多源流视角下地方政府推动精准扶贫的注意力配置研究

张 鑫，高 红

(青岛大学 政治与公共管理学院，山东 青岛 266061)

扶贫政策关系到民生福祉，体现社会公平正义。新中国成立70年来，党领导人民紧跟国家发展战略，结合社会主义矛盾的变化，制定了一系列反贫困政策。实施反贫困政策已减贫7亿多人，是全球首个实现联合国千年发展目标中“贫困人口比例减半”的国家[1]，为全球减贫事业做出了重大贡献。数据显示，到2019年年底，我国农村贫困人口551万人，贫困发生率仅0.6%[2]。成就背后体现的是制度优势，改革开放后我国扶贫政策可归纳为四个阶段——体制扶贫(1978-1985年)、扶贫攻坚(1986-2000年)、综合开发(2001-2012年)和精准扶贫(2013-2020年)。随着2020年消除绝对贫困目标的达成，扶贫工作指向如何缓解相对贫困的问题。为此，诸多学者总结了反贫困工作经验：白增博从国家战略的角度总结，认为2020年后贫困问题的重点应结合社会主义新的矛盾，由解决“两不愁三保障”等上升到更高层次的美好生活需要，提出由“扶贫”向“防贫”转变[3]；谭清华从政策制度的角度提炼经验，认为制度优势与政治优势要合力发挥作用、顶层设计与地方创新要同步推进[4]；汪三贵和胡骏从贫困人口自身的角度出发，认为要在大扶贫格局下注重人民的需求，向贫困人口赋权[5]。本文则是聚焦于众多扶贫阶段的精准扶贫时段，以期借助最新的数据为2020年后减缓相对贫困的工作提供借鉴。

精准扶贫思想自2013年习近平总书记首次提出以来，经历不断完善推进的过程。2015年10月，党的十八届五中全会把“实施精准扶贫、精准脱贫”的基本方略提上日程。2017年10月，党的十九大再次提出要打好精准脱贫攻坚战。党的十九大后，精准扶贫成为国家扶贫方略，扶贫工作进入了新的阶段。在此背景下，梳理精准扶贫政策、总结扶贫经验就显得尤为重要。从已有研究看，诸多学者从“主体性视角”[6]、“多维贫困视角”[7]、“包容性视角”[8]等梳理我国扶贫政策的发展脉络，分析我国扶贫模式、扶贫困境、扶贫绩效等，为扶贫政策设计优化提供理论基础与价值导向，但很少有学者关注到扶贫领域的政府注意力配置问题。从时间轴上，本研究聚焦2013年以后的精准扶贫政策，但是党的十八届五中全会后即2016年起，省级政策文本量才开始逐渐丰富。为此，本研究选取了2016-2018年的省级政策文本，从注意力配置的角度去审视地方政府的精准扶贫政策的变化，并用多源流模型解释其内在逻辑。

一、研究设计

(一)样本选取

本研究选取2016-2018年地方政府扶贫办相关政策文本为样本，为了保证文本的合理性，研究的政策文本选自东中西部三个地区各5个省份(见表1)。从各省扶贫办官网按照政策发布时间、发布单位、政策类别、关键词进行样本选择，为保证数据有效性，政策类型主要包括法律、法规、规划、意见、办法、通知等，进行进一步整理和筛选最终得到262份政策文本。

(二)指标化构建

心理学领域最早提出注意力的概念，强调一种主观的能力，分为选择性注意力、警惕性注意力和执行性注意力[9]。随着研究的深入，注意力开始进入公共政策领域，赫伯特·西蒙率先将注意力解释为“管理者选择性地关注某些信息而忽略其他部分的过程”，并认为注意力是一种稀缺资源，正是这种稀缺性的局限导致决策者的有限理性[10]。注意力研究实质上是以有限理性为基础，从认知视角理清领导者注意力与政策选择和制定之间的关系。有关注意力的测量问题，诸多研究从注意力强度和注意力指向两个维度展开，人的认知倾向反映在他经常使用的文字中，所以文字使用频率的变化能够反映人们对于事物的重视程度与认知的变化[11]。这是注意力强度与注意力指向在政府政策文本中得以很好呈现的条件。在有限的资源配置情况下，扶贫政策发文量能体现政府对扶贫事业的关注度，即注意力强度问题。因而，将地方政府精准扶贫的注意力强度指标化为“地方政府精准扶贫政策的发文量”。针对同一领域在不同阶段所关注的具体事务的差异，表现为“政府精准扶贫政策中的高频关键词的变动”。因而，将注意力指向指标化为“政府在不同时期描述精准扶贫所使用的高频关键词”。

