关于自然保护地内林地权属与林农权益的研究

鲁闵

【摘要】近年来，浙江省在突出生态保护、统一规范管理、清晰资源归属、创新经营管理和促进社区发展等方面进行了有益探索，以国家公园为主体的自然保护地体系建设取得阶段性成效。笔者通过调研发现，浙江省内涉林自然保护地比重较大，因此本文在梳理自然保护地内林农生存现状的前提下，试从细化林地确权工作、保障经营权的流转以及公益林分类补偿三个方面保障自然保护地内林农的权益。

【关键词】自然保护地;林农;林权;公益林

自然保护地的建立有利于防止生态系统退化，保护和维持生物多样性。我国自然保护地建设事业虽然取得显著成效，但保护地居民的使用权、财产权、人身权、文化权利却没有得到切实保障。伴随着新一轮的机构改革，国家林业和草原局将统一行使对地质公园、风景名胜区、海洋公园、森林公园、自然保护区等自然保护地的管理，这将大大促进山水林田湖草整体保护、系统修复和综合治理。要以本次机构改革为契机，细化林地确权工作，切实保障自然保护地内林农的权利，建立利益分享机制等。

一、浙江省自然保护地类型分析

与IUCN（世界自然保护联盟）保护区分类体系相比，中华人民共和国国家标准《自然保护区类型与级别划分原则》更加适合浙江省自然保护地分类。本文在参考CNKI相关文献、浙江省各保护地官方网站以及浙江省林业局部门网站后，对浙江省自然保护地类型进行统计分析，统计类型主要包括地质公园、风景名胜区、海洋公园、森林公园、湿地公园和自然保护区。

统计数据表明，截至2019年3月，浙江省有自然保护地301个（含规划中的5个），除去规划中的5个国家级风景名胜区，总面积约13790.09km2。其中，有世界级雁荡山世界地质公园1处，国家级森林公园42处（溪口国家森林公园、兰亭国家森林公园、午潮山国家森林公园等），国家级风景名胜区22处[方山-长屿硐天国家级风景名胜区、嵊泗列岛国家级风景名胜区、普陀山（含朱家尖）国家级风景名胜区等]，国家级湿地公园12处（浙江天台始丰溪国家湿地公园、绍兴鉴湖国家湿地公园、诸暨白塔湖国家湿地公园等），国家级自然保护区11处（浙江长兴地质遗迹国家级自然保护区、浙江安吉小鲵国家级自然保护区、浙江天目山国家级自然保护区等），国家级海洋公园7处（乐清西门岛国家级海洋特别保护区、宁波象山花岙岛国家级海洋公园、宁波渔山列岛国家级海洋生态特别保护区等），国家级地质公园5处（临海国家地质公园、常山国家地质公园、缙云仙都国家地质公园等）;此外还有省市级自然保护地201处，详见下表。

二、浙江省自然保护地内林权现状

“林权”一词并非立法用语，但可从相关法律中寻找依据。对于林权的界定，《森林法》与《物权法》有所差异。《森林法》中把森林视作立体结构的自然资源，将林权定义为以森林、林木和林地为客体的所有权和使用权的统称。而《物权法》则将森林资源视为一种土地资源，将林权归入土地承包经营权范围之内。

浙江“七山二水一分田”的自然资源比例，造就了除海洋公园、湿地公园和少部分自然保护区，绝大部分自然保护地与林农经营的林地息息相关。林业上按照主导功能不同将林地分为公益林和商品林，现今涉林自然保护地内林地类型以公益林為主，但仍存在少部分商品林。集体林权制度改革中通过勘界确权，落实了各界关心的林权证，促进了“山定权、树定根、人定心”。推动自然保护地内林地确权登记，是解决各涉林自然保护地存在的林地权属遗留问题的关键，也是明确各类自然资源资产产权主体的重点和难点。林权纠纷是自然保护地集体林地流转时的主要障碍。

