行政非诉执行检察监督研究

摘      要：行政非诉执行检察监督是新时代行政检察新格局的重要组成部分。由于行政非诉执行概念不明晰，且在法院受理、审查、执行等方面存在一定问题，急需厘清和监督纠正。检察机关开展行政非诉执行监督有法理、法律、政策和现实依据，可从监督案源、监督范围、监督内容、监督方式和监督保障等全面构建行政非诉执行检察监督制度，确保真正做实行政检察。

关  键  词：行政检察;行政非诉执行;强制执行

中图分类号：D926.32        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2020）05-0099-09

收稿日期：2020-01-18

课题组负责人：丁霞敏（1966—），女，甘肃兰州人，甘肃省人民检察院副检察长。课题组成员：陈冰如、赵辉。

基金项目：本文系2019年最高人民检察院检察应用理论研究课题“行政非诉执行检察监督研究”的阶段性成果。

随着司法改革的深入和自侦职能的转隶，检察业务进行了重大调整，初步形成了刑事、民事、行政、公益诉讼四大检察业务。对于行政检察而言，虽历经30年发展，但仍面临底子薄、基础差、规模小、影响弱等多方面的不足。为实现四大检察全面协调充分发展，补足行政检察短板弱项，最高人民检察院提出了以行政诉讼监督为基石、以化解行政争议为己任、以行政非诉执行监督为延伸的行政检察新格局。因此，科学合理构建行政非诉执行检察监督工作，对于行政检察的发展至关重要。

一、行政非诉执行的概念

我国现行法律法规以及司法解释没有明确规定行政非诉执行，故其并非严格意义上的法律术语，只是法学理论和司法实践中一个约定成俗的称谓。因缺乏明确的法律法规确认，从不同的探究视角和论证方向，对于行政非诉执行可作不同的理解，如从执行主体看，其可分别作为法院执行和行政机关强制执行的下位概念。关于行政非诉执行主要有三种代表性的观点：第一种观点认为，行政非诉执行是指行政管理中的行政相对人对国家行政机关作出的有履行义务（内容）的行政处罚、行政决定或者命令，既不履行又不提起行政诉讼或者复议的，国家机关可以依法强迫当事人履行义务的活动。[1]这里所说的执行包括行政机关依职权自行强制当事人履行义务与人民法院依行政机关的申请强制执行两种方式。第二种观点认为，行政非诉执行是指在行政管理过程中，若行政相对人对于行政机关所作的行政决定，既不自觉履行，又不向有关机构寻求救济，则行政机关可依照法律法规的规定向人民法院申请强制执行的过程。[2]第三种观点依据的是最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第90条规定，仅指行政裁决中权利人或者其继承人、权利承受人申请法院强制执行的情形。

结合上述观点，要合理界定行政非诉执行的内涵与外延，需解决以下两个问题：一是行政非诉执行是否包括行政机关自行强制执行。从本质上看，行政机关依法自行强制执行由于未经法院裁定，其与行政机关申请人民法院强制执行性质不同，完全属于一个独立的行政行为，可以归类为行政机关的行政行为，没有必要再用一个约定成俗的概念去界定。二是权利人申请人民法院强制执行是否属于行政非诉执行。笔者认为，权利人申请人民法院强制执行的活动，其实质与行政机关申请法院强制执行并无二致，仅是启动程序的主体不同而已。行政非诉执行中的“行政”，应指行为性质，而非申请主体。因此，行政非诉执行的概念应为后两种观点之综合。

二、行政非诉执行的现状

自1990年《行政诉讼法》实施以来，我国行政非诉执行从理论到实践均取得了明显进步，部分地区法院受理行政非诉执行案件数量已经远超行政诉讼监督案件。但由于相关配套规定的先天不足，加之法院重心主要在于审判和生效裁判执行，故行政非诉执行无论是在制度设计还是在具体执行中均存在一些问题。

