新时代国家监察权有效运行的理论与实践

胡业勋，王彦博

(中共四川省委党校，成都 610000)

从制度变迁看，国家监察体制改革是沿着一条由先行试点到全面推广再到规范设立的发展轨迹。党的十八届六中全会通过的《中国共产党党内监督条例》第37条明确规定:“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督。”继党的文件中明确提出“监察机关”范畴后，中共中央办公厅便开始在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点，通过一系列的政策部署和举措安排，在制度和机制上初步确立运行体系，进而为全面落实国家监察体制改革积累宝贵经验。

在充分吸收三个试点地区试点改革的经验与启示的基础上，2017年11月7日，《中华人民共和国监察法(草案)》面向社会公开征求立法意见，监察体制改革工作走向成果的法律固化；2018年3月11日，《中华人民共和国宪法》修正案通过，监察委员会得以在根本大法中体现，监察委员会的宪法地位被充分确立[1]；3月20日，《国家监察法》正式颁行，标志着国家监察权运行具体指南和依据的确立[2]。自《国家监察法》颁行一年多来，实践中产生了许多亟须解决的问题，但是这些问题由于种种原因的约束，尚未有理论上的充分回应。

套用学界常见的说法，国家监察权的属性是国家监察体制改革的本源性问题，直接关涉宪法架构下国家权力结构的合理布局[3]，然而理论上很难对监察机关的“政治机关属性”进行准确定位，这会直接影响监察权的运行，进而影响具有侦查权性质的调查权的规范运行[4]。在国家监察权整体运行涉及范围、程序、权限等较多范畴的情形下，如何解决国家监察权的权属，尤其破解“政治机关”的阿喀琉斯之踵。基于上述阐述，笔者进一步对相关实践问题细分：如何合理确定监察权的范围，如何确保监察权运行程序的流畅，如何规范监察权的调查权限以及如何保障监察权有效运行。只有厘清上述问题，监察权才能在实践中真正有效运行。

一、新时代国家监察权有效运行的理论逻辑

监察权有效运行必须从理论上将原点性问题解决，进而构筑一个系统的理论框架指导监察权运行。新时代监察权有效运行，主要基于监察权的属性分解，并构建以党的领导为核心，以监察委员会内部各程序与结构要素有序运行为前提，以有效的组织保障为基础，严格在法治的框架内坚持实体与程序并行的高效运转机制。要构建监察权有效运行的理论逻辑，我们首先要梳理监察权存在的逻辑正当性，其次厘清监察权的权属内涵，最后以其属性为基础来阐释权力行使的应然机构即监察委员会的性质界定。

(一)监察权存在的逻辑正当性

关于监察权存在的逻辑正当性，具体体现在以下三个方面：

1.监察权的设置，推动社会资源和结构变革，符合社会主义制度现代化的时代要求。国家组织在应对社会不稳定因素时，通常通过对组织内部的结构进行调整来达到一种新的平衡，从而保证国家组织整体平稳运行，以此来规制社会风险[5]。我国监察权产生于当今推进社会主义现代化的时代背景下，诸多的矛盾与不稳定因素日益显现，尤其是经济飞速发展给行使公权力的人员带来的利益诱惑不容忽视。基于此，监察体制改革将原有的权力体系中纪律监察相关职能的权力重新整合，以此为载体作用于公权力行使的人员，从而平衡各组织成分，进而推动资源的配置和社会结构的稳定。这种通过国家组织自身内部调整形成新合力来推动社会发展的方式，是社会主义制度现代化的题中应有之义。

2.监察权的设置，高度契合我国现行政治体制，符合权力进化和发展的要求。以权力结构来有效控制权力，是近代以来民主法治的核心。相较于西方国家“三权分立”模式的控权机制“权力制约制度”，我国主要权力控制机制是“权力监督制度”[6]。监督是通过设立专门的职能机构对相关主体行使权力进行监察和督促，从而构建单向“监督与被监督”的关系；制衡则是把权力分别赋予多个主体，使被赋予主体在行使各自权力时互相制约，这是多向的配合制衡关系[7]。我国是人民民主专政的社会主义政体，人民通过选举代表组成人民代表大会(全国、地方各级人民代表大会)代表其意志，从而赋予人民代表大会最高位阶的立法权，由立法权衍生出行政权、监察权、审判权、检察权等四种相对于立法权的“执行权力”，并由不同的国家机构行使，建立立法权之下四种权力相互配合和制约的格局，在这种格局下突出了监察权对其他三种权力的监督，不仅遵循我国政治体制格局，具有合宪性与正当性，而且是对现有权力的重新整合和创新配置，是人民代表大会制度的自我完善和发展。

