上海市郊野单元规划的实施矛盾分析及对策——以祝桥镇为例

张璐璐 仇昕晔 付 航 ZHANG Lulu, QIU Xinye, FU Hang

郊野单元（村庄）规划（以下简称“郊野单元规划”）是镇域、村域层面实现“两规融合”“多规合一”的规划，是覆盖乡村地区，统筹全地类、全要素的综合性、统筹性、实施性和策略性规划，是实施土地用途管制特别是乡村建设规划许可的依据。目前上海的郊野单元规划编制经历了3个版本，全市郊野单元规划编制工作有序推进，其中浦东新区14个镇（乡）郊野单元均已于2019年6月获得批复。

随着规划编制与实施工作的陆续推进，郊野单元规划发挥了用地减量、城乡联动、促进生态保育、环境改善和引领乡村地区转型发展的成效，但实施过程中也面临着镇村发展动力不足、农民利益难以协调等问题；另外新《土地管理法》的颁布对规划的技术逻辑也将带来一定影响。为此，本文以上海浦东新区祝桥镇为例，梳理郊野单元规划编制过程中的难点及困惑，分析实施所面临的问题及内在原因，从而对现行郊野单元规划编制方法提出进一步优化完善的相关设想。

1 新一轮郊野单元规划关注重点的转变

我国“乡村振兴战略”的提出（2017年10月）、《上海市城市总体规划（2017—2035年）》（以下简称“上海2035”）的正式获批（2017年12月）以及自然资源部的成立（2018年3月）是郊野单元规划升级为3.0版的主要背景。同时，2018年上海启动《上海市乡村规划导则》的制定，进一步明晰乡村规划层次及各层级规划的定位、责任和编制要求，郊野单元规划3.0版作为其中的重要层级，同步启动研究[1-2]。

郊野单元规划的3个版本都与当时的实际工作密切相关，但侧重点有所不同：1.0版侧重于土地整治，其主要目的是实现低效建设用地减量化，初步形成以空间规划为引领、以土地综合整治为基础、以城乡建设用地增减挂钩等政策为工具的郊野地区网格化精细管理平台。

2.0版侧重于全地类管理，更强调“全镇域”统筹和“一张图”管理，细化空间落地和土地利用，并建立项目库和乡村单元图则以指导近期建设，同时勾勒出乡村地区详细规划的雏形。

3.0版在前两版基础上更侧重于农民集中居住和乡村规划实施，并正式更名为“郊野单元（村庄）规划”。在编制过程中更加注重结合实际情况，加强对现状的排摸调查，从而确定合理的规划目标。其对乡村建设的指导作用更强，能够直接形成近期行动计划，制定单元图则，指导各村项目的实施[3]。

2 郊野单元规划3.0版的内容和成效

祝桥镇位于上海东隅，东枕长江，北接合庆镇，南临老港镇、惠南镇，西与川沙新镇、宣桥镇相连，是集综合交通枢纽、商飞和自贸区等多重资源优势于一体的特大城市临空地区。

祝桥镇郊野单元规划范围为73.71 km²，涉及41个行政村，5个居委会，305个自然村。生态禀赋良好，东部环抱十余公里长江岸线，西南坐拥万亩良田，全镇横塘纵浦，水网密布，“名特优”农产品基地、佛罗伦萨小镇、张闻天故居等乡村旅游景点星罗棋布，经济果林、蔬菜、花卉及标准化养殖基地均已形成一定规模，为乡村振兴和农民致富提供优质土壤。与此同时，祝桥镇也面临着建设用地减量任务艰巨、产业转型和升级压力大、公共基础设施建设缓慢、农民居住品质落后等难题。

郊野单元规划3.0版以贯彻中央乡村振兴战略为目标，聚焦发展定位、底线管控、空间布局、乡村振兴、民生保障以及土地综合整治等方面，主要内容和成效可总结为以下几个方面。