(三)研究方法

本研究运用Nvivo 11、ROST CM6软件，对2016-2018年期间的262份省级精准扶贫政策文本进行词频分析和社会网络分析，透过政策文本的表征把握精准扶贫政策的指向和焦点。深入挖掘政策文本的演进特征，揭示地方政府的注意力配置内在逻辑。

二、注意力配置的测量

(一)注意力强度测量

分别计算每年涉及扶贫领域的发文量，以此表征地方政府扶贫的注意力强度，最后以折线图的形式予以呈现，如图 1所示。

1.时间维度：三年发文量呈“V”字形变化

2016-2018年地方政府对扶贫工作的注意力强度呈“V”字形特点。2016年总发文量102份，与2018年的93份基本持平，而2017年的发文量仅有67份。研究发现，一方面，中央政府对扶贫的注意力强度在一定程度上影响了地方政府的政策发布量。统计显示，中央政府工作报告中与扶贫相关的文字占比亦是呈“V”字形变化，2016年占比7.11%、2017年占比4.68%、2018年占比6.61%，政府工作报告反映的是政府对各项事业的布置情况，体现的是政府如何配置有限的资源。自上而下的行政压力使得地方政府扶贫工作的开展趋于“转发、贯彻”式发布政策。另一方面，政策环境是影响政策制定和选择的关键因素。2016年是“十三五”规划开局之年，规划制定了扶贫的目标，政策目标是政策执行的前提也是要达到的结果，为了达到预期的政策目标，政府的注意力会更多地配置到扶贫工作上，以确保2020年如期完成脱贫任务。2017年发文量较2016年有所下降，一是由于政策的执行伴随着目标完成进度的推进，部分已经解决的问题便不会进入下一阶段的政策议程中，从而影响政策总的发文量；二是精准扶贫瞄准对象发生转变，从全面脱贫的大格局转向深度贫困地区的攻坚思路。党的十九大的召开进一步把注意力放在深度贫困地区脱贫攻坚上，强调东西部扶贫协作。更值得注意的是，深度贫困地区相对集中在西部省份，这在一定程度上影响了东中部地区的发文量。2018年发文量回升，2018年处在“十三五”规划承上启下的阶段，中央政府对扶贫的精准度和广度更加关注。在精准度方面，一是对深度贫困地区的精准帮扶，体现在中央财政转移支付的倾斜；二是对特殊群体的精准识别，包括老年人、残疾人、重病患者等特定贫困人口，实行对口帮扶。在广度方面，注重产业、教育、健康、生态等多维扶贫，激发脱贫内生动力。综上可以看出，衡量地方政府推动精准扶贫的注意力指标——政策发文量主要受宏观政策环境及自上而下行政压力的影响。

图1 注意力强度(扶贫领域发文量)折线图

2.空间维度：西高、东中低的区域差异

总体来看，2016-2018年东中西三区的地方政府对精准扶贫的注意力强度存在差异，三区的变化趋势较总体“V”字形特点来说相对平缓，但仍然是2016、2018年高于2017年。就三区各自发文量水平而言，东中两区有些重合，且明显低于西部地区的发文量，数值上来看，西部地区发文量约是东中两区发文量之和。由此可见，西部地区的扶贫注意力强度明显高于东中两区。除了中央政府的政策影响以外，在很大程度上与各地区经济发展水平相关联。经济环境是公共政策制定的首要和根本条件，任何政策的出台都有其本地区实际情况的考虑，西部地区整体经济水平相对落后，贫困人口基数大，自主脱贫能力有限。因此，西部地区地方政府作为统筹有限资源的角色，把更多的关注点放在最迫切需要解决的扶贫领域，通过出台一系列政策来引导资源流向精准扶贫工作。而在经济水平相对较高的东中部地区，扶贫政策的优先级并没有排在前列，地方政府的注意力会更多地配置在经济发展、文化教育等领域。综上可知，东中西三区地方政府对扶贫领域的注意力配置存在差异，西部明显高于东中部，经济条件的不同是导致注意力配置差异的重要因素。