3.监察权的设置，贴合最广大人民的理性，符合人民意志对于具有监察范畴的公权力的期许。现代社会是强调人权保障的法治社会，强调权力的制约与正当行使。人民之于国家权力的理性，在于人民对公权力合理运行的期望满足，即公权力之间的合理分工、相互制约以及要求公权力主体根据公民诉求进行积极给付。监察体制改革前，我国国家权力形成以立法权为本源，行政权、审判权和检察权为执行权力的并行体系；监察体制改革后，在立法母权不变的前提下，整合其他三权的相应职能形成新的监察权，由三权并行扩展到四权并立的运行模式，五种治权格局相较于四权格局更为体系，治权与治权间联系更加紧密、分工更加明确，权力与权力间的制约平衡更为稳固。在我国，公权力具有天然的人民性[8]，一切权力来自人民，一切权力属于人民，人民作为国家治理的主人，将自身的意志和理性融入国家权力架构和机制运行。监察权的设置，不仅强化了我国公权力配置的合理性和运行的有效性，还符合公众对于法治国家的期望。

(二)监察权的权属内涵

监察权运行的理论逻辑核心在于对于监察权权属的确认，只有廓清监察权权属，方能从根本上确保监察权运行有效与规范。对于监察权的权属，学术界有较多的争议，无论“监督权”“复合权”[8]或“近司法权”[9]等权属界定，都无法囊括其所有的职能和属性。笔者认为，监察权是具有国家监察职能的专职权力，兼具政治和法律两个属性，监察权的运行也是基于此。

监察权的法律属性无须赘言，监察权的产生、监察委员会的机构设置和相关职能以及监察权运行所遵循的实体和程序规定，均由宪法和法律加以规定[10]。而监察权的政治属性源于中国共产党的领导权，运用监察权是在反腐倡廉领域实现党的领导的具体化[11]。从理论上看，监察权是发挥党领导治国理政效能的一种活动。就其性质本源而言，党的领导权本质便含有监督之意，监督权是党的领导权的组成部分，而监察权是监督权在“反腐倡廉”领域的具体化，承接着“领导—监督—监察”维度的具体化和下沉落实，是领导权不可分割的一部分。从工作方式上看，国家监察机关与党的纪检机关合署办公呈现出有别于其他国家机关“党政合一”的格局[12]，监察委员会在承担党内监督专责的同时，“归口”组织协调反腐败工作，能够有效地增强监察的协同合力。正因为如此，监察权既含有法律属性，也含有政治属性。作为法律权力，国家通过法律规范监察权依法行使并以监察权的行使为手段规制监察对象；作为政治属性，监察权是党领导反腐倡廉的重要抓手和深化方式。加强国家监察，既是党提高领导水平、巩固执政基础的要求，也是推动国家治理、实现改革发展的保证。

党的十九大报告明确指出，依法治国和依规治党是统一的。监察权的设置正是依法治国和依规治党的具体实践，其法律属性旨在规范公权力的行使，其政治属性旨在贯彻党的领导，二者统一于国家监察体系，是深化国家治理的重要举措。

(三)监察委员会的性质与定位

监察委员会作为推进国家治理必不可少的结构化元素，对其性质与定位一直是学者讨论的焦点。多数学者认为，监察委员会是政治机关，履行的职能是“反腐倡廉”，机构的运作方式是“纪监合署办公”，这些均具有极强的政治针对性和指导性。笔者认为，单纯地将某个国家机构定位为一个“政治机关”，对于该机构的性质揭示并不具有说服力。

“中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征”，在这一语境下，我国所有国家机关都体现着作为政治机关的职能，在中国共产党的领导下构成国家制度和组织体系来实现国家任务，因此所有的国家机关都可以在一定程度上称为“政治机关”，但“政治机关”并非规范意义上的法律定位，要探究监察委员会的性质，还要回归宪法与法律的基础。目前，我国《宪法》在国家机构一章专节设置监察委员会部分，为监察委员会提供充分的正当性和实质性基础，将监察权形塑为一种此前宪法规定之外的权力类型，继而使得监察委员会成为一个新的权力单元和系统[13]；《监察法》第1条“依据宪法，制定监察法”、第3条“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关”等，对监察委员会的具体职能与运行进一步深化，为其运行提供合法性和合理性的有效基础。由于这种上下位阶法律的递进关系，我们很容易明确监察委员会的定位是依照法律规定行使国家监察职能的专责机关，但是关键在于监察委员会定位的合理性，尤其是其本身所蕴含的政党属性有待厘清。《宪法》中“中国共产党的领导是中国特色社会主义的本质特征”表述并不仅仅是政治上的语言，同时也是法律宣示，这种法律条文的固化，印证了监察委员会的政党属性，即监察委员会的设置是党内监督和国家监察的统一，是党的反腐败意志上升为国家反腐败意志的体现，这种意志上升的形式为《宪法》所明确承认。