2.1 全地类精细化识别管理,实现管控要素刚性传导

图1远期用地规划图

郊野单元规划搭建了镇（乡）层面“多规融合”的平台，承接上位规划在人口规模、建设用地规模、四线管控、耕地保有量、基本农田保护任务、建设用地减量化等方面的刚性传导任务，在上位规划引导功能区分类下，进一步下沉到图斑，精准落实农用地、建设用地以及水域和未利用地分类下的各二级地类，并且基于第二次全国土地调查（以下简称“二调”）成果底版，对各建设用地图斑进行确权，避免在规划时“洗白”违法建设用地，有效保障了郊野单元规划的合法性和准确性，进一步指导乡村地区规划实施（见图1）。

在对图斑精细化识别的过程中，发现同一块图斑可能会同时受到不同事权管理部门的相关规划的管理，需要在已有地类的基础上，对此类用地进行特殊的识别和标记。比如在农林水一体化布局图中，农业部门的基本农田图斑、林业部门通过《林业发展“十三五”规划》确定的林地图斑、规划部门通过镇总规蓝线确定的河流水面图斑，可能在空间上存在重叠，难以将该图斑简单地归入某一类用地。因此需要对以上3项规划进行叠加分析，识别出相应的土地图斑并专门划分为农林水复合利用区，该类图斑需同时受到以上3项上位规划的刚性管控约束（见图2）。

2.2 搭建城乡要素流动的桥梁, 形成城乡互补的机制

图2 农林水一体化布局图

郊野单元主要通过对低效建设用地减量，释放部分农村宅基地空间。在不突破上位规划规模总量的前提下，为开发边界内城镇建设用地贡献指标，以实现土地价值的提升，同时对大部分减量用地进行复垦，以确保耕地、基本农田规模（见图3）。这种提升土地价值的方式是对自上而下行政性分配城镇建设用地的补充和改进，使过去不能流转的农村集体建设用地通过指标转移转化为城镇建设用地，使得农民可以分享土地增值收益。

从人的角度出发，在快速城镇化、城乡一体化的背景下，由于浦东机场噪音对农民居住环境的影响，农民也迫切希望通过实现人员和土地在城乡间的流动，从而进城进镇以改善居住环境。

在产业布局方面，通过土地的增减挂钩，不仅在用地指标上实现城乡要素的有效流动，也更有利于乡村地区对土地进行整体统筹，有利于稳固农业生产、凸显生态保育功能，并可以整合大面积的农村土地，打造较大规模的创新旅游服务设施等。以祝桥镇为例，其郊野地区作为上海全球城市门户花园，北部以合庆郊野公园为引领，打造郊野旅游区；西部结合现状特色农业基础，发展乡村休闲区和田园综合体；中部和南部以确保粮食及特色农产品为目标，培育智慧农业区（见图4）。

图3 近期增减挂钩规划图

2.3 注重民生保障, 确保城乡公共服务均等化

现行郊野单元规划更侧重农民居住和乡村规划实施，以提升农民生活品质及推动农村产业转型升级为核心目标，以“摸清家底—统筹谋划—近远兼顾—配套保障—风貌协调”为技术思路：按照行政村为单位精准统计单元户数、农业户数和非农户数，兼顾分户需求；通过进镇集中安置E（动迁）、归并平移X和自然村保留Y等3种模式解决农民居住问题（见图5）。明确具体用地布局、规模和主要控制指标（建筑高度、容积率等）。其中受规划“三高”（高压线、高速铁路、高速公路）沿线、规划河道、规划道路、规划市区级市政及交通设施以及85 dB以上噪音影响的居民户采用项目动迁形式，不纳入郊野单元安置范畴。近期主要解决现状“三高”沿线以及10户以下的零星居民点需求，远期需满足市级生态廊道内、噪音影响范围内的农民需求。与此同时，结合村庄居民点的布局完善公共服务和基础设施配套；通过近期农村集中归并安置点的村庄设计延续地区传统村落格局和肌理。

图4 产业空间布局图

根据远期镇级村庄布局情况，基于《上海市15分钟社区生活圈规划导则》的标准，对现状已有的公共服务设施进行空间优化或规模扩大，对新建村庄缺乏公共服务设施的情况，进一步精确配置公共服务设施，确保城乡公共服务均等化。

2.4 明确近期行动计划, 指导乡村建设

郊野单元规划3.0较以往版本更加突出对于乡村建设的直接指导作用，通过确定近期行动计划，制定单元图则，指导各村项目实施。通过确定近期减量化实施方案、农民集中居住近期实施方案（见图6），结合已经明确的近期建设项目，确定近期项目库和实施方案，并在近期规划的规划年限内调整用地，利用建设用地增加挂钩实现地类平衡。