(二)注意力指向测量

1.主题词及词频分析

主题词及其词频能够反映领导者的重视程度及认知变化。基于此，进一步探析地方政府在精准扶贫政策中的注意力指向。将地方政府2016-2018年发布的262份政策文本导入Nvivo 11软件进行词频分析，按照主题词词频降序排列取前20个，得到表2。

由表2可以看出，频数排名前5的关键词基本一致，包括“扶贫、贫困、工作、资金、脱贫”。除此之外，三个年份的共现词还有“建设、农村、政策、服务、部门、实施”等，而在独有名词方面，2016年为“开发、搬迁、单位、财政”，2017年为“社会、保险、医疗、保障、人口”，2018年为“管理、产业、组织、标准”。表明2016年的注意力配置在扶贫开发上，2016年是“十三五”规划开局之年，由于构建扶贫开发大格局是指导思想，在扶贫方式上异地搬迁政策占主导，财政支撑是其强大后盾，包括各种专项扶贫资金的投入和财政优惠政策。2017年扶贫工作的注意力转向了社会保险、社会保障以及医疗救助等方面，注重民生，提高居民的安全感和幸福感。2018年与前两年不同，随着各项扶贫事业的推进，资金管理、人员管理、项目管理等被提上日程。与此同时，地方政府注意力还指向产业扶贫，注重发挥各地区产业优势，创办特色产业项目来有效实现精准扶贫。另外，“标准”化也是2018年的注意力指向，包括“两不愁、三保障”的脱贫标准的重新界定，各项资金补贴标准及贫困退出标准。

表2 2016-2018年扶贫领域主题词及词频分析

2.社会网络分析

在词频分析的基础上，通过社会网络分析，获取地方扶贫政策高频词共现矩阵图，二者结合挖掘出这一阶段国家扶贫政策的关注焦点，更具说服力和可信度。

(1)瞄准深度贫困地区

主题词分析在一定程度上揭示了扶贫攻坚发展阶段的政策倾向，为了更加清晰详细地了解到这一阶段扶贫政策聚焦点的具体内容，运用ROST CM 6 软件对2016年地方政府扶贫政策文本进行社会网络分析，得到高频词共现矩阵图(见图2)。

由共词网络提取聚焦得到扶贫关键词分类：Ⅰ类：农村、贫困、发展；Ⅱ类：自治区、单位、项目；Ⅲ类：脱贫、开发、贫困户；IV类：建设、设施、基础；V类：财政、资金。由此可见，地方政府扶贫注意力指向与中央政府的大政方针是一致的，农村贫困户脱贫是主要对象、注重西部自治区的扶贫脱贫、在资金上保证足够的支撑、由于是开局之年所以强调扶贫开发、惠民服务政策也持续跟进。比较契合的政策是“万企帮万村”精准扶贫行动，以“公司+基地+专业合作社+农户”的产业扶贫模式，以及一系列就业和公益扶贫方式助力农村贫困户脱贫攻坚；最具代表性的是《“十三五”脱贫攻坚规划》，扶贫焦点包括产业发展脱贫、转移就业脱贫、异地搬迁脱贫、教育扶贫、健康扶贫、生态保护扶贫、兜底保障、社会扶贫等。结合表2来看，聚类中Ⅱ类属于独有名词，是整个共词网络中的特殊点。体现地方政府的扶贫对象瞄准的是深度贫困地区，尤其是西部地区的自治区脱贫，属于深水区的典型代表，但与“自治区”联结的点并没有体现出精准扶贫的差异化因地制宜，反而是依托“民政、单位”进行兜底“保障”。

