塑造韧性社区共同体：生活圈的规划思考与策略

赵宝静 奚文沁 吴秋晴 王 睿 ZHAO Baojing, XI Wenqin, WU Qiuqing, WANG Rui

0 引言

在中国社会与城市发展模式的快速转型过程中，城市规划也发生着重大转型。在人本思想逐步受到重视的背景下，基于综合发展、社会协同、多元包容、因地制宜、动态适应等目标而提出的社区生活圈概念，已作为重要的创新手段，被运用到各类涉及人居空间的规划实践中。作为城乡生活的基本空间单元，社区生活圈已被普遍认为是营造宜居生活环境、促进城乡协调发展、完善地区治理的基础平台，在解决人民日益增长的美好生活需求和社会不平衡不充分的发展矛盾中承担着重要角色。

然而，现阶段国内的城乡规划建设仍主要聚焦在改善物质空间、保障基本生活、体现社会公平等基础性议题。2019年末暴发的新冠肺炎疫情，让大众普遍意识到基层生活单元应对突发公共安全事件的重要性，也发现了社区在公共服务与治理能力方面的不足。本文基于这一背景，结合习近平总书记强调的“把防控重心向社区下沉”的要求，依托自然资源部正在组织编制的《社区生活圈规划技术指南》（以下简称“《指南》”）研究工作，探讨生活圈韧性塑造的规划策略及对各地的差异化引导，以促进城乡公共资源配置和社会治理重心向基层的下沉与整体运行品质的提升。

1 突发公共安全事件下的社区建设再思考

1.1 快速城市化发展进程中的社区功能诉求演变

（1）社区结构变迁带来多元需求

通过对全国各地典型城市的调研发现，在快速城市化发展进程中，伴随大规模的城市建设与更新，社区人口结构发生变化，普遍呈现深度老龄化、高流动性、高异质性等发展趋势，原有社区类型开始分化，产生更多元化的社区需求。

同时随着工作与生活方式的转变，生活性地区已趋向更混合化的功能使用，不仅多样化的社区生活群体带来更丰富的设施与公共空间使用需求，社区建设的关注点也不再局限于提供单纯的住宅与基础型公共服务，而是逐步拓展到对创新创业空间、休闲游憩体系等的考量。

（2）社会发展激发人们对更美好生活的向往

各地城市化的快速推进带来社区各类生活诉求的逐步升级。一方面，公众素质的普遍提升带来对文化、精神层面诉求的升级，对于社交、美学认同、自我实现与超越层面的成长型需求随之加大，人们期望在兼顾自身生活舒适性的同时，社区能提供更多的外部可交往空间。另一方面，社区也被寄予了塑造更具个性化生活空间的期望，人们普遍渴望在社区内实现更特色化甚至定制化的生活体验。

（3）复杂城市运行对社区提出多场景应对要求

有限的资源环境是制约城市发展的重要约束力，社区普遍面临空间资源紧缺和居民需求升级的双重压力，复杂的城市运行也令社区发展的不确定因素递增，需不断提升韧性建设，将健康、柔和等理念全面融入社区相关规划的编制和实施中，应对多场景可能。不仅可在平时与节假日提供不同生活场景，也可在突发灾害时实现“事前预防—事中应对—事后恢复”的分阶段应对，由被动解决突发问题发展到主动调整社区环境，弹性应对各类突发公共安全事件。

1.2 新冠肺炎疫情中显现出的社区短板

社区作为城市治理和社会生活的重要基础单元，不仅对公共服务和基础支撑体系提出更高的要求，而且由于生活群体的思想认知和利益偏好日益复杂多元，社区建设运营与治理难度相应提升。在这场突如其来的新冠肺炎疫情公共安全事件中，暴露出城乡这一基层空间单元应急管理能力不足，诸如社区防疫隔离等措施一度难以落实等。

