北京市社会治理效能评价研究：基于主客观的视角

李水金 李龙

摘      要：本文综合运用客观评价方法和主观问卷调查研究方法相结合的优点，构建了北京市社会治理效能评估的六个维度，即社会保障与就业、社会服务、社会参与、社会公正、公共安全、公众满意度。主观评价数据通过实地调研有效问卷获得，客观评价数据通过统计年鉴和各类网站获得。通过主客观指标的数据收集和实地调研，最终测算出北京市社会治理的整体水平以及北京市16个区县社会治理的排名情况，并从治理手段、治理体制、治理机制以及透明化等方面提出了进一步完善的相关建议。

关  键  词：北京市;社会治理;社会治理效能评价体系

中图分类号：D630        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2020）05-0043-13

收稿日期：2020-03-09

作者简介：李水金（1974—），男，甘肃泾川人，首都师范大学管理学院副教授，行政管理博士，研究方向为全球化与政府改革、社会治理;李龙（1976—），男，甘肃泾川人，国网甘肃省电力公司高级经济师，研究方向为公共治理。

基金项目：本文系北京市社会科学基金项目“放管服改革视域中的北京市街道管理体制改革研究”的阶段性成果，项目编号：19GLB031;国家社会科学基金重大专项“京津冀协同发展背景下雄安新区整体性治理架构研究”的阶段性成果，项目编号：18VSJ066。

十九届四中全会指出，要“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。北京市作为国家首都和政治文化中心，在一定程度上承载着推进非首都功能疏解与京津冀协同一体化、落实“五位一体”和“四个全面”战略布局、实现社会治理能力现代化和展现社会主义核心价值观等重要使命，其社会治理水平的高低具有重要的示范效应。构建起一个符合北京市实际情况的科学合理的社会治理评价体系，对于推进北京市社会治理的制度优势向治理效能转变、促进社会治理能力的现代化、法治化、科学化具有重要意义。

一、概念内涵与相关研究文献回顾

社会治理一词进入中央文献是在十八大以后，2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。”这是党的文件第一次提出“社会治理”的概念，标志着执政理念的新变化。2016年10月，国家主席习近平就加强和创新社会治理作出重要指示要：“继续加强和创新社会治理，完善中国特色社会主义社会治理体系”。2017年十九大报告再次强调要“打造共建共治共享的社会治理格局”。十九届四中全会则进一步提出“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。

对于社会治理的内涵，不同的学者有不同的理解。有学者从多元主体参与和合作的层面来理解社会治理，认为社会治理即是“党委、政府、社会组织、公民等多元治理主体在相互信任的基础上，为实现公共利益就社会事务管理而相互博弈、协商、合作的互动过程。”[1]社会治理的本质含义“是人民在党和政府的领导下，鼓励多元社会力量，运用国家制度体系，对社会事务、基层事务进行管理的综合活动，以让人民更加自主地增进自身利益，推动社会发展。”[2]“社会治理是由执政党领导，政府组织主导负责，吸纳社会组织和公民等多方面治理主体有序参与，对社会公共事务进行的治理活动。”[3]也有学者从国家与社会关系的视角来理解社会治理，认为“社会包容着国家，包容着政府，包容着政党”，社会治理强调社会的“自治理”和“他治理”，是国家、政府和社会的“相互治理”。[4]还有学者从公民权利的角度来理解社会治理，认为社会治理是“以实现和维护群众权利为核心，发挥多元治理主体的作用，针对国家治理中的社会问题，完善社会福利，保障改善民生，化解社会矛盾，促进社会公平，推动社会有序和谐发展的过程。”[5]由此可见，相对于社会管理而言，社会治理更强调多元主体的互动、合作与共治，更强调治理过程的参与、开放和共享，更强调治理方式的多样、智能和精细，更强调治理结果的效率、效果和公正。