（一）法院受理方面存在的问题

一是受理标准不统一。以具有强制执行权的行政机关能否申请法院执行为例，《行政诉讼法》和《行政强制法》都没有对具有强制执行权的行政机关能否申请法院执行作出明确规定，导致部分法律和司法解释及法院在实践中的做法存在分歧。《最高人民法院关于违法的建筑物、構筑物、设施等强制拆除问题的批复》认为，具有强制执行权的行政机关不能申请法院执行。但2000年施行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》则认为，具有强制执行权的行政机关可以自行选择执行方式。而部分法律如《税收征收管理法》也规定行政机关可以自行强制执行或申请法院执行。实践中，各地法院的做法也并不统一。如2017年以来，甘肃和贵州两省部分法院认为国土部门有自主强制执行权，分别裁定不予受理国土领域行政非诉执行申请案件157件和124件。①虽然有学者认为法院认定国土部门有强制执行权错误，但上述法院显然认可有强制执行权的行政机关不能申请法院执行，而没有遵照《土地管理法》第83条“对责令限期拆除的行政处罚决定由国土部门依法申请法院强制执行”的规定。我国《水法》规定，水利部门对河道管理范围内妨碍行洪的建筑物和构筑物具有强拆权，但实践中也经常出现水利部门申请法院强制拆除的案件。如吉林省敦化市水利局就单某在河道内违法建设厂房的行为依法作出限期拆除并罚款的行政处罚，由于单某仅缴纳罚款而未自行拆除违法建筑物，水利局即向法院申请行政非诉执行。法院予以受理并作出准予执行裁定，显然认可有强制执行权的行政机关也可以申请法院执行。二是受理条件不明确。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第155条虽然对受理行政非诉执行案件作出了规定，但其第（二）项中“具有可执行内容”不够明确具体。因行政非诉执行所涉对象非常广泛，仅以行政处罚执行为例就包括申诫罚、财产罚、行为罚和自由罚等多种形式的执行，既可能是钱物的交付，也可能是为或不为特定的行为，但对于行为罚是否“具有可执行内容”，各地法院观点并不一致。如浙江省高级人民法院于2003年出台了《关于行政机关申请法院强制执行其作出“责令停止生产”处罚决定人民法院应予受理的通知》，认为“责令停止生产”行政处罚具有可执行内容，应当受理并依法审查。而上海市高级人民法院《关于非诉行政执行案件若干问题的解答（一）》（沪高法[2007]405号）中，却将行政机关仅就责令改正、责令停止侵权等决定向法院申请强制执行的情形列入到“行政决定的内容无法执行”中，规定法院不予受理。三是受理程序不规范。部分法院“不立不裁”现象严重。《行政强制法》第56条规定：“人民法院接到行政机关强制执行的申请，应当在五日内受理”。实践中，法院认为行政机关申请的非诉执行案件不符合受理条件的，往往以退回材料的方式代替裁定不予受理。尽管2015年最高人民法院《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》改革了法院案件受理制度，但没有明确该规定是否适用于行政非诉执行案件，司法实践中对此也有不同理解。之所以出现这种情况，既与行政非诉执行案件数量大，法院执行力量不足有关，更与此类案件执行难度大、风险系数高有直接关系，尤其是涉及国土领域的行政非诉执行案件。如广东惠州地区国土部门2017年以来申请行政非诉执行违法占地案件7279件，法院未作出受理决定4266件。①云南部分法院对一些难以执行的案件，以行政机关只是业务咨询，不是申请立案为由，协调行政机关收回申请材料。

法律依据：《宪法》关于检察机关国家法律监督机关的定位，为我们开展相关监督提供了根本法意义上的依据。从《民事诉讼法》修订过程来看，检察监督及于执行活动完全符合立法精神。在2012年之前，理论界和实务界对民事诉讼法中“审判监督”是否包括执行活动进行了广泛而激烈的争论，并最终促成《民事诉讼法》将总则中“审判监督”修订为“诉讼监督”，增设法律条文明确授权检察机关对执行活动进行监督，使得检察机关实现了对全部民事诉讼过程的监督。从1989年制定以来，《行政诉讼法》就一直规定检察机关有权监督行政诉讼。故《行政诉讼法》虽然没有按照《民事诉讼法》专门规定执行监督，但行政非诉执行作为执行程序的一种，当然不能脱离检察监督。同时，《人民检察院组织法》第20条也赋予了检察机关对诉讼活动和判决、裁定等生效法律文书执行工作进行监督的权力。

政策依据：在检察发展史上，相关法律法规不配套和不健全甚至严重缺失的情况并不少见，但依赖于政策的引导，很多制度得以深入发展并最终入法。因此，对于现行法律法规没有明确规定的行政检察事项，在符合法理、法律基本精神和原则的前提下，如果有政策引领，是可以进行探索的，从而确保法律实践的前瞻性和超前性，最终推动法律的完善。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》就行政违法行为检察监督进行了明确，对加强司法活动的监督也提出了要求：“完善检察机关行使监督权的法律制度，加强对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的法律监督。”中央全面依法治国委员会印发的《关于加强综合治理从源头切实解决执行难问题的意见》指出，要“深入贯彻落实党的十八届四中全会提出的‘切实解决执行难、‘依法保障胜诉当事人及时实现权益等重大决策部署”，“检察机关要加强对民事、行政执行包括非诉执行活动的法律监督，推动依法执行、规范执行”，这些都为开展行政非诉执行监督提供了政策依据。