一方面，可以看到社区及以下层级基础公共服务能力仍普遍偏弱，社区仍过多依赖更高层级的公共服务设施，基层公共服务能力的孱弱加剧了高层级公共服务体系的压力与资源分配不均衡。如目前地区级医院的门诊量出现虹吸现象，大大减少了基层医疗服务人员的业务实操机会，造成社区一级医疗卫生团队的人力与设备配置不足，进一步加剧整个城市公共卫生体系发展的失衡，甚至形成恶性循环。

另一方面，在社区层级的生活圈中，目前各公共服务体系尚难形成完整的服务网络。因而当社区进入紧急隔离状态时，较难提供相对全面的社区近地服务。不少城市的社区在这场疫情期间出现了生活物资供给、弱势群体看顾、心理慰藉疏导等方面的不足。尤其在人口高密度区域，社区公共资源的供需矛盾显得更为严峻。

1.3 以生活圈完善社区生活共同体的必然趋势

在社会差异化与复杂化不断增强的当下，探索建立社区新的空间模式，实现更和谐与从容的共同生活状态，成为学界业界思考的一个重要方向。近期，随着生活圈理念的提出，对城乡生活性地区的功能内涵、空间模式、建设机制等方面都有了创新的思考[1]。生活圈概念既体现新发展理念，又能更好地实现健康生活共同体。通过对生活圈体系的韧性塑造，可以提供更优质的就近公共服务与空间，实现更多元且具包容性的居住环境，形成社区认同感，提升社区的适应性与成长性。与以往自上而下解决城市问题的思路不同，社区生活圈的建设更多的应是自下而上的完善，以更好地应对公共卫生和公共安全事件的挑战。

2 从住区向社区生活圈转变的理念创新与规划特征

2.1 基于社会融合的人本化思维转型

社区生活圈建设已被普遍视为解决社会问题、提升生活品质的基本空间单元和行动抓手。近年来，国内各大城市已陆续启动不同层级与类型的生活圈规划的编制；从总体规划层面的策略导向的提出[2]，到全市层面技术导则的出台[3]，再到不同社区试点实践的推进，都在不断探索对城市各类住区的规划优化，其背后是理念方法、策略的多重创新。

传统住区规划关注住房的空间组织和配建指标的落实，对居住人口的结构性特征与居住形态的多元化发展趋势缺乏响应，存在“重物轻人”“管建不管用”等问题[4]。从传统住区规划向社区及生活圈规划逐步转变的过程，体现了对适应社会结构及塑造生活共同体的考量，也融入了时空间与多学科的综合和理念创新，反映了居民生活空间单元与实际生活的互动关系。共同体即具有共同利益、相互影响的社会关系的群体。因此，城市社区的活力营造与价值认同是生活圈规划区别于一般住区规划的主要特征，它是一种兼顾用地增量和存量、密切结合社会治理的动态规划，是整合社会、经济、环境和空间发展，并走向多元化的发展路径。

健康社区、韧性社区、柔和社区等逐渐成为社区生活圈层面关注的焦点。健康社区致力于通过规划设计改善建成环境，降低居民的患病风险，优化居民的身心健康[5]。韧性社区则是指当社区遭遇长期压力和急性震荡时，具有能够生存、适应及增长的能力。国际防灾复兴机构（IRP）提出“柔和社区”概念，即当面对突发灾难和疫情导致的社会组织关系上的压力时，可通过调动社区的人际关系网络和熟人社会的关系网络，以柔和的社区管理方式来对抗严峻的灾情[6]。

2.2 多维度提升的规划新特征

社区生活圈不仅是配置生活服务和公共活动的基本单元，也被视为应对突发公共安全事件中的“防灾减灾基本单元”。社区生活圈概念的提出，意味着惯常的规划模式将发生重大转变，生活圈规划将成为落实创新理念、引导社区发展的关键环节，具体包括以下特征。

（1）系统性

生活圈需要具备多元的服务要素和完善的层级体系，既要提供完善、公平、全覆盖的基本生活保障，又要发展高品质、特色化的服务，满足全年龄段人群需求。这也是为了确保单个生活圈自身具有平衡能力，当遇到一般干扰灾害时，即使被迫与外界隔离，也能在一定时间内最大限度地维持生活圈内部生命和基本功能运作[7]。

