论边境派出所民警执法能力建设

范凯

摘 要：边境派出所民警执法能力包括基础能力和业务能力两大块，在执法能力建设中存在岗位选拔门槛不高、考察考核形式化、管理体制影响边境派出所的人员结构、培训模式落后、参训态度不端正等现象。提高边境派出所民警执法能力，一是必须严格选拔标准，提高整体待遇，确保边境派出所民警素质合格;二是要创新教育模式，提高培训质量，强化民警执法能力;三是要完善考评机制，狠抓督导落实，建立执法能力科学考评体系。

关键词：边境派出所民警 执法能力 执法能力建设

边境派出所作为国家移民管理局的基层执法单位，设立在沿海、边境、口岸等地区，是集管理、防范、打击、服务于一体的综合性基层单位。改革开放以来，随着经济社会的不断发展，社会治安环境日趋复杂多变，尤其是沿边沿海地区，多处于经济发达或极端落后的两种环境。边境派出所民警执法能力的好坏直接影响到沿边沿海地区政治稳定和经济社会发展，在国家移民管理体制改革的大背景下，系统地解释边境派出所民警执法能力的内涵，提升边境派出所民警执法能力，对于巩固我国边境安全稳定，保障边境地区经济发展建设有着重要意义。

一、边境派出所民警执法能力的内涵

（一）基础能力

1.学习法律，适用法律能力。首先，边境派出所民警作为边境地区治安的管理者和违法犯罪行为的打击者，主动学习国家法律法规，准确适用法律的能力是民警正确进行执法活动的前提，也是整个执法能力結构的基础部分。具体有三个特性：一是主动性，主要表现在民警能否主动学习、获取并存储法律法规知识。二是持续性，边境管理工作的地域性和涉外性决定了边境派出所民警不可避免的要直接面对复杂多变的地域和国际安全形势，相应的进行执法工作所依据的法律法规、辖区政府的边境管理法规、边防政策以及相关的国际条约、协定也是有所变化，边境派出所民警应当及时跟进、学习，随着执法形势的变化不断更新相关知识储备。三是准确性，包括对法律知识的准确吸收，也包括对法律条文的正确运用。民警在学习的过程中，要学会识别和确认对自己工作有指导意义的法律知识进行学习，要在正确的方向上进行知识的深化。在持续充分的学习了相关的法律知识的基础上，在实践中需要能准确的加以适用，为执法活动的顺利开展提供法律保障。

2.总结实践，获取经验能力。边境派出所民警日常所接触的各种业务工作和执法活动均有一定的规律性，因此，在执法实践的感性认识之上能否正确归纳、总结出一定的规律、方法，对提高民警执法质量和效率有着极大的促进效果，这种总结实践，获取经验的能力主要表现在以下三个方面：一是能够对自己的执法活动进行反思，发现执法过程中的成功之处和缺陷，使学习过的知识经过实践的检验而在头脑中形成合理有序的排列;二是能够间接的获取他人的经验、方法，通过阅读案卷、参与执法培训、帮传教育等活动，在他人的直接讲授、引导下能够从大量的客观材料中总结升华，上升到理论高度来指导执法工作。

（二）业务能力

1.准确定性，依法办案能力。边境派出所民警作为沿边沿海地区的执法者和行政管理者，其依法办案，准确定性的能力是执法能力的核心部分，其内容应有两个方面：准确认定案件性质。无论是行政案件还是刑事案件，办理案件的出发点就是认定案件性质，从案发接警，就需要初步定性是否为我所管辖或需采取何种处置措施，到侦查（调查）终结是否移交检察院或给予行政处理。只有准确定性，案件才能沿着正确的轨迹进行下去。正确遵循办案程序，是指在准确认定案件性质的基础上，能够遵循法律和相关办案规定所规范的程序办理案件的能力，在执法活动中，合理合法的办案程序能够保证公民合法权益不受侵犯，同时也是案件审核的主要内容。能够正确遵守程序办理案件、开展执法活动，同样也是边境派出所民警执法能力的重要组成部分。

2.公共服务能力。公共服务能力是指民警在以人为本、群众本位理念指导下，通过公正执法、周到服务、为辖区群众提供优质公共服务的能力。同办理各种案件不同，公共服务能力多体现在边境派出所民警受理辖区群众求助、调解纠纷、化解矛盾等执法活动中。良好的公共服务能力，不仅能提高民警执法质量，更能有效提升辖区群众的安全感和满意度。