图2 2016年地方政府扶贫政策共词网络

(2)聚焦金融扶贫

由共词网络(见图3)得到扶贫关键词分类：Ⅰ类：金融、贷款、银行；Ⅱ类：农村、落实、政策；Ⅲ类：保障、保险；IV类：部门、县级。图3的特殊点在于“贷款”，从2016年的资金来源于财政支持转向2017年的金融领域，扶贫注意力指向与银行合作，小额信贷等贷款方式占据主导。《中央财政专项扶贫资金管理办法》《财政专项扶贫资金绩效评价办法》的出台一方面把财政资金扶贫纳入正式制度，形成完整的体系；另一方面，注重绩效考核，确保专项资金的有效性。除此之外，农村贫困人口仍然是扶贫工作的重点；医疗救助、社会保险类占比提升；注重动员社会力量扶贫。《关于进一步加强医疗救助与城乡居民大病保险有效衔接的通知》《关于做好农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接指导意见的通知》《贫困残疾人脱贫攻坚行动计划》等不仅从内容上体现扶贫领域的注意力指向了社保、医疗救助方面，政策兜底的观念更是强心剂，同时也能看出扶贫工作是多部门合力推动的，民政部、人社局等多元主体联合治理贫困。

图3 2017年地方政府扶贫政策共词网络

(3)推进政策落实

由共词网络(见图4)提取聚焦得到扶贫关键词分类：Ⅰ类：领导、开发、小组；Ⅱ类：财政、资金、管理；Ⅲ类：就业、落实、政策；IV类：部门、县级、组织。整体来看，2018年呈现以“扶贫”为中心的发散式分布，扶贫政策多元化趋势明显，在持续关注财政资金的同时，更加注重就业相关政策的落实。2018年是全面贯彻党的十九大精神的开局之年，而脱贫攻坚是三大攻坚战中的重中之重。就具体政策文本来看，《关于完善县级脱贫攻坚项目库建设的指导意见》提出，建立资金项目审批权限下放相适应的项目管理制度，贫困县普遍编制和建立脱贫攻坚项目库，保证资金使用精准安全高效；《关于调整国务院扶贫开发领导小组组成人员的通知》，强调从扶贫人才队伍的建设上把握注意力指向；最具代表性的是《关于开展扶贫扶志行动的意见》，提出扶贫扶志，激发贫困群众内生动力，从增强脱贫信心决心到改变传统造血式扶贫，注重引导贫困群众发展产业和就业，推进移风易俗和党建教育，把内生动力的激发作为注意力的焦点。图4的特点是除了Ⅱ类以外的分类能够形成完整的以任务导向型为主的聚类，2018年脱贫攻坚任务收官之年，“脱贫政策强调落实”“部门、组织、县级”指的是依靠政府部门尤其是县级政府部门来大力攻坚，迅速组建“领导开发小组”展开工作，政府部门比社会组织更有效率，原因在于自上而下的行政命令体系能够让政策迅速地贯彻落实，而社会组织的力量较弱，在推动脱贫攻坚的过程中发挥作用有限，短时间内需要靠政府部门去组织工作。这在一定程度上造成“唯指标论”，自上而下的模式注重脱贫指标的实现而忽略贫困人口真正的脱贫质量。

图4 2018年地方政府扶贫政策共词网络

三、注意力指向的变化逻辑

多源流理论模型的提出者金登认为，国家政策资源的有限性决定了进入政策议程的问题必定是受到广泛关注的，而从社会的焦点问题到政策的出台需要三大源流交汇于政策之窗，即问题源流、政治源流和政策源流在某一特定的时间节点耦合。问题源流指的是能够引起政府注意力并进入政策议程的问题，取决于指标的变化、焦点事件和政策信息反馈；只有真正能解决问题、被公众接受的政策方案，才能进入政策议程，受到政府的关注成为政策源流；国民情绪、利益集团以及领导人的执政理念等构成了政治源流，它独立于问题源流和政策源流，能推动或延缓政策议程的进度[12]。我国地方精准扶贫政策的注意力配置背后实际上存在政治源流的引领、政策源流的推动以及问题源流的纠偏的逻辑。

(一)政治源流的引领

领导人的执政观念会影响和融合到政府的政策之中，被领导采纳的方案和议案能较快地形成政策付诸实施。在政治源流中的重要推动因素是执政者的价值观，习近平总书记的精准扶贫理念意涵深远，自2013年提出以来一直影响着政策的制定和执行。精准化、分批分类、扶贫先扶志都是核心观念，2016-2018年，习近平总书记的精准扶贫理念在不断丰富，2016年指向东西部扶贫协作和对口支援，在区域协调发展的大战略下实现先富帮后富；2017年瞄准深度贫困地区，资源倾向于深度贫困地区，集中力量办大事的理念凸显；2018年注重构建大扶贫格局，吸纳社会各方力量，多元治理成为趋势。