3 郊野单元规划3.0版在实施中的问题分析

3.1 建设用地减量面临边际效益①边际效益指多投入一个单位产量所得到的追加收入与所支付的追加成本的比较。递减

祝桥镇作为上海典型的远郊城镇，郊野地区建设土地使用相对低效、粗放，在上位规划建设用地指标的要求下，减量任务严峻。祝桥镇开发边界外建设用地总量为20.71 km²，其中工矿仓储用地为3.77 km²，农村居民点为7.17 km²，在10.82 km²的减量指标压力下，农民宅基地和工矿仓储用地自然成为主要减量对象。2016—2018年3年间减量1.18 km²，主要腾退的是高能耗、高污染、低效率的城市开发边界外的零星现状工业用地，减量动力主要取决于地方政府的行政力度，而不是农民或市场的自由选择。根据近期减量计划安排，2019—2022年需完成4.78 km²，可以预期的是减量难度将越来越大。

建设用地减量化过程中，街镇等主体积极性不高，其主要原因在于：工矿仓储等集体经营性土地的减量，会减少集体经济组织的收益，对村级经济发展产生较大影响。同时由于土地整治资金主要来源于新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费等财政资金，集中建设区外低效用地的搬迁补偿的资金主要通过区镇自筹，大多也来源于财政收入，导致区镇财政压力增大。尤其是在远郊地区，土地级差收益并不显著，减量化的释放往往导致支出大于收益。除了财政压力之外，由于郊野地区建设用地权属复杂，减量的同时涉及土地权属与收益的重新分配，需重新界定原有土地权属（主要是使用权），重新分配土地收益（如新增耕地经营权、建设用地占地补偿、农业用地规模化经营佣金等）。

3.2 农民集中居住落地仍有一定难度

祝桥镇现状农村居民点用地粗放、人户分离以及地缘关系绑定特征较为显著，具体体现在：

一是人均居住面积大，郊野地区农村居民点建设用地（开发边界外宅基地）面积为8.45 km²，人均用地面积达180 m²。

二是乡村户籍空心化与外来人口集聚化特征并存，一方面，外出务工的农民由于在城市中缺乏稳定的就业岗位及社会保障，不愿意放弃农民身份；另一方面，他们又不在农村居住，导致大量宅基地闲置，取而代之的是大量外来人口集聚。

三是长期以来村集体与本村居民利益紧密，现行郊野单元规划中跨村跨单元的集中居住方式将意味着村民与村集体利益的重新解绑与整合。

虽然郊野单元规划3.0版通过“E-X-Y”3种方式，妥善地从数据层面解决了近、远期的农民居住需求，但集中归并方案的实施还将面临较大阻力，区位条件不同的村庄，其诉求有所不同：近城型村庄（邻近城镇或者产业园区）在交通出行与公共服务方面较为便利，因此往往更加倾向于维持现状，通过出租闲置房屋获取收入；远郊型村庄由于部分受机场噪音困扰，村民搬迁意愿强烈，但搬迁后离耕种田地太远，若是缺乏完善的社会保障以及再就业辅导措施配合，难以实现农民至市民身份的转变；旅游型村庄的乡村经济活跃，部分农民住房可作为民宿、农家乐出租，在获取租金的同时甚至可以解决自身就业问题，因此村民搬迁的意愿也很低。从乡镇实施主体而言，资金自筹压力仍较大，虽然市、区有部分财政补贴，但动迁安置和过渡、社会保障支出以及集中居住点建设等费用仍存在较大缺口，短时间内难以完成大规模的农村居民点撤并工作。因此，现有的集中居住方式也应根据区位、设施等综合条件进一步细化，确定不同的补偿标准和居住方式。