根据《汉语大辞典》的解释，“效能”是指事物所蕴藏的有利的作用。随着20世纪管理科学的兴起，效能一词被广泛用于社会科学领域，它是指达到系统目标的程序或一组具体任务要求的程度。效能与效率不同，效能除包括效率外，还包括达到目标的程度和能力。就社会治理效能而言，它是政府和其他行为主体參与社会治理活动过程中发挥功能的程度及其所产生效益、效率、效果的综合体现。十八大以来，我国加快了在教育、扶贫、收入分配、社会保障、就业、社会公平公正、社会参与协商等民生领域的投入和改革步伐，社会治理的重心也从传统的多元主体转向民生领域的改善以及良好社会秩序的构建。正如十九大指出的：满足人民日益增长的美好生活需要。从社会治理效能的角度看，满足人民日益增长的美好生活需要，主要体现为良好的社会保障与就业、良好的社会安全、良好的社会服务以及公民能够积极有效地进行社会参与，并感知到社会的公平公正、最终提高社会满意度，不断增强人民群众的获得感、满足感与幸福感。

从文献的角度看，国内对社会治理的研究成果非常丰富，但是对于如何科学评价社会治理的效能则研究成果较少。俞可平（2012）提出了中国社会治理评价指标体系，包括1个一级指标即中国社会治理指数（China Soeial Governance Index，CSGI），6个二级指标即人类发展、社会公平、公共服务、社会保障、公共安全和社会参与，以及35个三级指标。[6]仲利娟（2018）则从人类发展、社会公平、公共服务、社会保障、公共安全、社会参与六个方面构建了社会治理效能的评价指标体系。[7]黄强、程旭宇、刘祺（2009）从目标制定、目标执行、目标修正、网络化社会管理四个方面提出了地方政府社会管理能力的绩效评价指标体系。[8]张书林（2012）从社会民生、社会稳定、社会组织、社会参与、社会发展、虚拟社会与价值构建等角度建构了社会管理效能指标体系。[9]南锐（2017）则从社会保障治理、社会安全治理、公共服务治理和社会参与治理四个维度建立起社会治理的指标体系。[10]张欢，胡静（2014）从社会治理的公平感、幸福感及满意度三个角度提出社会治理的主观评价体系。[11]田发、周琛影（2016）从基础教育、公共卫生、社会保障与公平、公共文化、基础设施、科技发展、城乡事务、公共安全、环境保护九个维度建立了社会治理的评估模型。[12]朱懿（2017）从生活水平、社会保障、社会安全、基础设施四个方面构建社会治理绩效的评估指标体系。[13]祁海军（2015）以海南省为个案，提出了地方政府社会治理能力评估的四项指标，即基本保障能力、宏观调控能力、财政能力、基层自治能力。[14]史云贵、孙宇辰（2016）将社会治理效能评价指标分为经济发展、基层民主政治建设、社会安全与秩序、公共服务四大类一级指标及12个二级指标。[15]

学者们从不同的角度对社会治理的评价提出了许多有益的观点，为本研究提供了丰富的思想，但是这些指标体系或侧重主观评价，或侧重客观评价，将二者结合起来评价的较少。本研究要解决的问题是如何在对社会治理内涵科学把握的基础上，把主观评价和客观评价结合起来，构建起北京市社会治理效能的评价指标体系，并测算北京市各区县社会治理的绩效及排名，希望为决策者提供咨询。

二、北京市社会治理效能评价的指标设计、权重分配及数据处理

⒈北京市社会治理效能评价体系的指标设计。本研究采用主观评价与客观评价相结合的方法来评价北京市社会治理的效能。在指标体系的设计上，根据十九大报告提出的社会治理科学内涵与目标、结合专家的建议并借鉴国内外已有研究成果，设计出社会治理效能的6个一级指标，即社会保障与就业、社会服务、社会参与、社会公正、公共安全和公众满意度。其中“社会保障与就业”反映了十九大报告关于“提高保障和改善民生水平”的目标，“社会服务”反映了公共服务体系的目标，“社会参与”反映了共建共治共享的目标，“社会公正”反映了社会公平正义的目标，“公共安全”反映了良好社会秩序的目标，而“公众满意度”反映了人民获得感、幸福感、安全感的目标。在一级指标体系中，前5个即“社会保障与就业、社会服务、社会参与、社会公正、公共安全”属于客观评价指标，其数据通过统计年鉴和各类网站获得，“公众满意度”属于主观评价指标，其数据通过社会调查获得。