二、边境派出所民警执法能力建设中存在问题及原因分析

（一）岗位选拔门槛不高，考察考核形式化

1.执法资格考试难度较低，不利于选拔执法人员。根据公安部的要求，边境派出所在执法岗位工作的民警，上岗前必须通过执法资格考试来取得执法资格。但在实际工作中，为了保证每名民警都能取得执法资格，顺利开展工作，其试题难度、监考的严格程度都有所降低，考试由“必须”通过，变成了“必然”通过，由此看来，执法资格考试并没有发挥出为执法岗位选拔专业人才的作用。

2.日常考察考核形式化。民警在取得执法资格后，并不意味着一劳永逸，仍有许多阶段性或综合性考核需要进行。但是在实际的工作中，对于民警执法能力的考察考核往往会流于形式，由于部分单位规定考核成绩直接与民警的待遇、晋升挂钩，但对此缺乏有效的监督机制，许多单位都是自考自纠，自查自报，造成考核片面，成绩虚化。原本督促民警提高能力，完善执法活动的考核成为了利益交换的筹码或是迎接检查的表面功夫。

（二）管理体制影响边境派出所的人员结构

1.边境派出所岗位调动频繁，人员流动过快。边境派出所作为国家移民管理局的基层单位，其垂直管理的体制决定了其人员的相对不固定。一是民警因工作需要、职务晋升调离执法岗位，造成大量经验丰富、素质过硬的人才流失;二是基层边境派出所难以留住人才。由于边境管理工作的特殊性和地域性，大部分的边境派出所均驻扎在沿边沿海一线地区，而这些地区往往地处偏远，交通不便，经济条件较差，再加上部分民警有“机关情节”，认为只有去了机关才有前途，有发展，导致越是需要警力的基层派出所越往往留不住人才。

2.缺少经验丰富的警员，缺乏帮传教育。执法能力的提升不仅需要专业的法律素养和警员素质作为基础，还需要常年累月的业务经验的累积。在地方公安机关执法部门，以老带新、帮传教育是新民警的主要教育培训方法，能够帮助新民警快速的熟悉环境、上手工作，并且代代更迭，形成良性循环。但是边境派出所人员的频繁调动，执法岗位的不稳定，导致了派出所工作经验丰富、熟悉辖区环境的民警比例较少，尤其是地理环境较为偏远的农村派出所，使得执法能力无法实现可持续发展。

（三）培训模式落后，参训态度不端正

1.培训模式落后。一是教学模式比较单一。当前对于民警执法能力的培训教育的教学模式，多以讲授式为主，即以教官为主导，在一定的时间内集中向参训民警讲授内容，这种模式固然有授课进度快，授课效率高，简单易行等优势，但是对于参训民警来说，只是被动的接受知识和内容，不能主动分析、思考，不能加深印象，也就不利于知识的消化和巩固。二是考核机制不科学。科学有效的考核机制不仅能够及时检验培训效果，巩固训练内容，更能激励民警主动学习、自觉提升。但是在边境管理的实际工作中，培训教育的考核在某些程度上成为了“走程序”。只要参训即可过考，过考即可结业，没有一定的区分度和筛选性。对于教官的评价，也是让参训民警填表上报，这样“学与不学一个样，教好教坏一个样”，很难达到培训目的。

2.派出所对培训的重视程度不高。一是培训时间不能保证。不能严格按照上级要求及时参加培训。边境派出所业务繁忙，不少民警认为集中培训固然重要，但是要全程参加的话，手中的待办业务容易大量堆积，对以后的工作产生较大阻碍，所以不少民警对于培训的态度便是能推则推，能替则替，不能积极有效的参与进去。二是培训人员不能保证。在培训前，一般由支队级警训部门根据年度培训计划、培训内容以及参训人数提前下发通知，要求基层派出所选送相应岗位的民警参训。但是在实际工作中，由于警力有限。业务繁忙、公差勤务等原因，常常有替训的情况出现，甚至有些单位会默许某些民警成為培训“专业户”，使得应该巩固基础、提高能力的执法执勤骨干不能得到及时有效的教育和培训。

三、边境派出所民警执法能力建设的途径

（一）严格选拔标准，提高整体待遇，确保边境派出所民警素质合格

1.健全人才选拔机制，确保优秀人才“选得出”。一是要严格入警大学生选拔流程。在选拔入警大学生时，要严格选拔流程，一是做好招警宣传工作，利用互联网、报刊杂志等媒体，提前公布要求和考核标准，宣传边境管理民警岗位待遇，在生源质量高的高校中要重点宣传，网罗优秀地方考生参加考试;二是要全程透明公开，严格依照考核标准选拔人才;三是要加强对招警考试的检查督导工作，确保无“关系户”、“后门生”混入队伍，切实为队伍选拔优秀人才。二是推行岗位资格认证。可以借鉴司法考试的成功经验，将执法资格考试转变为选拔性质的考试，适当增加执法资格考试的淘汰率，提高执法资格考试难度和监考严格程度，转变自监自考模式，异地考试，交换监考，严防舞弊现象出现，真正将有能力、有水平的执法人才选拔出来。