(二)政策源流的推动

精准扶贫的重要思想最早是在 2013年11月提出。后来，习近平总书记在2017年10月召开的中国共产党第十九次全国代表大会开幕会上再次提出，要打好精准脱贫攻坚战。党的十九大后，精准扶贫成为国家扶贫方略，农村扶贫进入了新阶段。2016-2018年，比较重要的扶贫政策文件有：《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出了坚定打赢脱贫攻坚战的决心；《关于建立贫困退出机制的意见》，提出注重脱贫质量，坚决防止虚假脱贫；《关于进一步加强东西部扶贫协作工作的指导意见》注重东部对口支援西部，包括产业、劳务、人才和资金方面的支持；《支持深度贫困地区脱贫攻坚》，全面部署了深度贫困地区脱贫攻坚工作。《关于开展扶贫扶志行动的意见》意在激发贫困人口的内生动力，破除脱贫的思想障碍。除了直接性的扶贫政策以外，民政部也出台低保制度兜底政策、教育部颁布教育脱贫相关文件、财政部制定扶贫专项资金管理的政策，这些都汇聚于政策源流，让精准扶贫的注意力配置占比增加，推动更多政策议程的建立。

(三)问题源流的纠偏

精准扶贫领域的问题源流影响政府注意力配置主要体现以下三个方面：首先，相关指标的变化，2013-2018年我国农村减贫人数分别为1650万人、1232万人、1442万人、1240万人、1289万人、1386万人，每年减贫人数均保持在1000万以上。农村贫困发生率也从2012年年末的10.2%下降到2018年年末的1.7%，其中，10个省份的农村贫困发生率已降至1.0%以下。除此之外，每年的财政专项扶贫资金的投入也逐渐加大，人均可支配收入逐年提升。一系列经济指标及贫困指标都显示出，在宏观经济水平稳步提升的大背景下，地方政府注重降低贫困人口数量和降低贫困发生率，提高民生福祉。其次，焦点事件或危机事件传递出的信号，能迅速将问题推到公众面前，在精准扶贫工作开展过程中，扶贫资源配置面临低效的“内卷化”困境，具体表现为资金使用率低、对象瞄准率低、效果短期化、资源边际效益递减等[13]；除此之外，精准扶贫形式主义问题严重，扶贫深陷“表海”，工具理性超越了价值理性、避责思维占据主导、场域复杂性导致瞄准偏差[14]。一系列问题事件倒逼精准扶贫政策的推进。最后，政策运行反馈情况，中央政府工作报告体现中央意志，反映各领域问题的关注度，其中，精准扶贫相关文字占比具体数值为2016年占比7.11%、2017年占比4.68%、2018年占比6.61%，可以看出三年来精准扶贫领域的注意力配置增加，精准扶贫问题也逐步受到重视。

精准扶贫领域的三大源流汇聚且当政策之窗开启时，政策议程就得以建立。问题源流、政策源流和政治源流之间不是孤立存在的，我国领导人对某一问题的重视可能加速政策议程的建立，而问题本身的属性也受到外界专家学者、舆论媒体的影响，所以三大源流在我国实际情况下是相互联系作用于精准扶贫领域的，从而影响政府的注意力配置。

四、结语

在地方政府推动精准扶贫政策的过程中，注意力的配置存在强度和指向两个维度的差异特征，政府的行政注意力的主观性背后有其政治、政策、问题源流的逻辑。结合本文有关地方政府精准扶贫政策文本梳理及注意力测量结果，提出以下建议：