在一级指标体系，客观评价方面设计了20个二级指标和61个三级指标，主观评价方面设计了7个二级指标和32个三级指标，这样，就形成了一个包括6个一级指标、27个二级指标、93个三级指标的北京市社会治理效能的评价指标体系（见表1）。当然，由于数据收集的困难，客观评价方面的三级指标有时难以全面反映二级指标的内涵，但这属于正常范围，可以通过主客观指标结合的办法来克服其不足。

⒉北京市社会治理效能评价体系的权重分配。一级指标权重的确定根据专家打分法，给各个一级指标赋予权重。具体来讲：“社会保障与就业”的权重是10%，“社会服务”的权重是20%，“社会参与”的权重是10%，“社会公正”的权重是10%，“公共安全”的权重是20%，“公众满意度”的权重是30%，权重总计为100%。二级指标的权重与一级指标不同，二级指标的权重根据公式“100/一级指标下的三级指标数量/二级指标下的三级指标数量”获得。三级指标权重的计算方式和二级指标权重的计算方式不同，三级指标权重的计算根据公式“100/二级指标下三级指标的数量”获得。根据一、二、三级指标的权重，可以获得北京市社会治理效能评价体系总体的权重分配（见表1）。

⒊北京市社会治理效能评价体系的数据处理。

⑴客观指标数据来源。社会治理效能评价体系的客观指标数据主要来源于2014年《北京区域统计年鉴》，及部分网站，其中，“社会保障事务所个数”“创业培训定点机构个数”“人才市场中介服务机构个数”等来源于北京市人力资源和社会保障局网站;“社会组织单位数”“社会团体个数”“民办非企业单位个数”来源于北京市民政局网站。

⑵主观指标数据来源。主观评价指标主要来源于实地调查，即公众对北京市社会治理效能满意度的评价。调查的目标群体是北京市16个区县，调查目的是了解北京市居民在公共安全、社会公正、社会保障、社会道德、社会服务、环境治理、社会参与等社会治理方面的满意度情况。调查对象同时满足以下条件：年龄满18周岁，对当前所在区域社会治理效能有自己的认知，能够清晰、准确地表达自己的满意度。调查方式为随机抽样，共抽取了北京市各区县35个小区做为样本进行问卷调查，由经过培训的访谈员发放问卷，共发放1600份问卷，剔除填答不全、错填等问卷后，共得到有效问卷1499份，问卷有效率为93.7%。有效问卷分布情况为：东城区（99）、西城区（93）、朝阳区（77）、丰台区（100）、石景山区（93）、海淀区（77）、房山区（93）、通州区（101）、顺义区（93）、昌平区（95）、大兴区（100）、门头沟区（100）、怀柔区（98）、平谷区（99）、密云县（93）、延庆县（88）。所有有效问卷使用Microsoft Excel进行数据录入，使用SPSS17.0高级统计分析软件进行统计分析，进行一般的频数统计，最终测算出调查结果。评价方式分为五个等级，即非常满意、比较满意、基本满意、不太满意、非常不满意。其分值构成依次为：5分、4分、3分、2分、1分。

⑶逆向指标的处理。在北京市社会治理效能评价体系的三级指标中，共有12个逆向指标与1个比值类指标，对指标数据进行无量纲化之前，需要对逆向指标数据进行处理，使其转变为正向指标，以便统一进行测算。对比值类的指标数据，采取取其倒数的方法将其转化为正向指标;对百分率类的指标，通过公式“100-指标值”，即用“求补法”来将其正向化。逆向处理的基本原则是保证指标正向化仍然具有明确、具体的实际含义和表征内容，不影响最终结果的测算和分析。逆向指标正向化的操作方法见表2。