（2）便捷性

生活圈内部各类服务要素布局需要兼顾效率与公平，确保居民在适宜的出行范围内使用到具有一定品质的公共服务。通过居住组团与服务设施、慢行网络的合理布局，促进居民慢行出行和相互交往，从而提升健康水平。在突发公共安全事件情况下，连续完整的慢行及公共交通网络也可以确保医疗卫生等与公共健康直接相关设施的便捷可达。

（3）包容性[8]

充分发挥生活圈在补齐民生短板、确保公平均好方面的作用，尤其关注老人、儿童等弱势群体的使用需求，根据不同个体、不同社区的差异化需求，提供多样化的公共服务，加强文化性、地域性、民族性等要素的植入，有针对性地塑造社区特色，强化社区居民的获得感。

（4）成长性

生活圈不仅要顺应居民需求趋势的发展，同时也要超前考虑，有效应对未来生活方式的转变，引导居民需求实现持续更新。生活圈的成长性还体现在其具有灾后修复能力，每一次冲击、每一次风险的出现都是在为生活圈找出脆弱点，而当这些脆弱点得到修复后，生活圈的各方面能力将得到进一步提升。

（5）参与性

本次新冠肺炎疫情防控中，生活圈作为基层防疫单元，充分发挥社区动员能力，实施网格化、地毯式管理，落实群防群控、稳防稳控。生活圈规划中，在自上而下的行政安排之外，更需要发挥自下而上的社区自组织力量，实现多方参与的协作式规划，促进社区自治与共治。

3 《指南》编制愿景

基于上述思考，《指南》的编制重点应聚焦社区生活圈的各项规划要素、空间指引和实施保障层面，着眼于满足人民的幸福感、安全感、获得感与归属感，提出以下4个方面的编制愿景。

（1）可面向未来的生活圈

以人民为中心，围绕城乡生活需要，坚持保基本和提品质两手抓，结合发展阶段、人口结构、用地条件等情况，精准配置社区生活的公共资源，在补齐民生短板、确保公平均好的同时，主动适应未来发展新需求新趋势，并关注对特定人群的需求的满足，如养老社区、儿童友好社区等的塑造，引导社区生活圈向更高品质提升。

（2）可包容多元的生活圈

以特色为导向，根据不同社区的典型需求，结合资源禀赋条件，加强规划的分类引导、差异管控和特色塑造，提供多样化的公共服务，加强文化性、地域性、民族性等要素的植入，有针对性地塑造社区特色，强化社区居民的获得感。

（3）可积极防疫的生活圈

以韧性为基础，强化社区的弹性应对能力。倡导社区生活圈相对紧凑与适度混合的布局，合理布局防灾避难设施和场地，适度预留社区设施的空间，注重日常与应急使用的弹性结合，提高社区应对各类灾害和突发事件的事先预防、应急响应和灾后修复能力，营造具有安全感的社区环境。

（4）可动态治理的生活圈

以治理为抓手，加强社会协同与公众参与，发挥社区生活圈多元治理的平台作用，引导各级政府部门的有效协同，调动在地企业、社会组织和社区居民多方式、多途径、多层次参与社区事务，强化各类主体的认同感和归属感，形成共商、共建、共治、共享的局面。

4 基于韧性塑造的生活圈规划策略探讨

基于塑造韧性社区的视角及《指南》编制愿景，本文对社区生活圈规划策略进行探讨。

4.1 推进公共资源合理下沉

（1）丰富拓展服务要素

生活圈规划需要结合问题调研、需求分析、趋势预判等，进一步拓展公共服务的内涵，提供多样化的公共服务，全面覆盖居住、就业、各类服务、出行、休闲与安全等方面（见表1）。同时，应对社区居民的多样化需求并适应未来的成长型需求，完善基础保障型服务，丰富品质提升型服务，增加特色引导型服务[9]。基础保障型服务是指为满足社区居民日常基本的商业服务、安全防灾、卫生保健、基础教育、住房保障、行政服务等生活需求所必须设置的要素，由政府为主提供，确保覆盖全民、保障底线、公平均等；品质提升型服务是指为提升社区居民生活品质，应选择设置的文化、休闲、健康、交往、就业服务等要素，由政府主导、社会参与提供，注重满足不同人群的多样化需求；特色引导型服务是指顺应不同社区的特色化发展，宜设置的创新创业、文化演艺、教育培训、养生服务、幼儿活动、特色体育等要素，由政府指导、市场为主提供，满足人的全面发展需要。