现实依据：前文已指明了行政非诉执行存在的主要问题，客观表明了行政非诉执行监督制度急需建立，作为国家专门法律监督机关的检察机关不应缺位。同时，开展行政非诉执行检察监督对于完善中国特色社会主义检察制度本身也具有非常重要的现实意义。由于法律规定的影响，行政检察“倒三角”现象较为明显，基层检察院能够办理的行政裁判结果监督案件极少。据统计，2018年全国3000多个基层院办理的行政裁判结果监督案件数量仅有400件①。而由于法院行政案件异地集中管辖的规定，部分基层法院已撤销了行政审判庭。据课题组调研，甘肃省有50个基层法院因管辖原因，已无行政诉讼监督案件。如果仅靠行政诉讼监督案件，是无法支撑四大检察之一的行政检察业务的。而行政非诉执行案件数量大、存在问题多，正是破解基层行政检察作用发挥难的重要突破口，也是行政检察新的业务增长点。如2019年5月至12月，甘肃省检察机关部署开展了国土领域行政非诉执行监督专项活动，共办理227件案件，推动整治拆除各类违法建筑物及设施10.95万平方米，恢复耕地草场7.7万平方米，追缴罚款104.9万余元①。可见，行政检察职能的完善，客观上也离不开行政非诉执行检察监督。

四、行政非诉执行检察监督制度的构建

（一）监督案源

一是依申请监督。首先是被执行人的申请。由于行政非诉执行是以被执行人放弃权利救济，已经丧失复议权和起诉权为前提的，故其原则上不能对行政行为是否违法提出监督申请，但可以就法院或裁执分离模式下行政机关的执行活动侵害了行政行为确定的义务之外的合法利益提出监督申请。之所以作如此限定，主要在于行政行为从行政机关作出之日起到进入法院执行阶段，有充分的时间给予被执行人申请复议或提起行政诉讼，如果允许被执行人再次申请，不仅浪费司法资源，也不利于行政行为确立的社会管理目标的实现。但特殊情形，如行政机关未告知相对人行政行为或法院没有尽到合法审查的义务等，可以申请检察监督。其次是利害关系人的申请。即前述行政裁决利害关系人可以向检察机关申请对法院行为进行监督。最后是行政机关的申请。主要是行政机关的诉请没有得到法院支持，如法院裁定不予受理或不准予执行或法院超过法定期限未作出裁定等。二是依职权监督。在民事案件中，只要不损害两益，检察机关就要秉承不告不理原则，而行政案件则更强调公权力的监督。行政行为一旦作出，即具有强制力、拘束力和执行力，不仅行政机关自身没有处分权，当事人也没有处分权。行政机关必须就行政行为的落实到位采取措施，而不能置之不理。从这一逻辑出发，对于行政非诉执行，如果行政机关怠于申请强制执行或是相对人不向检察机关申请监督，检察机关也可以根据具体情况决定是否依职权审查。因此，对于涉及公权力的监督，检察谦抑的表述并非是绝对的。先前的自侦，现在的公益诉讼乃至行政检察，都需要保持一种积极主动作为的态势。当然，仅靠当事人申请不足以解决行政非诉执行检察监督案源少的问题和困境。在甘肃省检察机关开展的专项活动中，当事人申请监督的案件只有8件，而检察机关依职权监督案件达219件。三是其他监督。监督来源主要包括党委、人大、政府、政协转办、交办的案件线索，新闻媒体曝光的案件线索以及通过协作机制、两法衔接平台等发现的案件线索。根据甘肃省检察机关开展的行政非诉执行监督专项活动情况来看，80%以上的案源均来自于检察机关走访、检查、抽查或是查阅行政执法机关执法卷宗、法院执行卷宗，高度依赖法院和行政执法机关的配合。因此，检察机关要主动加强与法院和行政机关的联系，争取建立协作配合机制。

