新土地法下宏仁村的新抗“征”路

黄孝光

2020年5月18日，云南昆明宏仁村一角。2010年与2019年的两轮拆迁，使得宏仁老村形同废墟，而今因为李绍荣被拘，拆迁再次陷入僵局。摄影/杜立安

一台被烧毁的挖掘机，十年来静立在昆明官渡区宏仁村的街道上。

宏仁村分为“新村”和“老村”，新村刚完成微改造，老村则是一片废墟。过半的房屋或被拆毁，或主体虽在，但门窗已被卸除。村内道路高低不平，未及清理的建筑垃圾随意堆放。

年届七十的李绍荣就生活在这片废墟之中。自从当选了宏仁村的小组长，他家的客厅成为村中议事的主要场所。因为所议之事多与征地和拆迁有关，客厅被戏称为“指挥部”。

透过“指挥部”的窗户，可以看到公路对面的昆明新螺狮湾国际商贸城。这个总投资约320亿元、占地超5000余亩的商贸城，一期用地有500余亩原是宏仁村的耕地，二期规划用地则计划占用宏仁村的宅基地。不过，因为李绍荣等人的抵制，对宏仁村的征迁耗时十年，尚未完成。

2020年1月6日，新修订的《土地管理法》生效后一周，李绍荣向宏仁社区和街道办递交报告：“我村的城中村改造項目虽然已经启动十年，但集体土地至今没有完成征地过程。因此，征地的实施必须按照国家的新修《土地管理法》相关条款操作。”

报告上交后，李绍荣没收到区政府和街道办的回应，却等来牢狱之灾。3月23日，李绍荣和十余名村联防队成员因涉嫌寻衅滋事罪，被昆明市公安局官渡分局刑事拘留。

官渡区委宣传部向《中国新闻周刊》表示，经发函向公安机关核实，在2019年4月13日的拆迁冲突中，李绍荣等人殴打造成施工方五人受轻微伤，触犯了刑法相关规定，涉嫌寻衅滋事罪，目前案件正在进一步办理中。

但时隔近12个月之后的抓捕，让原本曲折的征地案更加迷雾重重。

“警告我不要宣传这些东西”

“村里突然失去了主心骨。”村民莫琳告诉《中国新闻周刊》，案发后不久，村中公厕被不明人员封堵，有消防人员提醒村民，“注意可疑之人”。

李绍荣被带走后，以莫琳为首的400多个村民联名请愿，试图解救李绍荣。他们多方打听得知，李绍荣等人被拘，与发生在去年4月13日的拆迁冲突有关。

去年1月，已停滞9年的宏仁村城中村改造项目重启。李绍荣向街道办提交《要求宏仁村城中村改造指挥部完善拆迁手续的报告》，以村小组的名义提出了九点要求。其中第二点提道：“必须出示详细的拆迁操作方案，包括对宏仁老村每一家住户自来水、排水沟、电的正常运行保障，对每一家出行道路畅通的保障。”

莫琳告诉《中国新闻周刊》，拆迁工作从去年3月初开始，后因拆迁方未遵守保障水电路畅通的要求，于4月13日爆发冲突。“他们把路堵了，村里找李绍荣出面。李绍荣带了联防队过去，沟通过程中双方发生了撕扯，有人受了轻伤。”

昆明市公安局官渡分局在提供给《中国新闻周刊》的一份情况说明中，对这次冲突的解释是：“当天清晨，拆迁方对宏仁老村 616 号房屋进行正常拆迁作业，李绍荣带人对其进行干涉、阻止，强行夺取拆迁方施工工具，进而引发推搡打架，并殴打造成施工方五人受伤，经司法鉴定五人均为轻微伤。”

情势急转直下，拆迁再次陷入停滞。多个村民提到，此后3个月内，老村发生60余起不明纵火案。最严重的一次是2019年5月31日，一幢百年以上历史的四合院被烧毁。

官渡区消防大队在今年5月13日出具了一份调查情况说明中回应称：“2019年4月至7月，区消防救援大队共接报宏仁老村区域内火警7起，起火场所均为已列入拆迁的房屋，且为无人居住照看的老旧房屋，主要烧损房屋内废弃物品及部分建筑结构，未造成人员伤亡。”但这份说明也指出：“在该区域引发的火灾存在人为因素引发火灾的可能。”

李绍荣一直拒绝在征地报件上签字，为此政府对老村的征地始终没有完成。“每次开会，他们都会要求我签字，但他们没按合法的程序走，如果我签了就违法了，村民也会吃大亏。”李绍荣向《中国新闻周刊》解释道。

