论国土空间综合整治与村庄规划的关系——以武汉黄陂区村庄规划为例

郭伟鹏 黄晓芳 GUO Weipeng, HUANG Xiaofang

1 国土空间综合整治的概念与意义

1.1 国土综合整治的概念与发展历程

国土综合整治在不同的历史时期有着不同的侧重点，总体来看可以将其理解为在改造和利用国土资源的过程中，针对资源利用效率不高、空间结构失衡、生态环境破坏等不同问题，采取各类措施开展的综合整治工作[1]。

我国自20世纪80年代提出国土综合整治概念以来，整体上经历了4个发展阶段。第一阶段即改革开放初期，强调充分利用国土资源发展国民经济[2]，这一阶段的国土综合整治工作更加注重区域开发利用规划，并依托规划充分开发自然资源以实现经济增长；第二阶段为20世纪90年代，由于资源消耗过快，生态环境逐步恶化，经济发展与资源环境保护难以协调，国土综合整治更多地关注人地关系，强调经济、人口、资源与环境之间的协调可持续发展[3]；第三阶段即21世纪初期，由于国家对耕地保护、建设用地集约节约利用的进一步强化，国土综合整治更偏向于土地整治工程，强调综合性的工程管理，确保具体的土地实施项目[4]；第四阶段即党的十八大以来生态文明建设的新阶段，国土综合整治进一步突出国土空间开发、自然资源节约、生态保护机制的全面融合，逐步走向对国土资源全要素、全周期的综合整治，并将国土综合整治作为落实国土空间规划的实施抓手[5]。

1.2 新时代下国土空间综合整治的内涵拓展

自党的十九大以来，“山水林田湖草”生命共同体以及国土空间规划体系的提出使得国土综合整治顺应时代要求，进一步与国土空间规划相结合，形成新时代下国土空间综合整治的新内涵。结合生态文明建设的要求，以空间结构调整优化国土空间功能、以资源高效利用提升国土空间质量、以灾害污染治理保障国土空间安全、以生态系统保护修复打造美丽国土、以整治修复制度体系建设筑牢美丽国土根基，拓宽国土空间功能和承载力，打造以人为本的国土空间[6]。国土空间综合整治工作应进一步加强与各层级国土空间规划的协调统筹，宏观层面上以“双评价”机制为基础，综合划定国土空间综合整治功能区，微观层面上充分对接国土空间建设与生态资源保护需求，形成国土空间综合整治重大工程与项目库，推进规划的落地实施与国土功能的全面修复。

1.3 国土空间综合整治在村庄规划中的意义

2017年，党的十九大报告首次提出乡村振兴发展战略，强调乡村是具有自然、社会、经济特征的地域综合体，实现乡村生产、生活、生态、文化等多重功能的全面发展才能有效促进乡村振兴[7]。2018年，中央一号文件明确全面实施乡村振兴，提出统筹山水林田湖草系统治理，把山水林田湖草作为一个生命共同体，进行统一保护、统一修复[8]。2019年1月，中央农办、农业农村部、自然资源部、国家发改委、财政部等5部门联合发文，强调统筹推进村庄规划工作[9]。作为“五级三类”国土空间规划体系中的组成部分，新时代的村庄规划有别于传统的村庄建设规划，应更加关注乡村全要素空间，重视生活、生态、生产空间的协调发展，同时结合不同现实情况做到有的放矢，确保规划可实施、有效果[10]。在这一背景下，开展国土空间综合整治是村庄规划重要的组成部分。国土空间综合整治是促进村庄规划实施的重要手段，通过实施国土空间综合整治，能够保障美丽乡村建设、产业振兴发展、生态文明建设的有序推进。

图1武汉市黄陂区全域自然资源要素布局分析资料来源：黄陂区全域村庄规划。

武汉市按照“全域村庄规划+村庄详细规划”两个阶段推进村庄规划编制工作。在全域村庄规划中重点针对区级层面全域用地管控、产业引导与生态保护，以国土空间综合整治为抓手，以目标为导向，结合自然资源要素以及全域生态功能区划定田园功能单元，明确各单元产业发展导向，并以此为基础开展村湾集并，落实村庄建设用地布局，并将全域村庄规划成果纳入区级国土空间规划成果之中。在村庄详细规划中重点针对村庄功能、产业板块、平面布局、基础设施、景观优化、建设指引等内容进行规划，落实村庄各项建设要求。结合两个阶段的村庄规划，围绕国土空间综合整治的“一治理四整治一绿化”工程（乡村国土空间治理、农用地综合整治、闲置低效建设用地整治、矿山地质环境整治、农村环境整治和生态修复、乡村国土绿化美化）形成项目库，更好地实现乡村振兴目标。