（2）下沉优质公共资源

为筑牢社区单元、提升生活品质，社区生活圈规划要重点推动医疗、文化、体育等各类高等级服务资源的下沉，一方面促进基层服务内容的优质化，另一方面积极打通各级资源共享互助上下通道，实现公共资源效率的最大化，将社区生活圈打造成为城市的基本发展单元和生活动力引擎。以医疗设施为例，充分发挥社区卫生服务中心第一道防线的作用，挖掘社区卫生设施在预检分诊、慢性病管理、康复保健、健康指导等方面的优势，同时与大型医疗机构联动，加强医疗卫生资源在社区层级的标准配置，促进基层“软件”和“硬件”的双提升。如上海市黄浦区依托三级医院的龙头作用，组建“瑞金—卢湾医疗联合体”（由瑞金医院、瑞金医院卢湾分院、东南医院和五里桥、打浦桥、淮海中路、瑞金二路等4个街道社区卫生服务中心组成），以及“九院—黄浦医疗联合体”（由第九人民医院、相关二级医院和部分社区卫生服务中心组成），依托医疗联合体，实现各级医疗资源之间的纵向整合及共享利用。

（3）提升便捷使用体验

首先，基于人群使用规律及特征，对规模集聚型及距离敏感型服务要素实行细化控制。其中规模集聚型主要面向全体居民，需要一定的规模以集聚活力与人气，优先以服务人口作为主控指标；距离敏感型主要面向老人、儿童等弱势群体，需满足高频率、近距离使用，优先以服务半径作为主控指标。其次，鼓励将高关联度的设施以步行尺度邻近布局，分别形成面向不同对象的设施簇群，满足居民对于设施之间的步行需求。最后，在高人口密度、高活动频率地区，集中布局各类服务要素，并依托慢行网络加强居住地块与生活圈中心、服务设施、公共空间、公交站点等之间的有效联系，构建步行可达、活力便捷的生活圈（见图1）。

4.2 落实差异化管控策略

表1生活圈服务要素设置

（1）因地制宜和精准实施

将社区生活圈的规划与建设指引范畴全面覆盖城市与镇村，因势利导落实不同的公共服务与公共空间规划要求。城市生活圈可重点构建“15分钟—5分钟”两级层次，其中15分钟生活圈主要依托街道等行政主体，聚焦各类服务设施和活动空间的合理配置，而5分钟生活圈可依托一个或多个居委会，进一步关注高频使用设施及面向老人、儿童、弱势群体等服务设施与场地的精准配置。镇村生活圈宜构建“镇—村—居民点”3级层次，与城市生活圈重点关注生活服务不同，其规划要素应拓展至生产、生态、游憩等功能，并加强各级公共服务与公共交通的有机衔接、协同发展。

（2）包容多元与弹性管控

为包容各社区间的差异性，提供更为弹性的规划实施空间，建议可将管控指标体系设定为规模、可达、效率、品质4个维度（见表2），综合考虑各地人口结构与类型、生活习惯与行为特征，结合社会经济发展阶段、建设阶段、城市人均建设用地、城市性质、气候分区等关联性和影响因素落实差异化配置要求（见表3）。