表2 逆向指标正向化方法表

[序号 三级指标 指标正向化处理方法 1 每万人刑事案件立案数 取其倒数 2 交通事故起数（起） 取其倒数 3 交通事故死亡人数（人） 取其倒数 4 交通事故直接经济损失（万元） 取其倒数 5 火灾事故起数（起） 取其倒数 6 火灾事故死亡人数（人） 取其倒数 7 火灾事故直接经济损失数（万元） 取其倒数 8 安全生产事故数（起） 取其倒数 9 安全生产死亡人数（人） 取其倒数 10 二氧化硫年均浓度值（微克/立方米） 取其倒数 11 二氧化氮年均浓度值（微克/立方米） 取其倒数 12 可吸入颗粒物年均浓度值（微克/立方米） 取其倒数 13 城镇登记失业人员/城镇从业人员年末人数 100-指标值 ]

（4）数据的无量纲化处理及测算方法。为了对数据进行研究性的操作，必须对数据进行无量纲化处理。由于各项指标数据的量纲不同，要对这些指标进行综合集成，所有指标数据必须进行无量纲化处理，再进行统一计算。对于指标的原始数据，主要采取阀值法进行无量化处理。阀值法的计算公式：Xi=（xi-xmin）/（xmax-xmin），其中Xi为转换后的值，xmax为最大样本值，xmin为最小样本值，xi为原始值。对社会治理评估指标体系的各级指标进行权重分配以及数据处理后，即可对指标进行测算，通过测算可以获得北京市社会治理一级、二级、三级评价指标体系的详细得分情况，对这些指标得分进行处理后可以获得北京市社会治理效能评价的总得分以及北京市各区县社会治理效能评价的排名情況。具体测算的方法为：根据各级指标的权重分配，先算出无量纲化处理后的三级指标体系的数据，用这些三级指标体系的数据乘以三级指标的权重得到加权后的三级指标值，然后将各三级指标值相加后得出各级二级指值，再将二级指标值乘以权重获得一级指标值，最后用一级指标值乘以权重得出北京市各区县社会治理效能评价的总值，并对这些总值进行排名，最终得出总体排名。

三、北京市社会治理效能评价测算结果及排名

⒈北京市各区县社会治理效能一级指标得分及排名。通过对北京市社会治理各级指标数据的测算，可以得出北京市各区县社会治理效能一级指标的总体得分情况（见表3）。从表中能够看出，可以从6个一级指标得分来比较北京市各区县社会治理的排名。

表3 北京市社会治理评价体系一级指标得分指数

[区县 社会保障与就业 社会服务 社会参与 社会公正 公共安全 公众满意度 指数之和 东城区 0.0614 0.1144 0.0515 0.0520 0.0522 0.0934 0.4249 西城區 0.0542 0.1087 0.0460 0.0627 0.0607 0.0726 0.4050 朝阳区 0.0652 0.0970 0.0234 0.0333 0.0225 0.0813 0.3227 丰台区 0.0260 0.0593 0.0156 0.0291 0.0230 0.1393 0.2923 石景山区 0.0458 0.0567 0.0284 0.0415 0.0499 0.1058 0.3281 海淀区 0.0274 0.0970 0.0283 0.0478 0.0307 0.0596 0.2907 房山区 0.0539 0.0814 0.0231 0.0454 0.0139 0.1361 0.3539 通州区 0.0525 0.1028 0.0152 0.0399 0.0152 0.1002 0.3258 顺义区 0.0348 0.0769 0.0174 0.0364 0.0294 0.0924 0.2873 昌平区 0.0375 0.0671 0.0155 0.0425 0.0115 0.1171 0.2912 大兴区 0.0194 0.0592 0.0185 0.0634 0.0188 0.2531 0.4325 门头沟区 0.0863 0.0556 0.0495 0.0670 0.0616 0.1603 0.4803 怀柔区 0.0384 0.0597 0.0617 0.0623 0.0445 0.1095 0.3760 平谷区 0.0474 0.0539 0.0393 0.0428 0.0374 0.0417 0.2626 密云县 0.0526 0.0622 0.0303 0.0478 0.0221 0.0271 0.2422 延庆县 0.0376 0.0722 0.0516 0.0503 0.0447 0.0109 0.2673 ]