二、新时代国家监察权有效运行的实践样态

基于国家监察权的属性，尚需探析国家监察权在实践中的样态，而根据笔者长期的调研来看，由于立法上尚未给予明确的答复，相关的配套立法也存在一定的“滞后”，当前解决实践难题主要依靠国家监察委员会内部的“土办法”，但如此长期运作势必影响到监察权的有效运行。笔者对监察权实际运行中面临的问题进行归纳，依照监察法的规范逻辑结构分别从范围与管辖、权限、程序、组织保障等四个方面加以阐述。

(一)范围与管辖方面的实践样态

从监察权整个权力运行的流程来看，首先要廓清权力的范围与管辖权，如果范围“宽窄不一”或者管辖“混乱难定”都会导致运行不畅。《监察法》出台后，监察权的范围与管辖都有了明确规定，仅以监察的对象而言，监察范围扩展意味着监察人数的增加，需要对范围与管辖进行清晰的厘定。在实践中，监察权的运行在范围与管辖方面面临以下亟须解决的问题：

1.在监察范围方面，《监察法》第15条采取列举加概括的方式明确的6种监察对象，在实践中易产生一定的困扰。一是监察对象的周延问题。有学者指出，就监察法的规定而言,监察对象限于职务违法与犯罪的公职人员,其监察范畴中并不包含单位主体，因此监察机关不可对单位立案调查[14]，但是在国家政治生活中起重要作用的某些组织，如何对其行使必要的监察职权是需要考虑的问题。二是特殊群体的范围问题。例如，普通的教师、医生、护士是否属于监察对象？不少地方纪检监察机关将没有行使公权力的普通教师、医生列为监察对象,有些地方纪检监察机关甚至将普通群众也包括在监察对象范围之内,实则偏离了国家监察委员会设立的初衷和工作职责,影响到监察委员会工作的针对性和效率。

对于上述问题，在实践中有一定的解决对策。针对前者，《国家监察委员会管辖规定》(以下简称《管辖规定》)有明确的规定，根据《监察法》规定，监察对象是国家公职人员及行使公权力的有关人员，此处单位并未被明确为监督对象；并且《监察法》第12条规定单位受贿罪、对单位行贿罪等单位犯罪，属于监察机关的管辖范围。因此，单位虽然不属于监察对象，但涉嫌监察职能管辖的犯罪案件时属于监察管辖范围，监察机关有权立案调查和处置。针对后者，《管辖规定》第4条第1款规定，公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等事业单位中从事管理的人员，包括这类单位及其分支机构中从事领导、组织、管理、监督等活动的人员，属于监察对象。此处可知，普通的教师、医生、护士不属于监察对象，但是若从事相关管理活动的人员则属于监察对象。由此还需注意的是，依据《监察法》第15条第6项规定，如果普通的教师、医生、护士受委托从事公务，也属于监察对象。

如此可见，对一些疑难问题的解决，实践中基本上是通过监察委员会“内部规定”的方式来解决。大部分内部文件都规定了“涉密”期，很多从事相关公权力履职的人员并不知悉，进而会对相关内容进行“揣测臆断”，这反而会影响监察委员会的公信力，阻碍监察权的有效运行。

2.在监察管辖方面，由于“监察管辖优越”原则，在实践中也存在一些问题，阻碍监察权的运行。

(1)没有制定相关规则化解监察机关办案管辖与刑事诉讼管辖标准不一的矛盾。《监察法》对于监察管辖的相关规定比较简单，只在第16条第1款规定“各级监察机关按照管理权限管辖本辖区内本法第15条规定的人员所涉监察事项”。《管辖规定》第3条则规定，“在党中央集中统一领导下，按照干部管理权限和属地管辖相结合的原则，实行分级分工负责”。这两项规定导致监察机关办案确定管辖的标准与《刑事诉讼法》规定的管辖标准不同。简单地说，监察机关的级别管辖按管理权限确定，而司法机关的级别管辖以案件的重大程度和影响范围来划分；监察委员会的地域管辖以本辖区为标准来确定，而司法机关的地域管辖以犯罪嫌疑人工作单位所在地为标准来确定。

在实践中，涉及处级干部的案件，由省级监察机关负责监察，涉及科级干部的案件，由市级监察机关负责监察，这与刑事诉讼法所规定的级别管辖并不一致。由于市级监察机关负责监察的案件相对较多，往往会依据《监察法》第17条第1款的规定“上级监察机关可以将其所管辖的监察事项指定下级监察机关管辖”，指定区县监察机关负责监察，但由于这一规定并不明确，在实践中也造成了一定的困惑。