4.3 提升应对风险的能力

（1）提升社区韧性水平

图1城市15分钟社区生活圈空间模式示意图

韧性是指城市中的个人、社区、机关、企业和系统等，在面对干扰的情况下，保持或迅速恢复到期望的功能，以适应变化及快速转换当前限制或未来适应能力[10]。社区生活圈作为一个有机体，需要在日常发展建设中不断提高韧性水平，实现可持续发展。如居住方面，提供安全舒适的住宅建筑，应满足通风、日照、卫生、防水等要求，减少噪音、视线等干扰，结合地区实际开展住宅的宜居性、防灾减灾等更新改造；服务设施方面，提升医疗、养老、体育等与日常健康直接相关的设施品质，实现并促进社区居民的实时健康管理；公共空间方面，形成点线面相结合的公共空间体系，作为居民日常活动交往、康体休闲的主要载体，培养居民对健康生活方式的认知等。

表2管控指标的体系构成

表3社区生活圈影响因子与指标类型的关系

（2）构建基本防灾单元

以社区生活圈作为基本防灾单元，坚持平灾结合，积极应对可能面临的地震、洪涝、气象灾害及火灾、防疫等各类公共安全风险。一方面可从环境支撑角度，提升社区针对突发事件的应对能力。充分利用现状资源，查缺补强，配置适应各类灾情的社区避难场所、应急通道、防灾设施等要素体系。针对不同灾情，梯度预留防灾资源的转换空间，如结合公共卫生风险综合评估，保障社区卫生服务中心平时功能的满足与战时功能转换的弹性预留；居家养老设施在应急情况下可作为临时收容及护理疗愈场所；体育场（含中小学操场）、公园绿地作为避难空间等。另一方面可从人文关怀角度，关注居民的真实需求，并将社区的人力资源视为构建社区韧性的可开发利用资源。突发事件下的社区治理需要居民的有效参与和支持。

4.4 增强社区治理效能

（1）衔接行政管理体系

社区生活圈作为配置生活服务和公共活动的基本单元，需要综合考虑行政管理效率、居民日常需求、出行能力制约等多方面因素，形成规模适宜、边界清晰、治理高效的完整单元，不仅要能对接现行行政管理及规划体系，也要能反映居民真实的生活空间。以城市15分钟生活圈为例，建议依托街道等行政管理单元进行划示，将街道作为社区生活圈的规划编制、管理及实施主体，并加强不同条线部门之间的资源整合，落实明确生活圈发展目标及行动计划。

（2）形成动态管理闭环

推动社区生活圈规划的实效性，形成“评估—规划—实施”的全生命周期动态管控闭环。各级政府应结合规划确定的重点任务，明确社区生活圈分阶段行动计划，并将行动计划分解到各部门单位的年度计划和工作目标中，健全责任落实机制和绩效评价机制，加强各部门的任务落实和目标管理。近期行动项目应落实投资估算、牵头部门、建设周期等，及时对社区生活圈各项内容的实施情况进行年度监测、动态评估和定期维护，并面向社会公布，保证各项指标的有效落实。同时还要随时关注社区的新需求与新问题，引导行动计划的动态更新。

（3）强化信息技术应对

推进“互联网+”与社区服务的深度融合，创建信息化平台，实现社区服务的高效使用。应用大数据、云计算等信息化技术，完善对政务、社务数据的汇总、分析和管理，以此辅助做出更加精准的服务和治理对策；通过热力分析（POI）等技术，了解居民活动特征，有针对性地开展服务要素的补充与提升。

优化社区服务的智能化集成设计，完善居民使用体验。实现安保与物业服务系统信息化，推广智能门禁、智能监控、智慧配送、智慧养老就医、智能泊车、物业智管、智慧环保等技术的多场景应用；推进社区各类公共服务设施的智能管理，在节约人力成本的同时，提高服务效率，并实现全天候运营。

5 结语

编制中的《指南》在案例研究、调研访谈及实证探索的基础上，提出生活圈规划的总体要求、规划要素、空间指引和实施保障等，并重点思考与相关国家标准、规范的衔接。作为面向全国的技术指南，未来将进一步加强对全国不同类型地区的差异化指引研究，并在编制架构上衔接国土空间规划体系，推进各地生活圈理念在国土空间规划中的落实。