进行了例举性说明，但例举的内容有宽有窄，最宽的包括完整的道路交通事故处理。三是对参照进行了学理说明，认为参照是指程序性按照、实体性排除或部分排除；因为路内和路外的交通秩序有着不同的行为规制。个人更倾向于第三种说法，但同时认为，这一说法仍存在不清晰明了、不方便执行的缺陷。因为路内与路外交通秩序管理，是两个不同的法律领域。路内属于一个统一的法律管理系统，即道路交通安全法及其相关规定，而路外涉及多个法律管理系统，这从 《刑法》规定的交通肇事罪及相关罪名的规定中明显可见。公安交警的职责是依据道路交通安全法及其相关规定，依法管理路内交通；路外交通则依法由政府其他职能部门管理；如果交警将管理行为延伸到路外交通，是越权行政或越权执法。路外交通事故，应当作为普通民事侵权行为，由当事人通过诉讼或者单位的调解处理，不属于公安机关交管部门的管辖和职责范围，但如果当事人向交管部门报案的，公安机关可参照本法的有关规定执行。当然公安机关治安管理部门也有权处理，即公安机关治安管理部门、交通管理部门对未构成刑事案件的道路以外交通事故，均有管辖权。接到报案后，交管部门在依法参照处理路外事故过程中，如发现行为人构成刑事犯罪（如过失致人死亡罪、过失致人重伤罪、重大责任事故罪、强令违章冒险作业罪等）的，应及时移交公安机关其他部门处理。所以说，法律规定的“参照”，指的只能是配合性和程序性的行为，而不能是实体性的完全处理行为，即程序上完全按照，实体上区别参考和依照。

（一）路外事故参照一致的处理

在程序上应完全按照处理道路交通事故的“受理案件、现场勘查、事故调查、检验鉴定、事故认定、复核、调解”等处理过程进行，即交管部门接到报警后（受案、接报为启动条件、不报警不能处理），立即派交警赶赴现场，先组织抢救受伤人员，保护现场；然后进行现场勘查，收集固定证据，因收集证据的需要，可以扣留事故车辆；对未造成人身伤亡、事实清楚的，可以适用简易程序处理，并当场出具事故认定书；对造成人身伤亡的，后续进行事故调查、检验鉴定，制作、出具相关的法律文书；应当进行责任认定，作为认定双方当事人过错的重要证据；当事人对事故认定有异议的可提出复核，上一级交警部门应当依法进行复核受理；对于各方当事人共同请求调解的，交管部门应进行调解，调解不成的，告知当事人向人民法院提起民事诉讼。

在实体上相一致的是：（1）对当事人过错的判断完全参照《道路交通安全法》以及相关法律法规所制定的交通行为规范。（2）路外事故责任认定评价的原则与路内相一致：一是主要评价事故当事人的行为对事故的发生及损害的扩大所起的“作用力大小”和行为人“过错的严重程度”两个要素。二是“路权原则”“安全原则”“比较原则”这三大原则应当是从事路外交通活动所必须遵守的最高准则。

（二）路外事故参照不一致的处理

在实体上不一致的除对涉嫌犯罪的起诉不能适用外，也不能对路外“违法”行为进行行政处罚。就道路交通管理工作而言，行政机关只能在法律授权范围内、依照法定程序实施道路交通管理行为。如果在道路以外实施行政处罚或其他道路交通管理行为，则有越权行政和滥用职权的嫌疑，有违“法无禁止即可為，法无授权即禁止”的法律原则。《道路交通安全法》所授权交管部门职权的空间范围是“道路”以内，例外的情况是《安全法》第77条的规定，即授权交管部门对道路以外通行事故可以参照道路交通事故处理。“违法”行为的处罚跟事故处理是两个独立的行政职权。因此，诸如行政处罚这样直接影响行政相对人的人身、 财产等权利的行政行为，公安机关交通管理部门没有得到相关法律的明确授权，不得行使。这里需要注意的是，146号令第39条规定：因收集证据的需要，公安机关交通管理部门可以扣留事故车辆，并开具行政强制措施凭证。扣留的车辆应当妥善保管。从该规定可以看出，扣留车辆的目的是为了收集证据，是事故处理的需要，有些路外事故的车况如何，可能需要专门机构来检验、鉴定，而为了保证专门机构检验、鉴定工作的顺利进行，必须扣留车辆，这是保证事故处理正常进行的必要措施，在某些场合可能直接影响《认定书》中的事故成因及当事人事故责任认定。因此，参照《安全法》等相关法律规范处理道路以外通行事故，理应可以参照同样的法律法规采取相应的行政强制措施。