2019年8月26日，新修订的《土地管理法》出台，并定于2020年1月1日起实施。新法在征收条件上要求更加严格、在征收程序上更加完善，并在一定程度上改进了征收标准。

据北京桦天律师事务所律师邹伙发介绍，在征收程序上，新法一定程度上改变了现有的政府单边主导征收模式，要求政府申请征收土地前要履行调查、公告听取集体经济组织及其成员意见等程序，并且必须事先完成补偿安置协议签订等工作;在征地补偿标准上，不再按照土地产值确定补偿标准，而是根据各地制定公布的区片综合地价确定地价。“虽然新法有所改进，但更关键的问题在于政府是否按规则出牌。”邹伙发强调。

得知消息的李绍荣，意识到再过四个月，征地标准和程序或将发生变化，开始主动利用《土地管理法》维权。

仇和主政的后遗症

宏仁村辖于昆明官渡区矣六街道宏仁社区，距市中心约20公里。北京大学社会学系教授朱晓阳曾在宏仁村插队，对宏仁村史和近年变迁了如指掌。

据朱晓阳介绍，宏仁村地处滇池东岸，原有1700亩耕地，是昆明市“菜篮子”之一;本世纪初这些耕地被陆续征收，宏仁成为无地的城中村。2005年起，宏仁村村民历时5年、用征地补偿款和集体提留用地建起502栋楼房。村民将新房所在地称为“新村”，与之对应，村庄旧址则为“老村”。

新村建设期间，新任职昆明市委书记的仇和提出以大项目带动城中村改造，掀起昆明“大拆大建”的热潮。2008年1月，昆明成立城中村改造领导小组，仇和出任领导小组政委，计划用5年时间改造336个城中村。

宏仁起初不在改造之列。2010年前后，云南中豪集团出于新螺蛳湾商贸城建设需要，对宏仁等村提出改造申请并获批。

当年4月，一纸征迁通知送抵宏仁村。拆迁补偿的方案是：新村每平方米3500元，老村每平方米3000元;征地补偿标准则是每亩16万元。据朱晓阳了解，当时周边土地的市场价格在每亩150万元左右。

2011年，为抵抗对云南昆明官渡区宏仁村的拆迁，村中部分老人到挖机前坐守。摄影/李伟华

被征地者不满意补偿价格，对刚刚入住新房的宏仁村民尤为如此。他们对征迁的合法性提出质疑：按照土地管理法规定，征收土地必须符合“公共利益”、有省级以上政府的征地批文，并依法制定补偿标准和征收公告。村民认为宏仁的拆迁以城中村改造为名，实际上出于建设螺蛳湾商贸城第二期工程的商业目的，而非公共利益。此外，改造项目的实施，依据的只有一份昆明市规划局出具的《关于宏仁村“城中村”改造专项规划指导意见》，同样属于违法操作。

官渡区在给《中国新闻周刊》的回复中强调：“自宏仁村拆迁改造工作以来，在项目立项审批、改造计划等环节是符合要求的，在规划和土地审批两个方面没有违反国家和省的相关法律法规。”

不过，官渡区提供的“宏仁项目征迁改造批复”，是由矣六街道办事处提出“征地补偿安置实施方案”，由官渡区人民政府在2010年3月5日批复，并没有给出省级以上政府的征地批文。

為加快新螺蛳湾项目建设，当地政府发起“百日会战”，计划在2010年6月底前完成对宏仁的拆迁。为赶进度，政府采取了“先操作后补办手续”的“倒排时间法”。据朱晓阳了解，倒排时间法是仇和主政昆明时期的“一大发明”。

即便仇和落马、对新村的拆迁也宣告终止，然而宏仁的抗“征”远未结束。与此同时，宏仁村城改项目的投资人几经易主，回迁房的建设和对宏仁老村的拆迁改造，亦长期陷入停摆。

更让李绍荣惊讶的是，2016年官渡区政府官网刊登出一份“关于官渡区宏仁村城中村改造项目用地不要求听证的说明”，说明文件带有他的签字。在朱晓阳的建议下，李绍荣去做了司法鉴定。这一签字被鉴定为他人冒签，官渡区政府随后撤回了这份文件。

2019年年初，时隔9年，官渡区政府重启对宏仁老村的征迁工作。不过，官渡区政府在回复《中国新闻周刊》时，不认可“重启”一说，“征迁工作是一个动态、持续的过程，各年度推进的重点和内容各有侧重，不存在重启。”