（二）监督范围

行政非訴执行检察监督涉及两大方面：一是法院的受理、审查、裁决和实施行为，二是行政机关的行政行为。对于第一项，法院执行的监督，不论是诉讼裁判执行的监督还是行政机关就行政行为申请法院执行，检察机关都应当进行监督，并无疑议。对于第二项，监督行政机关行政行为，由于涉及检察权直接监督行政权，并无相关法律依据，故在理论和实践中仍存在争议。笔者认为，对于申请执行的行政行为能否进行监督，需从两个方面理解：一是对法律监督的理解。检察机关的法律监督与诉讼监督并非同一层面的概念，其应当是对国家法律实施的各个领域的监督，不限于司法，也适用于执法。但由于我国法律并没有对法律监督进行具现，仅表现为程序法上的规定，致使法律监督萎缩为诉讼监督，严重影响了检察职能的发挥。检察制度的基本功能是惩处违法，[7]故检察机关能否开展监督的主要决定因素不是行为对象，而应是行为是否违法。因此，拓展法律监督范围，实现对诉讼外行政行为的监督，是检察权的理性回归和应然状态。实践中，此种观点也得到了较大程度认同，如行政公益诉讼制度的入法，就实现了检察权对行政权的直接监督。二是对行政非诉执行本身的理解。行政非诉执行中，行政行为和法院行为是不可分割的整体。就行政非诉执行的性质而言，人民法院依申请强制执行行政机关的行政处理决定，是行政强制执行的继续和延伸。人民法院实施强制执行，在某种意义上是受行政机关的委托，代行政机关实施强制执行。[8]同时，在执行内容上，行政非诉执行实际执行的是行政机关作出的行政行为，而不是法院作出的裁定行为。在责任承担上，依据《行政强制法》第67条规定，即使行政决定存在重大违法情形不应执行而被执行，只要法院没有违法行为或扩大强制执行范围，其法律责任仍主要由行政机关承担。正是基于这种整体性的存在，行政非诉执行检察监督中，行政机关行为的合法性监督是无法回避的。

（三）监督内容

一是对行政机关的监督。主要有据以执行的行政行为违法，如实施主体不具有行政主体资格、明显缺乏事实根据、没有法律法规依据、损害国家和社会公共利益、超越职权、严重违反法定程序或正当程序等;根据《行政强制法》关于3个月的申请期限的规定，行政机关怠于或超期向法院申请强制执行的;行政机关向法院申请强制执行存在程序性错误或瑕疵，如没有按照《行政强制法》第55条提供相应材料的;法院不予受理或不准许强制执行，行政机关应当依法申请复议或采取其他法律规定的救济方法的，行政机关不申请或不采取的;裁执分离模式下，行政机关怠于执行、违法执行、超范围执行或执行不到位的;行政机关在行政非诉执行中干预或阻碍法院审查和执行的;行政机关存在管理缺陷或制度漏洞等。二是对法院的监督。主要有法院裁定受理或不受理行政非诉执行案件错误的;法院对行政机关作出的明显违反法律规定、违反法定程序、缺乏法律和事实依据及损害被执行人和第三人合法权益等行政行为裁定准予执行的;法院在审理行政非诉执行案件中违反程序性规定的，如没有组成合议庭审理或对符合听证条件的案件没有举行听证的;法院没有在法定期限内完成受理、审查、复议程序等问题的;法院对行政非诉执行案件不立不裁的;法院超期限执行或未采取任何执行措施的;法院不送达或违法送达的;法院执行对象、范围、数额错误的;执行暂缓、中止、终结裁定错误的;违法或滥用执行和解;违法追加被执行人;违法采取查封、扣押、冻结、拍卖、变卖等强制措施的;任意变更或停止原生效裁定;原执行法律依据被撤销或变更后，仍继续执行的;审判、执行人员存在渎职侵权职务犯罪行为的;法院执行工作中存在的管理和制度漏洞等。

（四）监督方式

检察建议由于具有方便灵活、效率较高、适用范围较广、柔性监督等特性，是行政非诉执行监督中采用最多的监督方式。一是改进工作检察建议。《人民检察院检察建议工作规定》第11条规定了改进工作、完善治理的检察建议。在行政非诉执行监督中，检察机关发现行政机关或法院存在制度不健全、执法不规范、管理不完善等方面问题时，可以进行监督。但改进工作检察建议与纠正违法检察建议不同，不是针对具体案件的监督，是案件办理的延伸，是检察机关立足监督职能，积极促进社会管理创新。因此，改进工作检察建议与纠正违法检察建议有实质区别，并非检察机关专属。二是类案监督。类案监督是个案监督的提升，不仅能推动法律的统一适用，还可以通过对类案背后深层次的原因分析提出完善社会管理体制的意见，類似的监督方式还有工作评议、白皮书、年度报告等。因此，检察机关要加强对一定时期内行政非诉执行案件的比对分析，找出该类案件在事实认定、证据采信、法律适用、裁判结果以及行政执法方面的矛盾之处，进行深层次剖析探究，总结出一些具有共性和普遍性的问题，向法院和行政机关提出监督意见，推动问题的源头性治理和制度性解决。三是检察和解。化解行政争议是最高人民检察院确定的新时代行政检察新格局的重要内容之一，故在行政非诉执行检察监督中，实质化解行政争议、促进案结事了是检察机关应当积极追求的目标。但也应当看到，行政非诉执行检察和解存在理论障碍。行政行为一经作出，其内在拘束力是不允许任何单位在未经法定程序的情况下随意变更的，不管是行政机关还是行政相对人。而通过调解、和解等方式结案，意味着最初设定的权利义务变更，原行政行为已经改变或变相改变。同时，允许执行和解，客观上也鼓励了相对人不积极履行义务，有悖于设立行政非诉执行的初衷。尽管法律未明文禁止，但法院执行和解与检察和解的合法性仍被广泛质疑。因此，在开展行政非诉执行监督和解工作中，必须要依法依规开展，不能为了和解而无限让渡，有损检察公信力。四是抗诉。对于行政非诉执行中法院裁定性质的界定，关乎能否运用抗诉的监督方式。有观点认为，不管法院适用的是何种审查方式或程序，其作出了裁定即表明该种行为具有司法属性。鉴于该裁定具有终局性，故应当允许检察机关抗诉。实践中，类似案例亦有出现。笔者认为，行政非诉执行中的法院裁定毕竟有别于行政诉讼审判案件，检察机关对法院执行行为进行监督，本身与诉无关，并且可以通过纠正违法等方式达到同样效果，故抗诉不宜作为行政非诉执行检察监督的措施。