2 科学编制村庄规划，将整治思维融入规划

2.1 确保村庄规划科学定位

将国土空间综合整治思维融入村庄规划，以资源环境的评价为基础，结合村庄现状情况，明确村庄未来发展定位与导向，将更具有科学指导性。

以武汉市黄陂区全域村庄规划为例，规划基于全区自然资源整体布局分析（见图1）以及现状全区村庄建设布局情况（见图2），综合形成分片区的村庄发展指引。北部片区分布大量山体、林地资源，国土空间综合整治应以生态保育修复为主，规划引导村庄以发展生态旅游为主要方向；中部片区以平原地貌、耕地资源为主，国土空间综合整治应以耕地保护与提质为主，规划应通过开展村湾集并在优化耕地布局的同时形成集中规模化的村庄聚居点；南部片区靠近城镇建设区，则应以优化城镇周边环境、有效管控城镇拓展边界为主，实现村庄与城镇融合发展。

2.2 落实基本农田的保护要求

对基本农田的有效管理、耕地保有量的整体控制是国土空间综合整治的核心工作之一，村庄规划不可避免地涉及对农田的改造与利用，在村庄规划中应充分考虑耕地整治，落实基本农田的保护要求。

图2 武汉市黄陂区全域现状村湾建设用地规模等级图

武汉市村庄规划充分响应基本农田保护与耕地保有量的相关要求，以黄陂区全域村庄规划为例，规划形成农用地整治的专章，划定基本农田，提出高标准农田建设区域和耕地提质改造重点片区（见图3）。

在此基础上，划定生态保育区、农林复合区和旅游休闲区3类生态功能片区（见图4），并指导划定田园功能单元。生态保育区应进行严格控制，除科考、观察类型项目以外，禁止其他开发项目；农林复合区以引导建设为主，控制村庄及旅游设施用地平均占比不超过10%，生态及农业用地占比不低于50%；旅游休闲区控制村庄及旅游设施用地平均占比不超过15%，生态及农业用地占比不低于40%。通过各片区不同建设管控要求，实现基本农田与耕地总量的有效控制。

各行政村详细规划应与国土空间综合整治实施方案同步编制，在村庄规划编制中充分考虑国土空间综合整治的实施性，同时按照湖北省《关于推进全域国土综合整治的意见》中相关要求，实施方案编制应强化耕地保护，整治新增耕地面积原则上不少于整治区原有耕地面积的5%，涉及基本农田调整的，调整后基本农田增加面积不少于涉及调整的基本农田面积的5%[11]。

2.3 实现村庄规划全域统筹

传统村庄规划在宏观层面以体系规划为主，重点划分村庄等级体系，明确设施配套标准；微观层面则强调建设规划，重点聚焦平面布局与房屋建设。自“田园综合体”概念被提出以来，村庄规划逐步以产业发展为主导，强调以农业产业为基础，以产业带动村庄整体建设发展。但实际建设过程中仍会出现建设用地指标不足、产业发展诉求与用地不匹配等问题，随着“山水林田湖草”生命共同体理念的提出，生态观念逐步成为规划工作中的重中之重，如何在保护生态环境的基础上，合理利用各类资源统筹乡村全域空间，实现生活、生态、生产的均衡发展，是当前村庄规划应思考的方向。

武汉市在全域村庄规划中重点统筹全区生活、生态、生产空间的宏观发展导向与建设控制。生活空间以明确村湾集并方案、确定村庄建设用地规模与边界为主。以黄陂区为例，结合前述不同片区整体发展定位的分析，对北部、中部和南部地区依据不同的发展导向采取不同的集并力度，并结合村民意愿确定重点发展轴线与重点村湾，最终形成村庄建设用地布局方案，实现村庄建设用地的腾退（见图5），并作为依据指导国土空间综合整治中建设用地增减挂钩方案的制定。

生态空间除前述划定生态功能区之外，规划明确生态保护空间、重点水域生态体系修复以及矿山修复重点区域，作为国土空间综合整治实施方案编制的依据。其中生态保护空间的确定按照“山水林田湖草”生命共同体的要求，形成全要素覆盖（见表1）。

