南水北调工程建设监理制运用思考与提升研究

2020-05-30

中国水能及电气化 2020年4期

(水利部建设管理与质量安全中心，北京 100038)

南水北调工程是国家战略性工程，分东、中、西三条线路，干线总长度达4350km。南水北调东、中线工程开工建设后，所有工程建设项目全部落实了“四制”，其中项目建设监理制在保证工程质量、节约投资、控制工期、保障安全等方面发挥了重要作用。南水北调工程建设取得的成绩，与实行工程建设监理制有密切的关系，与参建的监理单位和监理工程师的努力和辛勤劳动有不可割舍的联系。但由于受市场因素、社会因素、环境因素以及体制等方面诸多原因的影响，工程建设监理制虽然在制度建设、市场准入、规程规范、人才培养、价格体系等方面有大量的法规、制度，但在实际执行中仍存在一些不容忽视的问题，需要我们认真去探索和思考。

1 南水北调工程建设监理制执行过程中存在的问题

南水北调工程点多、线长、面广，东、中线一期工程包含2700余个单位工程，前后大约有50家监理单位参与207个工程监理标段的建设管理。根据原国务院南水北调办公室从2011年5月起组织有关部门采用“飞检式”方法，对监理单位质量控制行为进行的检查数据进行分析，监理方面存在的问题类型主要涵盖6个方面(见图1)。

图1 南水北调工程飞检发现监理质量问题分类占比示意图

1.1 部分监理单位人员素质不高

南水北调工程是国家级战略性、重点特大型工程，因此，按照国务院《南水北调工程建设管理的若干意见》有关规定，参与工程建设的监理单位均具有水利水电工程建设监理甲级单位资质。但检查发现，部分监理单位的监理人员，尤其是监理员素质不高、责任心不强等问题较普遍。从事南水北调工程建设的监理员多是刚毕业的学生，大多数人缺少专业的监理经验；一些监理员责任心不强，监理意识较差，工作懈怠，不能及时发现问题、发现不了问题，或对发现的质量问题无法判定对错，工程质量得不到保证。如：新卫段排架柱施工中，混凝土下料高度达3m，监理未及时制止却要求增加串桶，同时现场振捣不到位，最终导致拆模后混凝土出现多处蜂窝空洞。

1.2 未实施旁站监理

南水北调工程线路长，工期紧，施工作业面多，很多关键工序、关键部位，要求旁站监理且多个作业面同时作业，监理人员疲于应付，往往出现监理1人要同时旁站多个作业面的现象。检查时，经常发现多个施工作业面现场无旁站监理人员，监理单位的监理人员少，是导致“不能做到1人、1处施工作业面，及时实施旁站监理，无法正常履职”的真正原因。如：沙河段，现场检查时，发现第106跨渡槽右联两侧竖墙第2层进行混凝土浇筑时，监理未进行旁站。

1.3 对施工单位工程资料审查把关不严

部分监理单位主动负责意识不强，体现在对施工单位报送的工程资料审查、把关时，不仔细检查，随意签字确认；有的监理单位在审查开工报告、施工方案时，没有按照规范要求认真审核；有的监理单位在审查施工单位完成、报送的单元工程质量评定表中，未对资料的真实性进行核实，即予以签认。如：镇平段，检查时发现，部分左渠坡层间结合部位土层疏松，存在明显的土方碾压不实、单元工程评定不合格问题，在未进行处理的情况下监理单位将渠床整理项评定为合格。

1.4 以验收代替过程控制

部分监理单位，以施工作业面多为由，对施工质量过程控制不重视，在质量控制中，忽略过程控制环节，而以节点控制代替过程控制。飞检结果显示，几乎所有监理单位对现场指出的实体质量问题，都用“尚未进行验收”进行敷衍，随即又要求施工单位返工，不仅工程质量无法保证，而且对工程投资和进度也产生了一定影响。如：新郑南段渡槽右联第1跨槽身墙体大部分竖向钢筋被违规切断。调查发现作业队伍在架立钢模板时，对拉螺栓与竖向钢筋重叠，为方便模板安装，直接将受力钢筋割断后架立模板，由于墙体内钢筋密集，监理单位在开仓前，不下到仓内进行检查验收，该重大质量问题一直未能发现。