(一)构建多元主体共治式扶贫模式

我国反贫困治理的实践过程，经历了以政府为主导的自上而下的行政扶贫模式到发动社会力量参与扶贫的多元共治模式。这一方面是由贫困的多维动态变化性决定的，单一主体已经难以应对复杂多变的贫困及返贫现状。积极动员社会各方力量，包括社会组织、民间志愿者等共同形成合力，既是我国贫困治理的经验总结，也是从根本上实现我国反贫困目标的主要路径。从2016-2018年扶贫政策的注意力指向来看，不同时期政府有着不同的注意力配置，扶贫模式应该是多中心主体参与合作的复合型扶贫模式[15]。在政府有效引导的同时，鼓励社会力量参与到扶贫事业中。在行政系统内部，国务院扶贫办及各部委通力合作，地方政府与中央政府形成良性互动，保证扶贫政策落地生根；在行政系统外部，建立多元合作联结机制，增进政府与多元主体的合作关系，多元化合作扶贫减困的新格局既可以弥补单方力量在扶贫行动中的缺陷，又可以发挥第三方积极作用，实现帮扶资源供给与扶贫对象需求的最优匹配，发挥综合效益最大化。另外，在贫困治理中，“根据不同的扶贫项目的需要，选择一种或是综合多种手段，运用到扶贫开发之中”，而不能单一依靠政府行政化手段[16]。“政府机制、市场机制、第三部门之间的良性互动、优势互补”是大数据时代精准扶贫的有效治理模式[17]。

(二)实施差异化扶贫政策取向

应当看到，东中西三区存在明显的地区差异，如何在精准扶贫的大格局下实现各地区差异化扶贫是当前面临的难题。在上文分析中，就扶贫政策的发文量上来看，西部地区明显高于东中部地区，但是通过三个地区三年来各自的政策关键词和词频及供词矩阵图分析，并没有体现出差异性，三个区的主题词与国务院扶贫办文件的主题词近乎一致。我国扶贫工作具体运作机制是一种压力型体制，地方政府受自上而下的行政命令影响深远，“转发、贯彻、落实”性的政策多于结合本地特色出台的政策。这种简单的上传下达的政策执行方式，极大地影响了精准扶贫政策的实施效果。为此，各地在贯彻中央政府大政方针要进行差异化扶贫。在扶贫差异化取向上，东部地区地方政府的注意力应配置在科技扶贫、生态扶贫、社会组织的发力上，西部地区多倾向于金融扶贫、教育扶贫、异地搬迁等方式，同时注重结合扶志与扶智的理念。尤其需要注意到的是深度贫困陷阱的破解，有学者认为，深度贫困的生成是“人”的主体性贫困、“业”的经济性贫困、“地”的空间性贫困等三维互构耦合机制，并提出，深度贫困集中的西部地区要从“权能强化、市场重构、空间优化”等三个方面跨越深度贫困陷阱[18]。

(三)推进赋权增能参与式扶贫

扶贫的注意力焦点呈贫困地区—贫困县—贫困村—贫困户的纵深走向，从最基本的单元入手推动参与式扶贫是激发贫困人口内生动力的路径依赖。在“不掉一村，不漏一户，不落一人”的人文情怀下，树立贫困人口的主体参与意识，引导能动式、造血式扶贫才能真正实现精准脱贫的可持续性。阿马蒂亚·森的“权利贫困理论”认为，数字不是定义贫困的唯一标准，只有提高贫困者的行动能力，赋予贫困者权利，提供更多机会，才有可能从本质上消除贫困[19]。一是“赋权”，在扶贫开发项目上，开展参与式规划会，让贫困群众有充足的知情权和意见权，通过需求的表达来制定合理的开发项目，进而高效地调动积群众的积极性，让“被扶”变“自扶”；在政策实施过程中也充分发扬民主和监督，采取滚动计划式的制定范式，提高贫困群众的自主性。二是“增能”，随着扶贫政策范式的演进，输血式扶贫已成过去式，如何“授之以渔”是精准扶贫政策的注意力指向，深度贫困地区的贫困人口存在基本经济能力有限且人力资本素质较低的问题，“扶贫先扶人”就是要确保最基本的单元具备最基本的生存发展能力。从2018年开始，有关就业的政策占比攀升，这体现的是政府通过政策杠杆为贫困人口提供内生动力的思路，“扶志与扶智”是其现实路径，扶志走的是物质与精神奖励结合、内部与外部思想认同的“方法论”路线；扶智的逻辑是“系统论”，人才资源是主体，物质投入是基础，制度执行是保障[20]。只有在赋权的基础上进一步增能，并注重扶志与扶智相结合，从认识到实践，破除思想顽疾，真正让贫困人口通过赋权增能的参与式扶贫实现“自扶”。