图3 武汉市黄陂区全域村庄规划基本农田分布及高标准农田、耕地提质改造重点片区

图4 武汉市黄陂区3类功能片区划分

图5武汉市黄陂区规划村庄重点轴向布局图

水域体系修复强调对现有自然水系进行整理，保留自然河流和水渠，梳理自然水体的汇水方向和区域，构建生态网格。同时提出退渔还湖要求，逐步清理湖泊周边养殖水域，修复湖泊水质和生态岸线。矿山重点修复区强调对露踩场边坡滑坡、崩塌及其隐患开展治理工程，对破损山体进行生态修复，同时对固体废料场进行综合利用、土地复垦。

表1黄陂区“山水林田湖草”生命共同体全要素一览表

2.4 有序引导村庄产业发展

产业振兴是实现乡村振兴战略的重要环节，传统村庄建设规划往往以建筑布局、环境整治为主，忽视乡村产业的构建与发展路径。自“田园综合体”概念被提出以来，以农村合作社为主体，将农业产业、旅游产业与美丽乡村建设相融合的规划思路逐步成为村庄规划的引导方向。但乡村地区涉及的土地类型、权属及相关管理等较城镇地区更为复杂，农村建设用地涉及集体与国有，并由自然资源部门负责管理；农用地、基本农田则由农业部门牵头管理；村庄规划中产业部分往往会出现因用地难以落实而无法得到实施保障的情况。在村庄规划中融合国土空间综合整治的思维，宏观层面注重产业与自然资源的整体契合，微观层面以整治思路优化产业用地布局，将村庄规划与国土空间综合整治相结合，才能够保障产业用地的有效落实。

武汉市村庄规划中遵循这一思路开展了村庄产业规划引导，在区级层面强调自然资源的合理利用。以黄陂区全域村庄规划为例，在全区层面充分结合前述自然资源整体分布特征形成不同的产业发展导引（见图6）。南部片区临近城镇，以城镇化发展为主着力推进临空经济产业；中部片区结合优质农田分布与平原地貌特征，着力发展现代特色农业；北部片区依托山水资源与郊野公园建设，形成不同旅游片区，着力发展休闲旅游产业。

在全区产业发展引导的基础之上，各街道结合具体资源情况以及前述全区生态功能分区，合理划分田园功能单元，并以其为基础对不同单元内村庄详细规划及建设指标进行管控。

在编制村庄详细规划时，应结合村庄土地资源与自然特征进一步细化各类产业布局，以整治思维对乡村产业进行合理布局与有效整合。以武汉市黄陂区双河村为例，双河村位于黄陂北部姚家集街道，在全区宏观定位上属于北部旅游区范围内，在全区生态功能片区划分中同样属于旅游休闲区，按照姚家集街田园功能单元划分，双河村应以休闲农业观光功能为主。在编制双河村村庄规划时，进一步结合村庄自然资源与地貌特征，双河村东部以丘陵地貌为主，现状局部形成油茶种植与柑橘园区，西部则靠近自然水系，地貌平坦且为主要的居住生活区。规划产业布局时结合这一特征，考虑土地整治有效实施，尽可能结合地貌特征布局不同的产业空间（见图7）。结合丘陵地貌发展果品种植、林下经济；结合平原地貌，布局规模化的传统水稻种植片区；结合西侧临近水系景观，布局特色种植产业同时可与农业观光体验相结合。

2.5 形成合理的村庄功能布局

图6武汉市黄陂区规划产业发展导向

图7 武汉市黄陂区双河村规划产业布局

传统村庄规划核心在于解决生活空间的布局与建设问题，重点关注人的活动空间；而传统国土整治则更为关注土地效益，通过整治节约建设用地指标、发展规模种植，以实现土地效益的最大化。新时期的村庄规划应综合两方面关注重点，立足于全面促进乡村人地关系的和谐发展，统筹考虑乡村地区生活、生产、生态空间，实现全域功能布局的合理化。

生活空间上，一方面立足土地的高效利用，应当在满足村民诉求的基础上，有序开展村湾集并，强化村庄集约建设；另一方面在村庄建设用地范围内，更应坚持“以人为本”的规划理念，在满足基本生活诉求的基础上，实现服务功能的全面配套与村庄品质的全面提升。生产空间上，一方面关注乡村地区产业所需建设用地的投放，与村湾集并有序开展土地增减挂钩相结合，从而腾退建设用地指标发展乡村产业；另一方面对于农业产业发展，同样需要通过土地整治优化基本农田布局，在保障农业规模生产的基础上支持特色农业发展。生态空间上，一方面在村域范围内完善生态修复特别是水体资源、复垦用地以及废弃工矿用地的修复，并结合作物种植形成覆盖乡村地区的大地景观塑造；另一方面强化对村湾居住空间的景观美化，全面提升村庄人居环境。