图6显示了北京市各区县在社会治理效能中的公众满意度指标得分情况，排名前三位的是大兴区、门头沟区、丰台区，排名后三位的是平谷区、密云县、延庆县。

⒉北京市各区县社会治理效能评价的总体排名。

根据图7，可以从三个层次来分析北京市各区县社会治理效能评价的总排名：一是社会治理效能评价排名前三的分别是门头沟区、大兴区和东城区。门头沟区属于近效区，山地面积占98.5%，人口较少，环境优美，因而在环境治理、公众满意度等方面得分指数较高，加之其早在2012年通过了《关于加强和创新社会管理全面推进社会建设的意见》等一系列文件，其社会治理水平逐步得到提高，特别是在社会保障、就业、公共安全等方面做得较好，因而社会治理的水平排在第一位。大兴区是北京市最早推行农村社区“封闭式管理”的区县之一，这一管理措施取得了四大成效：提高了村庄管理水平，提高了社会治安水平，改善了村庄环境，群众安全感和满意度大幅提高，因而社会治理效能评价较高。东城区在社会治理方面采取了众多措施，如实现网格化社会服务管理体系与网格化城市管理体系的融合、打造社会治理支持中心、鼓励商会参与社会治理、运用大数据推进治理创新等，其社会治理水平得到较大发展。二是社会治理效能评价排名靠后的三个区县分别是延庆县、平谷区、密云县。这三个区县都属于远效区，其经济发展水平较低，公众满意度较低，社会治理水平也相对较低。三是海淀区和朝阳区是经济和人口大区，但其社会治理效能评价没有靠前，主要原因是这两个区虽然经济属于中央城区，人口密度大，居住环境相对拥挤，贫富分化较为严重，因而总体排名属于中等水平。

四、结论及政策建议

通过评价可以清晰地看出北京市社会治理效能的总体水平以及北京市各区县社会治理效能的总体排名，从评价结果来看，北京市16个区县社会治理的效果是不均衡的，其中门头沟区、大兴区、东城区社会治理效能评价较高，延庆县、平谷区、密云县社会治理效能的评价相对较低。尽管在评价过程中有些数据不够精确，但均在正常范围。

从主观评价来看，还可发现以下几点：一是北京市社会治理的满意度公众认可度较高，在1499份问卷中，“基本满意”“比较满意”和“非常满意”加起来占比77.8%。北京作为国家首都，近些年在社会治理方面投入了较多的人力、物力和财力，相应地取得了一系列明显效果。二是北京市社会治理能力处于中等偏上水平，“治理能力很高”“治理能力较高”“治理能力一般”之和占到了81.53%。三是北京市社会治理满意度评价较高的前三位是公共安全、社会保障和社会服务，而满意度评价较低则是社会公正和环境治理。在社会治理方面，北京市还有许多值得完善的地方：

第一，要加大北京市环境整治力度。北京城市的定位是国家首都、文化名城、世界城市和宜居城市。在对北京市社会治理满意度的1499份有效问卷中，公众最不满意的是环境治理，所占比重达30.6%，排在第一位。近年来，随着北京市及周边地区经济的快速发展，生态环境遭到破坏，资源被过度开采、环境污染日益显现，近几年京津冀地区持续出现的雾霾即是例证。因此，加大北京市环境整治的力度显得尤为重要，就如国家主席习近平指出的，“宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山”。只有树立绿色发展、低碳发展理念，将生态发展融入政治、经济、社会文化发展过程中，才能实现北京市经济、文化、社会的协调和可持续发展。