图5 镇级村庄布局规划图

3.3 弹性空间难以兼顾乡村地区发展

针对乡村地区建设影响因素多、不确定性大的特点，郊野单元规划在编制阶段予以充分考虑并预留弹性，对于规划期间比较明确的项目（如公益类、设施类项目）可完整落图，作为项目建设审批依据；对于未明确或后续变动较大的项目（如农民相对集中居住点、经营性用地），采用部分落图的方式，主要有：“选址框”落图（虚线表达选址范围，明确建设用地规模占比）、“规模框”落图（实框表达图数一致的规模边界）和未落图指标（明确规模）3种方式[4]。涉及具体乡村实施项目时，则通过编制乡村规划设计（“一策划六方案”）②“一策六方案”是乡村规划实施中为适应乡村特点、推进“放管服”改革、鼓励乡村建设设计先行，构建的乡村建设项目审批绿色通道——“一策划六方案”（村庄规划设计）。“一策划六方案”（村庄规划设计）针对具体乡村建设项目，将规划调整程序后置，方案设计程序前置，一次审定，同步核发乡村建设规划许可证和建设用地批文。，同步完成郊野单元规划增补图则的内容调整与补充公示，确保乡村项目落地。

图6 近期土地利用规划图

虽然在规划编制和审批流程上有弹性考虑，但面对发展诉求强烈的乡村地区，强管控的方式传导难度仍然较大。祝桥镇作为上海传统农业化区域，2016年全镇一、二、三次产业结构比例分别为3.7%、27.3%、69%，郊野地区产业主要为加工型企业、劳动密集型企业和家庭小作坊式企业，随着近年大量低效工业用地和违法建设用地腾退，地区需进一步转向乡村旅游等服务业。然而在郊野单元规划中，建设用地的保留一般需遵循从严从紧原则，经营性建设用地需在确权的前提下，同时符合地区产业发展导向与要求，才可予以保留，而新增建设用地也需要有成熟的项目策划及规划才能获得用地保障。不仅如此，新《土地管理法》破除了集体经营性建设用地入市的法律障碍，充分赋予集体经营性建设用地活力。这意味着乡村地区因发展活力提升导致的用地需求将持续提升，而图斑化的强管控手段可能造成批复后的郊野单元规划面临单元图则不断调整的窘境，增加行政管理成本。而且随着国土空间规划的逐渐施行，如何在推动国土空间用途管制落地的同时，弹性保障非经营性用地项目的落地和调整也是下一步需要研究的问题。

3.4 多规融合路径及机制亟待进一步理顺

郊野单元规划涉及规划和自然资源局、农委、绿化市容局、水务局、交通委、发改委、经信委、旅游局等众多事权部门，不同部门间尚存在技术方法不一、部门利益冲突、协调沟通不畅等问题，实现基础底版、统计口径以及管控要素等全口径统一难度非常大。

数据的统计口径方面，主要包括“二调”更新数据、农村地籍更新调查数据、国情地理监测数据以及镇政府和村集体排摸数据（以下简称“镇村排摸数据”），数据来源也涉及规划和自然资源局、农委、水务局等多个相关部门。以宅基地户数为例，“籍调”数据是空间上的宅基地户数，附有权证面积和实际使用面积；自下而上的镇村排摸数据是户籍统计基础上的宅基地户数。由于农村地区复杂的历史遗留问题，如一户多宅等，加之籍调数据统计存在一定误差，两个数据差距较大。以祝桥镇为例，关于宅基地户数的全镇镇村排摸数据为2.0万户，籍调数据为1.9万户，数据校核难度较高。

管控要素方面，由于不同的事权部门编制与各自相关的专项规划，而未经过相互协调沟通，因此不同专项规划仍存在“打架”问题。其中规划河道蓝线与基本农田重叠图斑面积为162.95 hm²，规划林地与基本农田重叠图斑面积为0.22 hm²。虽然允许用地复合，但郊野单元规划成果采用《两规合一用地分类》标准，需要耕地、园地、林地等各类图斑精准落地，以避免在与各部门专项规划衔接以及后续实施过程中造成困惑。