(2)对于关联案件的管辖，在实践中也存在疑问。简单地说，一人犯数罪或多个人共同犯罪就会形成关联案件，这个时候两个以上的办案机关都依法享有管辖权[15]。《监察法》第34条对被调查人涉及其他违法犯罪的关联案件确定了“监察为主”的管辖原则，但该条仅仅明确相较于其他机关监察机关调查优先的地位，并未对以监察委员会为主、以其他机关为辅的调查机制进行详细规定，在实践中容易造成监察管辖和其他管辖不一致的情况。此外，中央纪律检查委员会和国家监察委员会也明确要求，对于职务违法和职务犯罪以外的其他违法犯罪，监察机关应当交由有关机关负责调查和侦查，监察机关只负责对整个案件的统筹协调，这种机制在实践中也容易造成同一个人多个机关调查的情形，大大降低办案效率，阻碍监察权的有效运行。

(二)监察权限方面的实践样态

按照《监察法》第11条规定，监察委员会依照《监察法》和有关法律规定履行监督、调查、处置等三项职权。如此多的权限集中于监察委员会，在监察权的运行中也产生了较多需要明晰的问题。

1.监察权的三项职权中是否有“主要职权”；如果以调查为主，是否会产生负面作用。在实践中有人提出，既然《监察法》第11条所规定的三项职权的顺序是监督、调查、处置，显然监督职能是监察委员会的第一项职权[16]，即要实现对腐败的根本性治理，监督职权必须处于“优先、优位、优能、优势”的地位，判断国家监察权真正有效运行的标志在于监督职权的止腐、防腐成效[17]，而非调查与处置职权的行使状况。这种说法具有一定的合理性，首先，这与反腐败的发展态势是紧密相连的，当前反腐败工作的重要目标是形成不能腐的制度诉求，而不是查处多少关键少数违法失职的行为；其次，调查或者处置职权的过度强调会使得领导干部不敢履职甚至不作为。在实践中，监察委员会内部上下级指标考核中有一项重要指标就是查办人数，甚至某些地方对此区分类别，例如，对党政机关、国有企业、事业单位分设不同的指标数来进行考核。对此，笔者认为，这种忽视监督职能重视调查处置的做法，反而会影响监察权的有序运行，因此必须对监察权的权限进一步廓清。

2.如何正确理解与适用执纪监督的“四种形态”。监督执纪“四种形态”是全面从严治党的重大理论和实践创新，体现了惩前毖后、治病救人的方针。运用“四种形态”教育挽救干部是监督执纪执法的重要职责，这就要求监察机关要在运用第一种形态上下功夫，充分发挥谈话函询作用，抓早抓小、防微杜渐，防止小问题演变为大问题；同时，要综合运用第二和第三种形态，防止一般违纪违法发展成严重违纪违法，防止严重违纪违法发展成犯罪；此外，还要果断稳妥运用好第四种形态，坚持无禁区、全覆盖、零容忍，坚持重遏制、强高压、长震慑，坚持受贿行贿一起查，保持反腐败的高压态势。

在实践中，依据相关规定，监察机关对某些被调查人员的处置采取 “四转三”的方式，即原本应该用第四种形态处置的转化为用第三种形态处置，也就是案件不再移送检察院，对涉案人员不以职务犯罪论处，但该标准较宽泛，加之为了切实推行中央提出的容错纠错机制，为了挽救一些可以挽救的干部、让其放下包袱继续担当，多数不采用第四种形态进行处置。而监察机关主导的个案研判往往是针对个人而非针对案件本身，结果可能并不十分精确。如果原本应该用第四种形态处置的案件最终大量转化为用第三种形态来处置，监察机关就会有滥用“四转三”之嫌，也会降低“四种形态”运用的精确度，可能导致起刑点变相提高，与《刑法》《刑事诉讼法》的规定相悖，不利于监察权的有效运行。

(三)监察权运行程序方面的实践样态

监察权的程序从整个监察委员会的运行来看，涉及案件初核、立案、审查调查、审理等，在各个阶段的程序规范上，由于涉及监察委员会与人民检察院、人民法院的衔接，也就必然涉及《监察法》与《刑事诉讼法》的两法衔接问题。

1.在程序运行方面的难点问题。例如，就立案阶段而言，对违反党的纪律被立案审查的案件，如果需要给予政务处分，是否需要同时履行监察立案程序。《监察法》第39条规定：“经过初步核实，对监察对象涉嫌职务违法犯罪，需要追究法律责任的，监察机关应当按照规定的权限和程序及时办理立案手续。”在实践中，考虑到监察机关合署办公的便捷性，个案中通常以纪委名义向党委同时请示党纪、监察双立案。批准后，以纪委名义做出党纪立案决定，以监察委员会名义做出政务立案决定；当然，如果纪委立案后，发现要给予重处分，需要匹配政务处分的，要补充进行政务立案。对于以纪委名义立案审查的谈话笔录是不是要转化为监察委员会名义的笔录、文件以纪委牵头还是监察委员会牵头、对初核取得的证据材料是否能作为有效的证据移交司法机关等一系列问题，理论上还存在争议。