2.提高派出所民警岗位待遇，确保能力强、素质硬的民警留得住”。一是要提高边境派出所民警物质条件，在工资待遇方面，对于驻守在农村、海岛等偏远地区的民警要严格落实福利待遇高于支队机关同级干部的规定，要同其他物质条件较好的岗位区别开来，使边境派出所岗位具有一定的吸引力;在基础建设方面，全力保障边境派出所的工作、生活需要，营区美化、建设警营网吧、警营文化活动室等，使民警在单位工作顺心，生活舒心，提高民警对于基层单位的归属感和认同感。二是要保障边境派出所民警充分的休假时间。同机关工作相比，基层工作繁重忙碌无可避免，尽管如此，从人员在位率来看，民警正常的轮休还是可以保证工作的正常运转。但是在实际工作中，基层民警正常休假往往得不到保障，许多民警反映尤其是派出所单位，请假审批难，休假时间短是常态。在不影响正常工作的前提下，尽量保证派出所民警的正常休假，对民警生活上加以关心爱护，给基层边境派出所民警一个恢复调整的过程。

3.建立具有边境派出所特色的人员管理模式。对边境派出所人员的管理，既要考虑到公安队伍的体制模式，也要充分照顾派出所公安业务的实际需要。一是稳定派出所警员结构。相比其他岗位，边境派出所民警的工作有鲜明的特色，不可按照一般干部来进行调动、管理。要始终保持派出所警员队伍结构的稳定，始终保留一批熟悉辖区、精通业务的干部，保证边境管理工作和执法工作有序、顺利开展。二是建立常态化考核淘汰机制。结合队伍年度、季度考核，加强对执法能力、公安业务能力等能力素质的考核评选，将不适合从事边境执法工作的民警，坚决调离执法岗位，确保边境派出所执行执法任务的民警都具备执法岗位必需的政治素质、法律素质、业务素质和相应的执法能力。

（二）创新教育模式，提高培训质量，强化民警执法能力

执法工作是专业性和综合性很强的工作，更需要民警具有高素质、高水平的执法能力。在对民警的教育培训中，应当立足公安队伍实践和能力发展，着力解决现实工作中的突出问题为导向，业务需要什么学什么，工作需要什么就练什么。在培训教育工作中，要加大以下三方面的转变：

1.注重切合队伍实际，创新方法，构筑科学培养体系。一是要以解决实际问题，培养专门能力为目的，依据不同岗位的不同需要，适当划分教育模块，设置课程内容和层次定位。对于边境派出所民警，要以提升执法能力为重点，强化社会主义法治理念教育、法律法规知识、边防政策学习，加强执法办案、信息化系统使用，警务实战、群众工作等内容教育;二是要优化教学方法和手段，以受训对象为主体，以案例分析、交流讨论、模拟办案等方式，推行沉浸式学习，实现教学相长、战训一体的有效互动和有机结合;三是及时跟进执法活动新形势、新特点，研究利用符合执法实践规律的教学手段，针对执法热点问题进行培训教育。

2.建立专业教官团队，打造一批“精品课程”。在此引入院校教育常用的“精品课程”概念。警察队伍培训同院校教育虽有一定区别，但是本质上同为培养人才。国家移民管理局对于民警的教育培训应当借鉴院校教育的成功经验，在全单位或全体系范围内选拔一批高水平、高素质的专业人才，成立专业的教官团队，结合工作需要和专业知识，着力打造一批培训“精品课程”，提高培训质量，深化学习效果，充分发挥教育培训的作用，切实提高民警的专业素质和执法能力。

3.培训中加强民警心理素质建设，建立健全心理健康评价机制。民警自身的素质水平，是影响其执法能力高低的重要因素，而其心理素质和心理健康状况又是决定民警自身素质的关键。这说明民警心理素质和心理健康状况直接制约民警执法能力的高低。因此，在实际工作中，一是要对每名民警建立相应的心理健康档案，定期进行心理测评，将民警的心理健康状况作为选拔人才、确定岗位的重要指标。二是要将心理素质建设纳入警察执法能力培训体系，建立或聘用专业高效的心理培训队伍，通过科学有效的手段切实提高民警心理素质，维持健康的心理状态。