4 完善郊野单元规划的对策探讨

4.1 精细化识别低效用地 , 明确资金平衡方案

郊野单元规划本质上是一种实施性规划，其核心之一是在对现状用地精细化识别基础上，对近期计划进行扎实研究，推动减量化工作有序开展、逐年见效。因此，规划编制过程中应在现状踏勘的基础上，综合定性和定量的研究方法，从用地权属、开发强度、环境影响、产出效益等方面建立综合平衡；通过街镇、村级政府反复排摸、调查、分析、征询意见等明确近期能实现减量的地块，将实施性强的低效建设用地作为近期减量化用地[5]；通过区、镇两级政府的充分协商，明确所涉及的工业企业拆迁补偿、宅基地归并和村集体经济组织的利益补偿，解决好拆迁安置的资金来源问题，确保规划所确定的减量化用地减得掉、后续安置工作有序推进。

4.2 建立合理的利益分配机制 , 分类推动农民集中居住

一般而言，区镇政府、村集体、农户等都能在规划实施中获益，因此要建立合理的利益分配机制，才能够有效推动农民集中居住。当前，农民集中居住的问题主要体现在“自上而下”的意愿传达，村集体和农民并没有获得较为明显的收益。应根据各地区的实际情况，以区镇两级政府为主导制定适宜的利益分配方案，将按照“增减挂钩”政策获得的建设用地减量化指标、耕地占补平衡指标、复垦建设用地奖励的新增建设用地计划指标等收益以合理的比例分配给村集体和农民。

同时，考虑到新《土地管理法》颁布后，宅基地制度在一户一宅基础上，增加了户有所居的规定，且允许进城落户的农民自愿有偿退出宅基地。因此，在规划编制阶段应高度尊重农民的搬迁及宅基地退出意愿，合理预测宅基地规模，制定减量化目标，分类指导村庄居民点发展策略。对现状居住条件较差、搬迁意愿强烈的村庄，如受机场噪音影响较大、位于生态敏感区的村庄，优先考虑近期搬迁，以异地平移归并为主，安置农户仍拥有独立的宅基地使用权。对近郊、旅游区内的、搬迁意愿较小的村庄，考虑远期撤并、多种方式安置。对于一部分因土地保障、农用地被征用等原因，已经农转非的农民（通常占10%），引导其宅基地使用权的合法退出，安置方式以集中上楼为主。针对历史遗留问题和特定地区，可以采用灵活集中居住的方式，如以“鼓励村民以排为单位，协商一致原地整排自行翻建”的模式，按照“不得超出现状生产队宅基地用地面积、不得占用永久基本农田”的原则，开展平移归并。

4.3 综合化空间管控 ,“正面清单”和“负面清单”并行

郊野单元规划的功能引导和管控应贯彻“正面清单”和“负面清单”并行的思路。前者面向各类用地的空间落位和实施管理，强调对远期保留的各类合法用地的准确梳理、精准落位，并强制性保障公益性用地的空间落位。后者强调对郊野单元管理的弹性适应，加强从被动保护到主动保护的理念转变，可以结合现有趋势和国土空间用地分类，建立兼容性用地表，如部分耕地和林地的兼容和转换。针对新产业、新经济在郊野地区自发性集聚的特点，适当划定“可发展地块”，建立“负面清单”项目表，对于符合准入标准的项目可简化审批程序，积极引导郊野地区功能提升[6]。

4.4 简化规划调整程序,实现“规划调整+ 村庄方案设计+行政审批”的深度融合

由于乡村建设项目影响要素多、不确定性大，且郊野单元规划编制范围较大，在后续村庄设计编制完成后，郊野单元规划可能面临较大的规划调整，尤其是图则更新。建议结合村庄规划设计和项目策划，将规划调整程序后置，方案设计程序前置，将郊野单元图则调整、村庄规划编制、项目实施建设与审批三者结合，减少规划调整的重复性，整合优化行政审批程序，一次审定后即可同步核发乡村建设规划许可证和建设用地批文。在具体方案上，结合调整内容的不同，分类制定调整方案，如存量用地项目可适当简化，无需编制基本农田补划、增减挂钩等内容。

5 结语

随着上海市郊野单元规划实现全覆盖，现行郊野单元规划成果将面临对其实施的持续检验。本文更多地从规划编制过程中所收到的反馈出发，分析实施可能面临的实施动力、管控衔接以及路径机制等方面的问题，并藉此回溯郊野单元规划编制的逻辑，以期能够为郊野单元规划编制导则要求的不断完善提供支撑，并为上海以及其他城市类似规划编制提供参考。