2.在程序规范方面存在的难点。例如，关于抽调人员办案主体是否适格。一般而言，证据合法的前提是取证主体的合法，但是监察机关在审查调查中，没有明确的法律对合法的取证主体范围进行规定。在实践中，主要根据《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则(试行)》第29条“审查谈话、执行审查措施、调查取证等审查事项，必须由2名以上执纪人员共同进行。与被审查人、重要涉案人员谈话，重要的外查取证，暂扣、封存涉案款物，应当以本机关人员为主，确需借调人员参与的，一般安排从事辅助性工作”，即调查取证至少应该为监察机关的人员，而在办理的部分案件中，存在非监察机关的人员参与谈话、讯问、询问等取证情况，这不符合正当程序要求，间接损害监察机关的公信力。

再如，审理阶段发现调查人员搜集的证据不符合法定程序或者发现有应当排除的非法证据，应当履行何种程序启动非法证据排除，即如何通过监察程序来区分非法证据和瑕疵证据。《监察法》第33条规定，以非法方法收集的证据应当依法予以排除，不得作为案件处置的依据，但目前，监察机关尚无排除非法证据的具体规定。案件审理部门参照《人民法院刑事案件排除非法证据规程(试行)》，分两种情形处理：一是案件审理过程中发现采取刑讯逼供等非法方式收集的言词证据，要形成专项报告，按程序报批后交由案件监督管理部门调查，一经查实应予排除；二是案件审理过程中发现采取非法搜查、扣押等违反法定程序收集物证、书证，可能影响案件处理的，要求审查调查部门做出合理解释，若无合理解释，则应予以排除。此外，对于瑕疵证据，经调查部门完善后可以作为证据使用。

(四)监察权运行组织保障方面的实践样态

监察权运行主要靠“监察官”，在组织保障方面主要包括两个方面：一是如何确保监察委员会工作人员高效工作；二是如何确保监察权在运行中科学运转。这在实践中还存在众多难题：

1.纪检监察人员的观念意识和专业素养还有待提升。监察体制改革的深入推进和监察权的有效运行，都要依靠纪检监察人员具体的工作。目前来看，监察委员会内部各个不同体系转隶人员的法律素养、党内法规熟悉程度等并不协调，造成了调查人员队伍人才序列的职业化水平的不均衡现象[18]。一是基于国家监察体制改革的需要，监察委员会的组成人员由相关部门转隶组成，纪法一体运作的统筹执法观未及时确立。二是部分基层监察人员的专业素养有待提升。新的监察权力、新的运行机构、新的职能要求，都对工作人员提出新的专业要求和工作准则。转隶后的人员由于以往工作思维的惯性，有时不能及时调整自己适应新的监察工作的需要。要实现监察权的有效运行，真正做到纪法贯通、法法衔接，纪检监察人员一定要树立起纪法一体运作的统筹执法观,从单一的执纪职能或执法职能向执纪执法双重职能转变[19]，并着力于自身专业素养的提升。

2.监察权运行的保障机制有待进一步健全。

(1)监察权运行缺乏统一的信息化建设机制。信息技术的发展，既有利于深化监察体制改革，也能够有效扩大改革成果。探索国家治理体系现代化，需要洞察以互联网为代表的信息革命趋势，把互联网扁平化、交互式、快捷性的优势转化为决策科学化、治理精准化、服务高效化的执纪能力[20]，但是在国家推进“智慧政务”的过程中，未能充分利用信息技术服务于监察权运行，致使监察体制信息化建设机制滞后的现象依然突出。

(2)监察委员会内部以及与其他机关的协调议事机制还有待增强。虽然监察机关内部，监察机关与人民检察院、人民法院、公安机关等有关单位和部门建立起了相关的协调议事机制，但这一机制还处于初步探索阶段。例如，关于“两非人员”到案接受询问的相关问题有待协调解决。“两非人员”是指既不是党员，又不是国家干部，但在监察机关办案中需要向其取证的人员。基层监察机关对于“两非人员”的操作左右为难，如果强制到案，很容易引起部分“两非人员”的情绪对抗，如果忽视“两非人员”的作用，案件的查证反而不易进行。虽然“两非人员”并非监察对象，但是如何确保其到案接受询问、保证调查的顺利进行，法律没有明确规定。诸如此类相关规定的缺失不利于案件调查，进而损害监察权的权威运行。