林权证是权利人持有的确认森林、林木和林地所有权或使用权的法律凭证。通过调研发现，目前林权建设主要存在以下两大弊端：第一，大部分林权证尚未像土地证等实现地理信息化，随着时间的推移，林内林权界桩被林草覆盖，封山育林后林农也不经营自己的山林。这些都导致了林农间林权界限不明、产权不明晰，由此引起林农承包的山林面积与林权证面积误差较大。第二，随着城市化的发展，浙江省大量偏远地区的林农外出打工，将绝大部分承包的林地流转给其他人经营，林地承包主体和林地经营主体分离现象越来越明显，林业生产者构成发生了变化。伴随着所有权、承包权和经营权三权分离机制的推广和实践，各级政府鼓励林农通过合资、合作方式进行林地流转。林农承包了集体的山林之后，通过转包、合作、拍卖、互换、租赁、入股等进行林地流转，通过林地流转取得林地经营权的经营主体，无法通过林权变更登记办理，对流转取得的林地真实经营权也无法保障。

三、保障自然保护地内林农利益的对策

（一）加强林权建设，保障林农权益

1.参照不动产登记工作标准，细化林地确权工作。随着不动产登记制度全面实施，林权类不动产登记随之铺开，而权属认定职责不明、登记程序烦琐复杂、登记公告期限漫长等问题也随之显露。为依法开展林权类不动产统一登记，加强林权类不动产登记有序衔接，依据《浙江省国土资源厅办公室关于印发2018年法治建设、土地管理、执法监察、网络和信息化重点工作的通知》（浙土资办〔2018〕11号）要求，有序开展林权存量登记数据整合，建立林权不动产登记数据库，建立各个县市林权地理信息系统。以现有林权数据作为本底数据，对集体林地所有权地块的权属进行调查确认，勾绘地块边界，签订边界协议。建立集体林地所有权地块、农户自留山和责任山地块、责任山承包合同、林权登记申请表的电子档案。对“林业三定”未建档的农户分山清册、完善主体改革资料和林权变更登记资料进行扫描建档。将林权属性数据与地图数据进行关联配对，实现集体林地所有权地块的证图对查。

2.推进《林地经营权流转证》发放，保障经营权。浙江省林权流转试点工作对流转取得的林地经营权进行确权颁证，将承包权和经营权分离，形成“集体拥有所有权、农户享有承包权、经营主体行使经营权”三权分置的基本格局。通过实行林地经营权流转证制度，在保护林农（或原林权权利人）切身利益不受损害的同时，赋予林地实际经营者相关权益。这有利于理清承包权和经营权权利人主体，减少自然保护地开发建设过程中林地征用以及公益林补偿款发放主体纠纷。

（二）以租代征，保障林农长久利益

自然保护地内林地的流转并不改变林地所有权关系，而是通过征用、租赁和抵押等方式来实现国家与村民经济合作社或生产组集体林地使用权的转变。如若采用一刀切的征用模式，将会增加地方政府的财政压力，而且大面积集中征收过程中也极易产生林权纠纷，不利于社会的长治久安。

以浙江古田山国家级自然保护区为例，2007年前后，古田山自然保护区先后把核心区和缓冲区内集体山林列入了集体林租赁范围，此举初步形成了“保护区租赁经营集体林、自留山全额补偿到户、统管山分利不分林”的自然保护区集体林林权改革模式。古田山成功剥离了林地使用权和林地管理权的行使主体，明确了产权关系，为保护区统一管理奠定了基础。在保护生态的同时，也统筹兼顾了各方利益，充分保障了保护区内林农的切身利益。

笔者建议，在自然保护地建设工作中因地制宜确定林地流转形式。如对动植物濒危生境，且保护范围内流转林地的货币需求在各级政府财政承受能力范围之内，保护濒危物种的社会效益将会远超经济效益。除货币安置外，还可进行包括就业、培训、教育等政策补偿，变“输血式”安置补偿为“造血式”安置帮扶。

（三）开展自然保护地内林地分类补偿

自然保护地内核心区和生态保育区等生态敏感区内公益林严禁一切开发利用，为了保障林农的利益，可开展分类补偿制度，这部分区域的公益林补偿额度要高于生态较敏感区域。

在严格按照《国家级公益林管理办法》的基础上，对自然保护地内生态较敏感應落实自然保护地内公益林实行分级管理，在确保公益林生态效益稳步增长的前提下，允许从事非木质资源开发和利用，鼓励发展林下经济，提高生态较敏感区域林农的经济收益。

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（作者单位：浙江农林大学文法学院）