国有土地资源资产的委托代理关系探讨

摘 要：国有土地资源资产是重要的国有资产，但其资产属性和管理目标与一般的国有资产有很大的差别。从经济学角度对国有土地资源资产管理存在的委托代理关系进行探讨发现，国有土地资源资产管理上存在全民与中央政府、中央政府与地方政府、政府部门与管理者之间的三层代理关系。针对国有土地资源资产存在的代理人问题，提出解决建议。

关键词：国有土地资源资产 委托代理关系 委托代理问题

中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》明确指出，“国务院授权国务院自然资源主管部门具体代表统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。”“探索建立委托省级和市（地）级政府代理行使自然资源资产所有权的资源清单和监督管理制度。”自然资源资产所有权委托代理，是在国家全面深化改革，推动自然资源资产产权制度改革和生态文明建设背景下提出的一个全新概念。尽管委托代理理论在我国国有企业改革中得到广泛运用，并为解决企业管理提供了重要的理论依据，但由于自然资源资产与其他一般的国有资产不同，其属性、功能、价值实现目标等都具有多面性和特殊性，目前对自然资源资产委托代理方面还没有过多研究。理论和实践经验不足，是当前自然资源资产产权制度改革的一个难点。国有土地资源资产作为最重要的国有自然资源资产，从经济学角度对国有土地资源资产的委托代理关系进行探讨，对我国自然资源产权制度改革及相关研究具有一定的参考意义。

一、国有土地资源资产委托代理关系

（一）全民与中央政府之间的委托代理关系。

我国宪法规定国有土地资源资产属于国家所有，即全民所有，由国务院代表国家行使所有权。即全体人民作为委托人，中央政府作为代理人的一种特殊代理关系，这种代理关系是法律规定的，不需要通过契约约定的。这种代理关系是我国社会主义公有制决定的，在公有制经济中，每个公民都是国有土地资源资产的所有者。但是这种极度分散的所有权，在实际财产权的行使过程中，是难以实现的。每个公民都对自然资源进行开发利用，必然会导致资源的滥用，造成资源浪费，生态破坏，出现“公地悲剧”现象。因此全体人民需要通过一定的组织方式，委托国务院对国有土地资源资产进行统一管理。因此便形成了全民与中央政府之间的第一层国有土地资源资产委托代理关系。

尽管全民与政府之间的委托代理关系是我国社会主义制度存在的必然产物，是不需要委托人和代理人进行契约约定而天然形成的。但是在我国以公有制为主体的基本经济制度框架下，深刻认识全民与中央政府之间的委托代理关系，对理解全民作为国有土地资源资产的财产权利人，体现国有土地资源资产所有者权益具有重要意义。人民拥有国有所有土地资源资产的所有权，是委托人，政府是所有权职责的行使主体，即政府代表人民行使国有土地资源资产的所有权，是代理人。从这层代理关系来看，国有土地资源资产所有权的主体并不是政府，而是全体人民。如果不把全民与政府之间的委托代理关系搞清楚，将国有土地资源资产等同于政府所有，会导致公民淡化甚至失去作为国有土地资源资产所有者的权利意识，缺乏对土地资源资产的监管动力。同时政府也需要理清这层关系，真正理解国家所有即是全民所有的内涵，全体人民作为国有土地资源资产的所有者，政府作为国家所有权的行使主体，其权利源于全体人民的意志和利益，所有权的行使主体并没有自己的特殊利益，而全体人民才是国有财产及其收益的享有者。

（二）中央政府与地方政府之间的代理关系。

这种关系可以理解为中央政府与地方政府、上级政府与下级政府、各级政府与组成部门之间的委托代理关系。由于土地资源资产种类多样，分布广泛，经济、生态、社会属性复杂，资产价值核算困难等问题，导致中央政府缺乏对国有土地资源资产的直接管理能力，必须寻找合适的代理人对部分国有土地资源资产进行委托管理。另一方面，土地资源资產属于不动产，与其他国有资产最大的不同就是具有地域性，通过属地管理可以大大提高资产的管理效率。同时，土地资源资产是人类社会活动最基本的生产要素，也是地方政府发展的最基本的资产，因此委托地方政府管理其行政辖区内的部分土地资源资产就显得十分必要。从而形成中央政府与地方政府之间的第二层国有土地资源资产委托代理关系。

这时政府部门并不是以行政机关的公权身份作为委托人或者代理人，不是依靠国家权力进行的行政管理，而是以国有土地资源资产财产权利的所有者身份所产生的一种委托代理关系。因此，各级政府在国有土地资源资产委托代理关系中，更多的是以民事身份进行的，是一种民法意义上的双方平等契约关系，尽管这种关系十分特殊。

（三）政府部门与管理者之间的代理关系。

政府仅是作为一个机关法人从事土地资源资产的管理活动，本身也是虚置的，必须要有具体管理人对资产进行经营管理，就如企业经理人一样，因此政府需要将具体的事物委托给管理者，当然大多数情况下，政府职员充当了管理者这一角色。于是形成了政府与管理者的代理关系。

（四）委托代理关系链

张维迎认为，公有经济中的委托代理关系具有特殊性，它表现为两大等级体系，即从初始委托人（全民）到国家权力中心的自下而上的授权链，以及从权力中心到最终代理人（企业内部成员）的自上而下的授权链。

根据上述三层代理关系，我们可以看到，国有土地资源资产委托代理关系应该是由全民到中央政府，到地方政府，最后到具体管理者。值得一提的是，每一层关系都是由多个关系链组成，如全民通过一级一级的人民代表大会委托给中央政府，中央政府又通过一级一级委托给下级，直到最终管理者。从而就形成了从全民到中央再到最终代理人的一个委托代理链。这个代理链中，除了最初委托人（全民）和最终代理人外，其他都具有双重身份，既是代理人，又是委托人。