3.重大职务犯罪案件审判机关提前介入的衔接需要协调。《监察法》第4条明确规定：“监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约。”鉴于重大职务犯罪案件的特殊性，需要受案人民法院提前介入案件调查起诉工作，协助解决好某些重要问题，但在实际运行中，检察机关的提前介入制度已经有了部分相应的规则调整，而审判机关的特殊性决定审判机关的介入应更加严格与规范。监察机关与审判机关在介入的时机节点把握不一、职责职能混同以及审查范围、主要任务和基本要求不清等问题经常出现，可能会突破审判机关“不告不理、严肃中立”的边界，从而在一定程度上影响办案质量和效率。

4.具体保障措施有待进一步落实。仅以四川省为例，自监察体制改革之后，纪委、监察委员会合署办公的工作机制全面实行，而全省监察机关目前并未配发统一的工作证件，有些纪检监察人员还在用以前纪委的工作证件，这给监察工作带来了诸多不便。例如在案件初核阶段，多次出现初核人员没有工作证件而必须请其他没有参与初核的人员查询资料等情况。相关硬件配套措施明显无法跟上高效的监察体制改革的步伐，是需要进一步用体系机制来完善的重点方面。

三、新时代国家监察权有效运行的路径选择

实践中上述问题的存在，影响监察权有效运行，为进一步优化监察权的运行，必须从相关路径把握，构建相关的机制与配套体系。从路径上看，要深入到监察权有效运行的关键节点进行破解，充分认识到国家监察权不能变的部分与应该变的部分，在深刻认识监察体制改革的“承继”与“发展”的基础上，着力从“程序机制优化”“内控机制强化”“监督机制完善”“综合素养培育”等方面着力，进一步推进监察权运行的规范化、程序化、体系化。

(一)国家监察权有效运行的程序机制优化

虽然国家监察体制发生了深刻变化，但是党对监察权的统一领导这一核心要义始终需要不断贯彻和坚持，促进制度优势转变为治理效能的方向坚定不移。因此，要把重心聚焦在提升监察权运行的效能上，在优化监察权运行的程序机制上“加码”，建构科学化、流程化、标准化的监察权运行程序。

1.统筹搭建标准化的监察权运行程序。所谓“标准化”，即要实现《监察法》与《刑法》、监察程序与刑事诉讼程序的无缝衔接，其核心在监察机关履行职务犯罪调查职能与检察机关公诉职能的有效对接[21]，既要强调工作程序上的衔接，也要侧重实质上的对接。

(1)要强化案件管辖的沟通协调与相关配套规定的制定。监察委员会在调查中指定异地管辖的案件，需要在异地起诉、审判的，在审理阶段审理部门应当会同纪检监察审查调查部门，与检察机关、审判机关提前就管辖事宜沟通协调。在实践中，指定下级监察委员会管辖案件，由于个案的监察权力来自上级监察委员会授权，在涉及人民检察院、人民法院管辖的再次沟通协调时，还要报请指定的上级监察委员会与同级人民法院、人民检察院沟通，就管辖达成一致后由人民检察院、人民法院协商确定审判管辖。

(2)要建立审查调查报告、审理报告事前沟通征求意见制度。审查调查室查办的所有案件，在审查调查报告经室务会讨论后，在报分管领导签批前，可就审查调查报告的内容征求审理室意见。审理室可在审查调查报告认定事实的基础上，就违纪违法事实的分类排序、法律法规适用、定性处理等提供参考建议。同时，案件审理室要加强与监督检查室、审查调查室的协作配合，又要充分履行审核把关和监督制约职责，明确将审理工作职能定位为审核把关、监督制约[22]。两个工作部门应积极主动沟通协商，坦诚交换意见，力求取得共识，共同为监察机关把好质量关。如审理室和审查调查室存在较大分歧意见又难以统一的，可报经分管领导同意后，召开协调会，把分歧解决在初始阶段。

(3)要加强监察机关与审判机关、检察机关、执法部门之间的协作、衔接和配合，确保反腐败机制高效运行。对监督对象既涉嫌违纪又涉嫌违法的案件，执纪审查和依法调查要同时启动、同步进行，要提高取证标准和证据能力，使证据直接运用于司法审判，从而有效解决长期以来纪律与法律衔接不畅的问题。审查调查部门要加强办案综合工作，做好证据梳理和比对，避免出现不必要的补查补证。同时要重视补查补证工作，提高补证的时效性，特别是针对留置案件时间紧、任务重的情况，对确实无法补充的及时沟通说明。审理部门提出补查补证意见，重点应放在主要问题、关键问题上，分清轻重缓急，不在细枝末节上纠缠。并且要加强审理意见的论证说理，做到以理服人，主动对接了解，通过不同方式、不同层面的沟通协调，既解决分歧、做好工作，又相互理解、争取支持。

2.建立监察权运行的流程化程序。为进一步推进监察权运行高效化，要找准监察权运行中的关键节点，严把入口关、过程关、出口关等三道“关口”，通过流程化管理，提升监察权运行效率。