这一次，拆迁以出乎预料的速度推进。据李绍荣介绍，截至3月底，老村未签协议的270多户中，有200余户作出妥协。

据朱晓阳分析，此次重启得以成功原因有三：一是多数村民心态发生变动，虽然拆迁补偿价格没变，但不愿再耗了;二是李绍荣作为村小组组长，开始配合街道办，使拆迁得以推进;三是回迁房建好了。

虽然李绍荣在拆迁上作了妥协，但他一直拒绝在征地报件上签字。2019年8月31日，他上书云南省自然资源厅，要求“调查我村的拆迁征地程序，以使我村的拆迁能够遵纪守法，按照政府规定的程序，平稳推进”。

在朱晓阳看来，李绍荣的动机，是希望宏仁村能成为新《土地管理法》的第一个实施点，结束十年前由仇和推进的不规范征地拆迁，解决“倒排时间法”的遗留问题。

新法能带来转机吗？

遭遇两轮拆迁、多场火灾后的老村，满目疮痍，被村民形容为“如遭炮轰一般”。

如今对老村的征迁工作，因为李绍荣被拘的变故，再次陷入僵局。得知李绍荣被拘后，朱晓阳等8名学者联合向公安部和自然资源部递交了举报信。他们认为，李绍荣案“是由于新修订的《土地管理法》于今年初开始实施后，土地征收人（官渡区政府）拒不执行《土地管理法》规定，而试图对土地所有权人（村小组）进行报复并扫除征地阻力的行为”。

4月30日，昆明市公安局官渡分局以“事实不清、证据不足”为由将其释放;不过在取保候审决定书上，李绍荣仍是警方继续侦查的对象。

回村后，得知代理组长同样不敢在土地征收报件上签字，李绍荣才放下心来，“还是希望能够保留祖祖辈辈留下来的东西”。

除了征地程序和补偿标准，李绍荣更看重新《土地管理法》给老村改造带来的契机。他向记者描绘了对村庄的未来构想：村中的寺庙不会拆了，另外还有两幢“一颗印”建筑，如果不拆，把它们重新装修，修旧如旧，也是另一种风景;新客堂、公厕、村路等公共用地有130亩左右，可以通过置换将其集中起来，建设居家养老中心，作为新老村的过渡地带。

李绍荣的想法，实际上契合了“微改造”的城改思路——在维持建设格局基本不变的前提下，对建筑面貌和功能进行更新。

事实上，村民早在2012年便探索过这条思路。云南大学社会工作研究所所长向荣告诉《中国新闻周刊》，2012年前后，包括她和朱晓阳在内，来自建筑、景观设计、社会学、法学等12个专业的二十多名学者，和村民一起，设计了一份老村改造方案。

在这版方案中，总面积约240亩的老村被划分成三个部分：整体保存以两所古寺和古建筑为中心的约115亩（后来调整为约50亩）区域;保留区域之外的空间，留给政府和开发商作商业开发使用，土地收入则作为村落社区发展资金。“这份改造方案兼顾到了政府、开发商和村民的各方利益，能解决村民与开发商之间的现有冲突。”朱晓阳认为。

据报道，2013年3月，李绍荣、莫振才等村民代表，将前述精心设计的方案交给了街道办事处负责人。负责人答复称，“一定会转交给昆明市规划局，以供最后决策时参考。”然而此事至今没有下文。

新修订的《土地管理法》让学者们看到了更多的可能性。新法删去了非农业建设必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地的规定，允许土地所有权人通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。朱晓阳分析认为，在前述条款的更改下，新法为农村土地提供了新的利用框架：宅基地退回到村小组，经过确认和登记，作为非农建设用地，可由村小组盘活利用，而非必须由政府进行开发规划。

“老村的两座寺庙已经确定不能动了，像钉子一样钉在那儿，这也增加了我们的乐观预期。”朱晓阳认为，如今遇上新《土地管理法》的实施，应当能开辟出一条村民、政府和开发企业多赢的道路。

但办理过大量征迁纠纷案的律师邹伙发并不看好。他提醒，土地开发建设始终需在政府的监管下进行，“只要政府不给你发规划许可、建设许可，再好的想法都会落空”。

“严格说起来，一部分改造，一部分放着，宅基地还（保留）一块，这从改造的原则上讲，是说不通的。”官渡区副区长赵坤在同记者沟通采访事宜时表示，宏仁村改造是昆明市城市更新改造进程的一部分，“可能过去在推动时急了，和群众利益有些冲突，这几年这方面的化解，我觉得还是非常到位的。”

采访最后，李绍荣提出了他的担忧：抗“征”十年后，宏仁村最终可能还是要回到原点。