1.5 试验检测控制不到位

平行检测是建设监理单位在工程建设过程中质量控制的重要手段，同时也是进行质量控制的重要方法之一。多数监理单位由于低价中标，监理费用较低，抱着“能省则省”的态度，不按规定进行平行检测或跟踪检测，给工程质量留下了隐患。如：温博段，共进场检验聚硫密封胶5批47.38t，监理单位未按规定进行平行检测或跟踪检测，对聚硫密封胶真实质量情况不清楚，无法对聚硫密封胶运用效果进行控制。

1.6 未严格控制混凝土拌和站及配合比

混凝土拌和站是混凝土施工中的重要一环，监理应该严格进行控制。检查发现，有的监理不认真审核施工配合比配料单，配合比计算错误，也予以签认；有的监理不对原材料的材料偏差进行检查；还有的监理对拌和物的和易性不按规范频次抽检。如：引江济汉段，监理单位未审核混凝土配料单，施工单位也未按配料单拌制混凝土，私自增加用水量，现场抽查混凝土拌和物坍落度达15cm(设计值为5～7cm)。

2 南水北调监理制存在问题原因分析

2.1 工程监理对工程“四控制”等工作的控制力有限

由于我国的建设监理制度起步晚，旧的建设工程管理理念仍存在，束缚着监理制度的发展，监理机构的独立性不强，存在监理人员决定不能实施、监理人员意见不能落实、监理效果不够理想的现象。如工程质量监督出现漏洞、质量出现问题时，容易出现互相推委扯皮的现象。监理人员只能就质量问题提出自己的意见和改正方法，在合同管理、资金管理、设计管理等方面缺少实质性管理权利。当出现争议时，监理单位也无法起到协调、沟通、管理的作用。同时，建设管理单位有时越位直接对施工单位下达指示，或者认为监理人员是自己的雇员，必须为自己的利益服务，按自己的要求办；有的施工单位认为监理人员是建设管理单位利益的代表，是为建设管理单位服务的，没有将监理人员当作独立的第三方看待，造成监理人员无法正常履行职责。

2.2 监理取费低造成监理单位不能有效开展监理工作

南水北调监理市场竞争激烈，监理单位为争取中标，竞相压价。低价格水平势必影响人员素质、技术服务的质量，对于高层次管理人才很难有吸引力和凝聚力，监理人员素质满足不了工程建设需要。工程监理领域吸引不了高水平人才，同时也很难留住高素质人才，监理工作水平无法得到根本改进，严重影响了监理作用发挥。并且监理工作量多、责任大，其低廉报酬甚至低于农民工的个别技术工种，对水利建设、管理人才正在或已经失去了吸引力。有的监理单位采取聘请缺乏经验的监理人员、监理员代替监理工程师，简化监理工作内容等方法降低公司运营成本，监理工作无法做到真正的独立性，不能有效地制止和纠正施工单位的质量管理违规行为。

2.3 监理单位自身管理存在问题

一是监理工作责任制未得到充分落实，由于目前我国水利监理行业中总监人才缺乏，部分监理企业让一个总监担任多个项目总监，总监身兼数职，精力分散，使总监难以发挥作用，不能真正履行总监的职责，进而也影响到项目的监理效果。部分监理工程师在编写项目监理技术文件时，不能充分发挥自身主观能动性，不结合项目特点和工程具体情况，照抄照搬监理技术文件范本，有相当部分的细则与本工程无关或没有针对性，起不到编写技术文件的作用和意义。

2.4 施工单位素质低增加了监理工作难度

部分施工单位对监理工作的认识和了解不够深入，与监理的配合协调不够。南水北调工程主要以渠道工程为主，是长距离线性工程，多点同时施工，遍地开花。施工单位从业的劳务人员主要是农民工，施工能力和素质不高，施工单位的管理人员数量和素质也不满足工作需要，无形中增加了施工管理的难度和监理人员的工作量，更造成监理人员数量总体应付不了工程实际局面。

3 南水北调工程为落实建设监理制采取的措施及效果

3.1 出台了质量监督管理相关制度

南水北调工程开工以来，原国务院南水北调办公室特别重视监理在工程建设中的管理作用。2011年以来，随着南水北调东、中线一期工程建设的迅速推进，工程建设逐渐进入了高峰期、关键期，工程质量监管面临的形势也更加严峻。一些监理单位在履行合同和人员履职等方面存在不容忽视的问题，严重质量管理违规行为时有发生，未能发挥监理质量控制的应有作用，给南水北调工程质量管理带来很大隐患。为了加强工程质量的管理，原南水北调办公室相继出台了《南水北调工程建设质量问题责任追究管理办法》等相关质量监督管理文件，对监理单位形成了高压监管态势(见表1)。