(1)要严格“入口关”，优化流程。对于党纪政务双立案的案件，如果只需党纪政务处分的，以纪委或者监察委员会的名义制作笔录都可以，无须相互转换；如果涉嫌职务犯罪需要移送的，对涉嫌职务犯罪的问题，原则上全部用监察委员会的名义制作笔录。同时，要充分发挥监察委员会案件审理部门的职能，确保其提前介入充分发挥应有的作用，即对证据的审核把关和定性处理提出意见建议。案件审查调查室应查清主要违纪违法事实，形成综合性报告初稿，并且案卷整理归类后申请审理室适时提前介入；要把握提请提前介入的时间，避免先入为主，弱化审理室审核把关、监督制约的作用。

(2)要严把“过程关”，建立流程图。适时出台《监督执纪依法监察工作流程图》《审查调查措施使用规范》等制度，依据《监察法》以及监察委员会工作的运行规则与办法，制定详细的工作流程图，让枯燥的文字记忆过程变成灵活的图片记忆过程，通过流程化、标准化的图示，让监察人员迅速掌握关键的问题，严格事实、证据、程序、法律适用等节点，实现整个监察过程的可视化，提升监察权运行的实效。

(3)严格“出口关”，提升运用“四种形态”执纪监督的精确度[23]。为切实推行中央提出的容错纠错机制，挽救一些可以挽救的干部，让其放下包袱继续担当，应严格把握“出口关”。需要进一步明确“四转三”的具体标准与程序。在标准的制定上充分考虑《刑法》《刑事诉讼法》以及纪律处分条例的相关规定，明晰从轻、从宽的法定情节，制定相对清晰的可操作标准。在程序运行上严格把控，对“四转三”的个案处理程序从启动到终结严格审查程序以及请示汇报程序，尤其是对移送的“四转三”案件，要形成书面材料，规范整个程序进程，严格规范“自由裁量权”。细化基础是深入的理论分析和梳理以及大量的监督执纪实践。

(二)聚焦监察权运行的内控机制强化

虽然监察委员会成立后相应的职责职能发生了深刻变化，但惩贪治腐的力度与节奏没有变。监察体制改革将分散在监察、检察机关的行政监察、反贪污、反渎职等反腐败职能整合至监察委员会，与纪委合署办公，履行纪检、监察两项职能。从实践来看，仍要坚定不移地推进反腐败斗争向纵深发展，开创反腐倡廉新局面。需要聚焦监察委员会的主责主业，强调“打铁还需自身硬”，强化监察权运行的内控机制，不断增强反腐败的合力。

1.运用大数据手段，提升监察权运行的科学化水平。大数据是提升国家治理绩效的“通衢道”[24]，也是公权力的“反腐剂”和“清新剂”。大数据与纪检监察工作有机融合，能进一步推进反腐败工作的精准化程度。从总体上看，大数据能够保障监察机关精准收集问题线索、助力突破讯问口供、辅助查明主观故意、深度挖掘违法犯罪事实、全网追踪逃匿地点。因此，为充分发挥大数据对于监察权运行的积极作用，要建设一体化的监察系统信息化平台。整合已有的信息化平台，充分发挥信息化在平台建设中的作用，加强与公安机关、人民检察院、人民法院、审计、财政、税务方面的对接力度。要加强基础数据的搜集整理，不断强化纪检监督“数据库”建设。建立共同共享的数据平台，要主动收集掌握监察委员会与其他相关部门重要业务信息数据，从浩瀚的数据中发掘事件苗头、归纳舆论观点倾向、掌握群众态度情绪，进行舆情分析和科学研判。

2.强化执纪审查评估考核，增强监察权内部运行的力度。强化审查评估考核的力度是执纪内控机制的关键。据此，通过瞄准问题意识，健全完善激励机制，发挥考核导向作用，引导和督促监察机关发挥办案合力。一是要细化制度规范，明晰权责确保监督到位。要明晰考核评价指标和评分标准，把监督的要求细化、具体化，可以重点考核问题线索处置、实践“四种形态”以及强化自我监督等方面工作的情况，着力增强执行力，层层压实责任，严肃督查问责。二是要注重分类指导，加强全程监督。加强沟通协调、定期部署要求，推动解决监督执纪过程中的实际问题。对问题线索处置情况加强具体指导和跟踪督办，规范办理程序，明确时间节点，严格监督管理，提升审查的质量和效率。三是以考核引领，强化工作实效。省级监察机关可以成立相应的工作综合评估和考核工作小组，组织实施评估考核工作。认真做好日常检查、定期通报、备案留痕等常态化工作，加强过程监督，强化流程管理，完善工作台账。