二、国有土地资源资产委托代理问题

（一）代理人一般问题

与企业的代理人问题一样，每一级代理人都有自己的偏好，为追求自身利益而损害委托人的利益。在多级政府间委托代理链条中，中央政府、地方各级政府都存在着各自的目标函数。地方政府为了本地区经济发展，可能会过度开采自然资源，造成环境破坏。政府官员作为实际管理者，具有实际的控制权，但并不能从土地资源资产收益中获益，因此存在寻租的可能。土地资源资产是我国近年来最为重要的经济资源，对地方经济发展和城市建设发挥了重要作用。与其他国有资产相比较，土地资产出让价格高，土地领域权力集中，更容易导致作为代理人的管理者谋取自己利益而不惜损害委托人利益，从而导致土地资源资产贱卖或遭受破坏，造成国家利益受损。

（二）土地资源资产与其他资产最大的区别是其本身具有多重属性。

土地资源资产权益目标的实现包括经济效益、生态效益和社会效益。国家作为资产的实际委托人，其目标是实现土地资源资产的经济效益、生态效益和社会效益等多元化目标。地方政府作为代理人，通过努力容易使经济效益得以实现，但生态效益和社会效益却较难实现。因为有一些土地资源资产，如生态保护地，可能短期内不仅不能实现经济收益，反而需要投入资金对其进行保护。对于代理人来说，特别是作为管理者的政府官员，在其任期内，很难看到成效，会导致代理人没有实现生态效益和社会效益的积极性。

（三）代理人选择的问题。

委托代理关系确定是双方自由平等的一种契约关系，但是在国有土地资源资产代理人选择时却出现了难题。土地资源资产属于不动产，具有位置固定性，即属地性，空间上必然会归属某一地方行政区域内。因此，当上下级政府进行委托代理时，双方无法选择，即使代理方并不适合代理工作，委托方也别无选择。同样，代理方也无法拒绝委托方的委托，仍具有濃厚的行政色彩。另外，在管理者的选择上，只能由地方政府官员作为代理人，尽管部分管理者并不具备足够的土地资产管理知识和能力，但依然别无选择地作为了国有土地资源资产管理的代理人。这样的问题会使得激励措施和约束机制失效。

三、国有土地资源资产代理问题解决的思路

（一）明确国有土地资源资产委托人的权益目标。

之所以产生代理人问题，是因为双方目标不一致导致的。而国有土地资源资产的所有者权益目标不明确，更加容易产生代理人问题，导致土地资产所有者权益受损。土地资产与一般国有资产有重大的差别，一般国有经营性资产所有者考虑的是资产的保值增值，代理人更多的是经济责任;而国有土地资源资产所有者考虑的是收益的实现，特别是资产整体效益的实现，而不是单一资产的保值增值，所有者代表更多的是社会责任的实现。因此，要明确不同属性的土地资产实现的权益目标，如区分经营性土地资产和公益性土地资产实现的不同目标，以便使土地资产委托人能够更好监督和激励代理人，使双方尽可能达成目标一致性，从而保证土地资产所有者权益目标最大化。

（二）缩短委托代理链条可以降低代理成本。

首先，机构改革前自然资源各种资源门类分散在各个部门进行管理，每类自然资源主管部门为追求部门利益最大化，导致各部门目标难以与国家目标一致，不可以避免地偏离国家土地资源资产管理的目标，从而使国家作为委托人的利益受损，导致资源配置低效。过去，国家将自然资源给国土，水利，农业，林业，海洋等不同部门管理，各个部门都有自己的利益最大化目标函数，在部门职权范围内为谋求利益，看似为国家利益尽心尽力，但实际上造成各部门之间缺乏沟通和统一协调，只是追求各自单一利益最大化，没有体现国家作为委托人——国有土地资源资产所有者的目标利益函数的最大化。由自然资源部统一行驶国家土地资源资产所有者职责后，能够将国家作为所有者对资产高效配置、利益最大化的目标函数保持一致，以达到减少国家与多部门之间委托代理问题，降低代理成本。

其次，减少纵向代理层级可以降低代理成本。如果按照国家、省政府，地市政府，县政府，乡镇府进行层层委托代理，而每一级政府作为代理人，都存在委托代理问题，并出现逆向选择和道德风险，代理层级越多，传递信息越容易失真，越容易导致目标函数偏离国家目标函数。

当然，并不是委托代理层级越少越好，之所以出现委托代理关系，正是因为资产所有者对信息无法全面掌握，管理能力和精力有限，而相关领域如农业、林业等部门，以及地方政府对自己所管辖的土地资源掌握更详细的信息，或具有更专业的管理知识。是否需要委托代理，需综合考虑代理成本和代理收益来决定。如国家公园、大江大河是由自然资源部直接管理，还是委托给地方政府管理，或者委托给林草局等具有更专业管理知识的部门？那就要综合考虑国家作为所有者对国家公园实现利益的目标，代理所带来的收益是否大于代理成本。

（三）建立国有土地资源资产报告制度。

委托代理理论是建立在严重信息不对称的基础上，正如前文所述知情者是代理人，不知情者是委托人。土地资源资产代理人为地方政府，即使其不尽责，代理人也无法选择。正是这种关系的稳定性造成委托人监督成本增加。通过对土地资源资产进行清查统计，核算国有土地资源资产的价值，建立代理人定期向国家汇报的国有土地资源资产报告制度，使作为委托人的中央政府及时掌握国有土地资源资产的情况，更好地评估各级代理人的管理情况，对代理人起到有效的约束和监督作用。

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（傅小徐，江西省自然资源厅国土资源勘测规划院）