表1 南水北调工程2011—2014年与监理相关的质量监管文件

3.2 建立了质量监督管理责任追究机制

图2 南水北调监理责任追究类型占比示意图

从2012年起，原国务院南水北调办公室开始对监理进行责任追究。工程建设期内，按照《南水北调工程建设质量问题责任追究管理办法》，原国务院南水北调办公室对监理单位及个人累计施行责任追究共计101次(见图2)。其中，处罚总监理工程师、监理工程师35次，占总量的34.7%；约谈监理单位1次，占总量的1%；责成向监理主管单位通报20次，占总量的19.8%；通报批评42次，占总量的41.6%；留用察看2次，占总量的2%；清退出场1次，占总量的1%。

原国务院南水北调办公室对监理进行责任追究后，对南水北调系统各监理单位形成了极大震慑，取得了明显效果。此外，原国务院南水北调办公室在南水北调工程全线深入开展了监理整治行动。整治行动以“三清除一降级一吊销”为核心，坚决遏制监理违规行为，充分发挥监理的质量控制作用，目的是促进南水北调工程质量形势稳定好转。经过监理整治行动，监理违规行为大幅减少，多发性的监理问题得到了有效控制，消除了工程部分质量隐患，有力地提高了南水北调工程质量整体。

4 建设监理制运用提升的建议

4.1 建立“小业主、大监理”的管理体制

“小业主、大监理”的管理模式是业主、监理、施工各司其职，各负其责，这种管理模式的核心思想是突出强调监理工程师在工程建设管理中的职责和作用。这种体制能够充分调动现场监理的积极性，使现场监理知道自己该做什么，不该做什么，真正体现了监理是建设单位在现场管理的延伸，替业主把好关。业主要为现场监理机构提供良好的监理环境，对于工程上的问题，充分听取现场监理的意见，尊重现场监理的工作，充分发挥监理现场建设管理的作用。

4.2 制定公平合理的监理评标办法

目前，监理市场评标办法，过多强调企业的资质和业绩,致使资质低、业绩少的小型监理公司根本无法通过招投标这种看似公平的形式取得监理业务,生存手段是靠盲目压价竞争、收取挂靠管理费等一些违规操作获得。而监理行业的现状是,现场开展监理业务的效果在绝大多数情况下完全取决于现场的直接监理人员,而不是公司的资质证书；资质等级高的监理公司派驻现场的监理人员素质并非一定就高，责任心未必就强,而中小监理公司的现场监理人员素质并非一定就低,可能由于非常珍惜得来不易的监理业务责任心反而更强。一个监理公司现场管理目标实现的好坏,一线监理人员素质的高低起着决定性作用。目前，看似公平合理的监理评标办法,却在一定程度上导致了监理优劣不辨等问题发生。下一步要制定公平、合理的监理评标办法，让真正有能力、想干好的监理企业参与进来。

4.3 监理参与前期工作

南水北调工程建设过程中，监理单位参与所监理工程项目管理时间普遍较晚，多在施工招标阶段监理才开始介入，而在设计阶段并没有介入。监理参与前期工作后，能更好地了解建设单位的建设意图和想法，可能会和建设单位进行较多的交流和探讨，或者在初步设计审查时，提出许多合理化建议，早期介入，早见成效，而不用等到施工阶段在进行施工图审查时提出，从而使设计更安全可靠、技术先进、经济合理，既节约了时间，又节约了资金。这也正是监理工作在事先控制方面的体现，同时也能更好地确保工程建设质量。

4.4 解决监理取费过低问题

工程建设监理取费过低，势必影响监理人员素质、技术服务质量，对于高层次管理人才很难有吸引力和凝聚力，监理人员素质满足不了工程建设需要，工程监理领域吸引不了高水平人才，同时也很难留住高素质人才，监理工作水平无法得到根本的改进，监理作用发挥十分有限。并且监理工作量多、责任大，甚至低于个别工种农民工的低廉报酬对水利建设人才正在失去吸引力。建议在南水北调后续工程建设中出台新的相关监理取费规定，解决监理取费过低问题，确立监理在整个建设管理体系中的正确位置，为工程建设顺利实施奠定经济基础，创造良好条件。