3.瞄准难点问题，确保监察权的保障落实。监察权的有序推进需要坚强的“后援”保障，为此，需要紧扣难点问题。一是着力解决工作证件问题，提高工作质效。强化工作证件的规范化，配发全省统一的监察机关的工作证件，派驻纪检监察机构的工作人员也要配发相应的工作证件。二是着力解决抽调人员办案主体资格问题。明确抽调人员的职权范围，涉嫌职务犯罪案件由监察机关的人员为主取证，特别是讯问、询问笔录，谈话人最好是纪委监委机关人员或者至少是纪检监察系统内的人员。同时，对抽调的办案人员，需由纪委监委案管室以监察委员会正式法律文书的形式授权，明确抽调参与专案办理，但对抽调的系统人员，原则上安排从事辅助性工作。

(三)强化监察权运行的组织保障

监察体制改革对纪检监察干部的能力和素质要求发生了深刻变化，但纪监检察干部忠诚担当的原则没有变。习近平总书记指出：“天下之治者在人才，人才是富国之本、兴邦大计。”监察权的有效运行，必须培养和锻造一支政治过硬、本领高强的干部队伍[25]。通过“观念浸润”“学习灌输”“纪法厉行”，培育谙熟《监察法》《刑法》的新时代纪检监察干部。

1.通过“观念浸润”营造监察权运行的干事氛围。新时代，为进一步推进监察权有效运行，作为主体的纪检监察干部要深入学习领会习近平新时代中国特色社会主义思想的精髓与核心要义，掌握其中蕴含的马克思主义立场观点方法，转化为推动“衔接工作”开展的强大动力。一是要树立纪法共治的统筹观念[26]。要从内心认识到推进国家监察体制改革后，纪检监察机关既对违纪行为进行查处问责，又对职务违法犯罪行为进行调查处置的职责变化。同时，要实现《监察法》与《刑法》、监察程序与刑事诉讼程序的有效衔接，需要《监察法》《刑法》的一体运作，而且此种融合不仅是表象的融合，还涉及内部要素的深度融通，新时代纪检监察干部要树立《监察法》《刑法》一体运作的统筹观，既要有“监察”的理念，又要有“刑事诉讼”的观念。既要有严格依照监察法规定的监察范围、监察程序、监察权限、监察措施等进行调查的监察思维模式，也要树立用刑事诉讼标准验核监察执法质量的统筹思维观。二是要有绷紧“监察权有效运行”之弦的自觉，筑牢自律之堤。纪律和规矩不是纸老虎、稻草人，纪检监察机关更要重视党纪国法，充分认识到权力是一柄双刃剑，失去有效的监督权力就会被滥用，要把纪律和规矩挺在法律前面、挺在党风廉政建设斗争前沿，抓早抓小，防微杜渐。同时，纪检监察干部应当同时树立执纪和执法的理念，拥有监督、执纪和监督、调查的意识。三是要强化重视日常监督的自觉观念。充分认识到在监察机关的三项职能中，日常监督是非常重要的一项职能，既是实现监察全覆盖的重要抓手，也是防患未然的重要路径。四是要有抓早抓小、防微杜渐的自觉。加强日常监督，举一反三，监督其守住廉洁底线，同时，也要管住自己人、看好自家门，营造良好政治生态。

2.通过“学习灌输”厚植监察权运行的理论根基。监察权的有效运行更需要监察机关内部的深度融合，即人员的融合、纪委监督执纪问责与监察委员会监督调查处置职能的融合、工作流程的磨合等。要根据年龄结构、专业背景等因素合理配置人员，根据现实需要加大对纪检监察干部的培训力度，对监察委员会办案的12项措施、相关程序、办案(法律)文书、职务犯罪相关法律知识进行系统学习培训，“干什么学什么、缺什么补什么”，着力解决能力不足的危险，确保纪检监察干部在能力素质上能够适应改革的需要。

3.通过“纪法厉行”激发监察权有效运行的内生动力。纪检监察机关要严格执行《宪法》以及《监察法》，探索监察工作运行机制，严把事实关、程序关和法律适用关，使查办的每一起案件经得起实践、法律和历史的检验，提高反腐败工作法治化水平。坚持纪严于法、纪在法前，建立健全监察机关与司法执法机关之间相互配合、相互制约的机制，把制度优势转化为治理效能，不断激发衔接的内生动力。在实践中，纪检监察机关既要增强党章党纪党规意识，提升执纪本领，也要学习掌握《监察法》的基本内容与精神实质，领会监察范围、监察权限、监察程序的本质内涵，掌握运用监察调查措施的条件和标准，更要学习研究《刑法》关于贪污贿赂等职务犯罪具体构成标准、罪与非罪、此罪与彼罪的界限，刑事证据法律制度关于证据资格、证明标准以及非法证据排除、瑕疵证据补强等规定，使之成为思考问题、行动决策的思想自觉，激发出监察权有效运行的强大内生动力，进而实现监察权有效运行从观念向具体行动的转化。