（五）监督保障

一是调查核实。司法实践中，出于恪守中立的理念，对检察机关调查核实以及经过调查核实所取得的证据效力，检法一直存在分歧意见。2001年《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第17条对检察机关的调查权作了“非确有必要，不应进行调查”限制性规定，而2012年《民事诉讼法》关于调查核实权的明确规定，又为检察机关办理案件提供了必要保障。在行政非诉执行中，由于相对人已放弃了复议和起诉权利，行政机关提交的证据也存在利己之嫌，且法院书面审查的形式化，检察机关通过阅卷及审查现有材料往往难以认定案件的基本事实，故实有必要开展调查核实，确保监督意见有充分的法律和事实依据。当然，依据现有法律规定，限制人身自由和查封、扣押、冻结财产等强制措施在行政非诉执行监督中不能适用。二是智慧借助。公平公正是司法的生命线，行政非诉执行检察监督也要把实现精准监督作为主要工作任务。针对行政非诉执行监督的复杂性和专业性，要牢固树立开放共享的理念，积极用好“外脑”，充分发挥社会力量特别是法学专家、律师以及有法律背景的人大代表、政协委员的作用，组建专家咨询委员会进行评议、咨询和研判，不断提升办案质量和效果。同时，要高度重视与行政机关的协作配合，借助行政机关的专业优势，不断弥补检察机关在行政执法方面的短板与不足，实现精准监督。三是提升刚性。充分运用现有检察手段，提升检察建议刚性，确保监督实效。要注重行政非诉执行监督与检察公益诉讼的结合，对于符合检察公益诉讼范畴的行政非诉执行案件，如环境行政处罚中，行政机关怠于申请法院执行，或不接受检察建议，可依法向法院提起行政公益诉讼，以起诉作为监督的最后手段。同时，主动向党委、人大汇报行政非诉执行监督工作，积极与监委和上级行政机关、法院对接，及时通报行政非诉执行检察建议采纳情况，努力把检察监督做成刚性，做到刚性。四是修订法律。行政非诉执行过程中存在的问题绝大多数是法律和司法解释规定不明确或不一致导致的，司法解释相互之间的冲突，在一定程度上也反映了法院在面对行政非诉执行压力时的摇摆态度。而检察监督尤其是对行政行为的监督，也由于法律没有明确规定而存在一定疑义。因此，及时修订有关法律和司法解释应是破解行政非诉执行问题及检察监督的治本之策。

【參考文献】

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（责任编辑：苗政军）

Research on the Procuratorial Supervision of Administrative

Non-Litigation Execution

Research group of Gansu Provincial People's Procuratorate

Abstract：Procuratorial supervision of administrative non litigation enforcement is an important part of the new pattern of administrative procuratorial in the new era.As the concept of administrative non litigation enforcement is not clear，and there are some problems in court acceptance，review and enforcement，it is urgent to clarify and supervise the correction.There are legal principles，laws，policies and practical basis for the procuratorial organs to carry out the supervision of administrative non litigation execution.The procuratorial organs can comprehensively construct the supervision system of administrative non litigation execution from the aspects of supervision sources，supervision scope， supervision contents，supervision methods and supervision guarantee，so as to ensure the real implementation of administrative procuratorial work.

Key words：administrative prosecution;administrative non litigation enforcement;compulsory enforcement