以武汉市黄陂区双河村为例，现状村域范围内村庄的建设用地、其他建设用地、水域、耕地、林地占比分别为6.29%、0.14%、12.68%、64.13%、16.75%。生活空间上，规划主要针对村庄开展集并工作，结合村民意愿反馈将11个自然村湾集并至5个，实现村庄建设用地腾退，用地占比调整后分别为村庄建设用地4.99%、其他建设用地0.17%、水域12.82%、耕地65.27%、林地16.75%（见表2）。生产空间上，一方面在存量建设用地上保留部分指标转化为旅游设施用地，满足村庄旅游休闲产业诉求；另一方面保留原作为产业用途的集体建设用地。生态空间上，对主要坑塘与山体林地进行保护，同时对于现状部分已废弃的独立工矿建设用地进行土地复垦与生态修复。最终形成村域功能布局与规划用地（见图8）。

除此之外，在村庄建设用地内综合布局住宅、公共服务等功能，同时对周边池塘水体、广场绿化均做出规划布局要求以达到全面提升人居环境的目的。

以双河村王家坳村湾为例，现状该村湾建设用地约2.95 hm²，规划将其北侧徐家湾集并至该村湾，村湾建设用地向西北方向拓展，增加至4.47 hm²；同时对现状村湾南侧及东北侧两处水塘进行修复治理，并将村湾东侧临近道路沿线用地进行生态修复，塑造景观空间；涉及水系与生态修复用地约0.98 hm²。下一步应通过国土空间综合整治实施方案，具体落实相关建设工作（见图9）。

3 以国土空间综合整治促进村庄规划有效实施

3.1 国土空间综合整治作为实施手段确保规划有效落地

图8武汉市黄陂区双河村现状用地（左）和规划用地（右）图

表2黄陂区双河村各类用地规划对比一览表

在生态文明理念不断充实发展的新时代，作为国土空间规划的有效抓手，国土空间综合整治在微观层面是确保村庄规划有效落地的重要保障。一方面针对乡村地区“山水林田湖草”生命共同体，国土空间综合整治利用生态、农业技术对各类自然资源进行保护、修复、恢复和重建，构建起乡村地区生态平衡与可持续发展的有效机制；另一方面通过对国土资源的二次整合，利用工程技术开展土地整理、用地复垦以及土地再开发，实现对耕作农田、村庄屋宅、基础设施、乡村景观、废弃矿山等进行统筹建设与开发利用。具体而言，村庄规划涉及村湾集并、设施建设、产业布局、景观塑造等内容，需要通过土地增减挂钩、耕地整理、生态修复等国土空间综合整治内容作为实施手段，以保障规划具备可实施性。

3.2 国土空间综合整治作为阶段目标指导具体项目推进

国土空间综合整治实施方案将形成一系列土地整理项目库，明确土地整理与规划推进的各项目标。国土空间综合整治应统筹独立工矿建设用地整治、村庄建设用地整治、高标准农田建设、山水林田湖草资源整治等各方面，各自形成项目库，并在实施方案中落实上图管理、财政投入、资金监管、成效考评等内容，以此推进项目的具体实施。对于村庄规划而言，村湾集并与具体建设应通过土地增减挂钩实施项目的推进来保障规划目标的实现，通过基本农田调整与保护、耕地整理与提质确保乡村特色产业的落实，通过自然资源保护修复、矿山生态修复、废弃建设用地复垦等实现乡村大地景观的塑造。以双河村村庄规划为例，在完成全域功能布局、产业引导、村湾平面布局的基础上，按照村庄建设用地整治、闲置低效建设用地整治、农用地综合整治、农村环境整治和生态修复、乡村国土绿化美化5类形成项目库（见表3），作为国土空间综合整治落实规划相关要求的依据。

图9双河村王家坳村湾平面布局图

表3黄陂区双河村国土空间综合整治项目库

4 结语

在新时期国土空间规划体系下，国土整治有别于传统问题导向以及土地资源利用优先的思维方式，应积极融入国土空间规划，以目标为导向，与规划共同作用并形成合力，实现生活、生产、生态空间和谐共融。村庄规划与国土空间综合整治应建立起更密切的关系，将国土空间综合整治思维融入村庄规划编制之中，基于自然资源评价明确乡村发展定位与发展目标，统筹乡村地区全域全要素规划布局，并通过国土空间综合整治落实村庄规划意图，全面促进美丽乡村建设、乡村产业发展、人居环境提升以及生态环境修复。