第二，要努力变革社会治理的方式和手段。社会治理的方式和手段是体现社会治理是否文明和现代化的一个重要方面。在北京市社会治理的调查问卷中，超过20%的人认为北京市社会治理手段粗暴、方式单一。这与北京作为国家首都与文化名城的要求不相一致。社会治理方式与手段的变革，应运用现代化的技术与方法来推进社会治理变革，特别是在大数据时代，要学会运用大数据、云计算等现代技术手段来推进社会治理的智能化、数字化、网络化;同时要规范社会治理的日常行为，推进社会治理过程的人性化、精细化和常态化。

第三，要努力提高社会治理的透明化。阳光是最好的消毒剂，社会治理的公开透明既是社会公众的需求，也是社会治理必不可少的一环。在社会治理的问卷过程中，有34.12%的人认为北京市社会治理的结果不透明，排在第二位。在社會治理的透明化方面，要做到三个透明化建设：一是社会治理主体的透明。在社会治理的调研中，有相当一部分人表示在参与社会治理过程中，往往不知道治理主体是哪个部门，导致部门间经常推诿扯皮。二是社会治理的内容和标准要透明。社会治理中要明确治理什么、怎么治，只有公众对社会治理的内容和标准清楚，才能消除暗箱操作，调动社会公众的参与积极性。三是社会治理的结果要公开透明。社会治理的结果往往与社会公众的利益息息相关，因此，对社会治理结果的公开尤为重要，通过治理结果的透明化建设，来促进社会治理的公开、公正和公平。

第四，要努力完善北京市社会治理的体制和机制。治理机制不健全、职责不清、执行不力等问题是北京市居民反映最大的问题。治理机制主要包括两个方面：一是要完善社会治理的横向沟通与协调机制，社会治理涉及面广，牵涉到的部门和利益较多，因此需要建立健全完善的协同治理机制，协同不同单位、不同部门甚至不同地区之间的共治，以达到“社会治理的‘帕累托改进及社会整体功能的优化”;[16]二是完善社会治理的纵向执行机制，厘清层级职责，将社会治理的权责统一起来，加强社会治理的执行力，同时以法律的形式保障执行结果，最终达到“党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”。

第五，要鼓励北京市各区县在社会治理过程中突出自身特色。由于地理位置、资源环境及基础条件不同，北京市各区县社会治理的情况也不一样，这一点从社会治理的主观调查和客观调研中均可以看出，有的区县社会服务工作做得好，有的区县社会参与工作做得好，有的区县社会安全工作做得好。在社会治理中，各区县均有自己的优势，因此，在推进北京市社会治理的过程中，各区县可在运用共同治理理念、治理技术与手段的同时，充分结合自身条件，因地制宜，突出各区县社会治理的特色，从各个方面推进北京市社会治理能力的现代化。

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（责任编辑：赵婧姝）

Research on the evaluation of social governance effectiveness

in Beijing：from the perspective of subjective and objective

Li Shuijin，Li Long

Abstract：This paper combines the advantages of objective evaluation method and subjective questionnaire research method，and constructs six dimensions of social governance effectiveness evaluation in Beijing，namely，social security and employment，social services，social participation，social justice，public security，public satisfaction.The subjective evaluation data are obtained through the effective field survey questionnaire，and the objective evaluation data are obtained through the statistical yearbook and various websites.Through the data collection and field investigation of subjective and objective indicators，the overall level of social governance in Beijing and the ranking of social governance in 16 districts and counties in Beijing are finally calculated，and the relevant suggestions for further improvement are put forward from the aspects of governance means，governance system，governance mechanism and transparency.

Key words：Beijing;social governance;social governance effectiveness evaluation system