（三）路外事故责任认定问题

路外事故的责任认定问题一直存在较大争议，有必要首先对事故责任认定的重要性进一步明确。事故认定是对当事人之间发生的交通事故这一法律事实的确认和证明，是对事故事实和证据及交警处理过程的全面反映，它的目的是划清事故责任，属于证据。在整个事故处理工作中处于核心地位，起到承上启下的关键作用。所谓承上，它们是前期现场勘查、物证勘验、检验鉴定等调查取证工作成果的集中体现，因为调解不是交管部门处理事故的必经程序，理论上出具《道路交通事故认定书》（以下简称《认定书》）或《道路交通事故证明》（以下简称《证明》）并送达当事人后交管部门对道路交通事故的办理就结束了。所谓启下，《认定书》与《证明》虽然不直接处分当事人的实体权利义务关系，但却是明晰当事人权利义务关系的重要基础，《认定书》中的责任认定，直接关系后续的民事责任、行政责任甚至刑事责任的具体确定，而《证明》只与民事责任相关，当事人可以持《证明》办理相关的保险理赔，对道路交通事故损害赔偿有争议的，可以持《证明》向人民法院提起民事诉讼。所以说，路外事故交警同样应当进行责任认定，对事故进行成因分析划清责任，并告知当事人，其损害赔偿可由交警调解或直接向人民法院提起民事诉讼。交警所作出的责任认定，应当与一般的道路交通事故案件一样，作为认定双方当事人过错的重要证据，为后续的民事责任、行政责任、刑事责任提供依据，尤其是涉嫌犯罪的，更要在出具责任认定之后移送，以便移送部门进一步判断。

针对路外事故的法律文书目前法律没有明确规定标准，同样只能参照道路交通事故的法律文书。根据《146号令》及 《道路交通事故案卷文书 》（GA40-2018）的相关规定，最后出具给道路以外交通事故当事人的法律文书可能有两种，即《认定书》和《证明》， 从本质上讲，二者的作用是相似的，都是交管部门对事故调查、认定结果的体现。二者区别在于：《认定书》适用于事故事实、成因能够查清的，认定书应当载明交通事故的基本事实、成因和当事人的责任；而出具《证明》的前提是“基本事实无法查清、成因无法判定的”，只包括调查得到的事实，不包括事故成因分析、当事人责任确定等判断性、认定性结论。简单讲，《证明》是证实事故确实发生过而出具的法律文书，所以《证明》只载明道路以外交通事故发生的时间、地点、当事人情况及调查得到的事实，而没有事故成因及当事人事故责任的相关内容。

那么，《认定书》中“当事人导致交通事故的过错”该怎么界定及表述呢？实践中大体分两类情形：

（1）是很明显的，违反相关的法律法规（参照）的，或者是没有履行约定俗成、公序良俗的安全义务的等等。其中，《中华人民共和国道路交通安全法》第22条第1款“机动车驾驶人应当遵守道路交通安全法律、法规的规定，按照操作规范驾驶、文明驾驶。”适用的居多。在此，交管部门在向道路外交通事故的当事人出具 《认定书》 时应当注意： 因事故发生在道路范围外，与事故有关的“违法行为”也发生在道路范围之外，严格来讲 《安全法》是不适用的。所以在事故成因及当事人责任部分不宜有当事人违反《安全法》第X条X款 之类的表述，这一点与道路交通事故的《认定书》不同。对很明显违反通常的交通行为规范的，表述中，建议注明“参照”《X法》第X条第X款。

（2）情况较复杂的，如双方或多方的路外交通事故，由于路外事故发生的地点无交通标志、标线；或不具备路口、路段的类型；或无交通隔离、防护等设施，相关的道路（路内）通行规定参照起来，存在一定的难度、及判定的模棱两可，或者双方同时违反《安全法》第22条第1款时，划分交通事故责任存在争议、或难以判定。对此，办案民警通常有两种处理方法，一种方法是凭办案人员的经验判定，存在一定的主观因素和自由裁量权过大，另一种方法是以无法划分责任为由、出具事故证明，如遇到有些不规则场地等等。个人建议，因《证明》与《认定书》的区别是“道路交通事故基本事实无法查清、成因无法判定的”，对事故成因无法判定的、可以出具事故证明，但对能够判定成因的、要明确事故责任、要下达事故认定书。

三、路外的文书制作及档案管理

路外事故的案卷文书也要“参照”道路交通事故文书的制作，形成一套完整的体系，其文书的分类和式样及立卷方法、档案管理应与路内要求一致。在路外文书制作引用方面的分类建议，一是直接引用类文书：文书式样不含有“道路交通事故”字样的，可以直接引用，如涉及《公安行政法律文书式样》和《公安机关刑事法律文书式样》的一般都可以直接使用，例：《调取证据通知书》《调取证据清单》《移送案件通知书》等，及GA40-2018标准中的《当事人血液（尿样）提取登记表》《解剖尸体通知书》等。二是直接更改后引用类文书：文书式样含有“道路交通事故”字样的，直接更改为“道路以外交通事故”即可，不需要对其他内容进行更改的，可以直接加入“以外”后引用。如：《道路交通事故认定中止告知书》《道路交通事故集体研究意见》等。 三是需重新修改完善后引用文书：除上述两种情况外，需对式样和内容修改完善后使用的，如《现场勘查笔录》等。在路外案卷档案管理方面建议，一是《认定书》和《证明》编号问题：编码规则参照路内规则编写，建议在年份后、顺序号首位加入特殊的标识“1”。二是归档时建议：一种是同“路内”分类管理，可不必区分保管期限、按年度归档即可；另一种是同“路内”合并管理，因路外事故较少，如混入路内，也要在台帐上做好标识、以便于查找。

四、下步工作建议

一是法律法规增加相关规定，或是出台路外事故参照处理的指导意见，明確管辖权，路外的范围、参照处理的办法，是否进行责任认定及如何出具《认定书》《证明》等，进一步统一、规范路外事故的处理。二是制定文书标准，形成配套的路外文书。