浅议突发事件的应急处置与应急管理

王英来 王智卿 崔寅

【摘要】本文以2019年11月以来在党中央领导下，各级党委和政府防控新冠肺炎疫情工作的经验启示为引子，通过对突发事件的分类、特点和应急运行的步骤进行分析，提炼出突发事件应急处置的五个方面核心要素：及时报告、精准研判、科学决策、组织执行、信息公开，并进一步提出完善应急体系、强化应急管理工作的四个着力点：增强思想认识、加强体系建设、开展能力评估、提高干部能力，以期加强突发事件应急體系和能力建设，进而推动国家治理体系和治理能力现代化。

【关键词】突发事件;应急处置;应急管理

新冠肺炎疫情的暴发给整个中国的社会生活和经济运行带来了重大影响。以习近平同志为核心的党中央，始终将人民群众生命安全放在第一位，举国动员，驰援武汉市及整个湖北省，全国各族人民众志成城，奋勇抗击疫情，形势持续向好，取得了阶段性成效。回顾疫情暴发、蔓延到初步遏制的过程，在党中央统一领导下，全国一盘棋，上下联动，全面动员、全面部署、全面防控，充分彰显了国家强大的动员能力、组织能力、应对能力和执行能力，中国特色社会主义“集中力量办大事”的制度优势得到强有力的证明。各级党委和政府保持高度的政治自觉和政治敏感性，紧紧围绕党中央的决策要求，全力投入抗疫中，成为群众心中的“主心骨”。突发事件无小事，以新冠肺炎疫情防控为契机，进一步梳理、总结各级党委、政府和领导干部在突发事件中的作用，对全面提升治理能力具有重要的现实意义。

一、突发事件应急处置的核心要素

（一）快速响应，及时报告

由于突发事件的突发性特征，必须与时间赛跑，考验的是对突发事件的敏感性和快速响应能力。信息的及时传递和报送，对于赢得时间上的主动、有效控制局势、事件得到妥善处置至关重要，决定了造成损失的大小及危害程度、处置成本的高低。一方面要按照“严、慎、细、实”的要求，实事求是、严肃认真、规范有序报送，切实做到早发现、早报告。另一方面信息报送要做到全过程管理。全过程管理包括三个原则：一是首报（初次报告）要快速，报送信息要突出时效性、主动性，具备首报意识和首报责任，接到突发事件线索或预警信息，采取一切措施尽快了解情况，按照程序立即报告，特别是带有苗头性、预警性、倾向性的信息，进行分析汇总，向主要领导、上级党政、上级部门汇报。二是续报（阶段报告）要准确，对于持续时间较长的重特大突发事件，应对事件进展情况进行持续跟进、准确报告。三是终报（总结评估报告）要全面，即事件结束后，对整个事件的应对进行全面的总结评估，举一反三，不断提高应急处置能力。

（二）精准研判，准确定位

习近平总书记指出，要看到形势发展变化给我们带来的风险，从最坏处着眼，做最充分的准备，朝好的方向努力，争取最好的结果。研判，即通过及时了解存在的问题、潜在的风险和形势的变化，对突发事件的类别、事态发展趋势及可能造成的危害进行分析鉴别判断，避免出现方向性的重大错误，为科学决策提供依据。这是突发事件应急处置最为基础和关键的一个环节。从一些事故的调查报告中可以发现，由于物品、信息、征兆等情况不明，会导致对形势作出错误研判;前期采取的一些处置措施如果针对性和有效性不强，会误导初期响应和综合救援。突发事件一旦发生，其发展非常快，对事态、民意、法律、技术等进行分析研判便是第一要务。为此，要采取一切措施尽快掌握情况，准确定位事件的性质，对现有状况、条件要全面有效掌握，对事件发展的严峻性要有充分的估计和准备，做到关口前移。同时还要善于借助专家、研究机构以及信息手段等，增强研判的专业性、权威性和精准性。只有找对症状，才能对症下药。

（三）多方合力，科学决策

突发事件对各级党组织和政府都是一个重大的考验，要求有足够的思想准备、机制准备、工作准备、预案准备、能力准备，否则既不能很快进入角色，也容易慌乱无章，造成不好的社会影响。突发事件本身具有突发性，但其发生却具有必然性和客观性，绝非偶然性更不是偶然事件，针对突发事件必须有一套完整的决策机制，避免因长期处于安定环境而忽略其重要性。2007年《突发事件应对法》开始实行，对预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后处置与重建、法律责任等都作出了明确规定，成为指导突发事件应急处置的主要依据。因此在决策时，一是体现系统性和前瞻性，居安思危，有备无患，不仅要考虑应急处置与救援的事中阶段，还要考虑恢复与重建的事后阶段。二是应具有开放性、果断性的特征，应推动实施开放性决策，拓宽各个相关领域的专家、利益相关方、民众的参与渠道，将各种因素囊括其中、综合考量，对于可预见的、将造成重大影响的事件要果断决策。三是决策要彰显人性和灵活性，在自上而下的政策落地过程中，鉴于问责机制的存在，地方政府经常会出现“一刀切”的现象，不能做到因地施策，既缺乏人文关怀，又不能做到收放自如，使决策缺少了应有的人文关怀。

（四）周密布置，组织执行

决策的生命力在于执行。《突发事件应对法》第四条规定，国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。在我国突发事件应急处置的过程中，各级党委、政府、社会组织和志愿者等多方参与，各负其责、各司其职，形成了党委领导、政府主导、社会协同、军民合作的救援格局。经验表明，社会治理与应急管理一脉相承，社会治理好的地方，应急处置能力相对较强。突发事件发生后，一是迅速启动应急预案，应急预案是突发事件应急处置的操作指南，当突发事件发生后，启动并按照应急预案要求的流程有序开展工作，使应急工作不至于处于混乱无序状态。二是成立工作领导小组，领导小组属于阶段性的工作机制，是专门针对突发事件而成立的一种临时性特殊组织模式，责任清晰，分工明确，有利于工作的统一部署与开展。三是整合资源，统一调配人员力量、物资装备、技术、信息等，这是应急处置工作得以开展的前提和保障，同时要根据事件发展走向，广泛动员相关行业单位、社会力量积极参与到应急救援工作当中，形成部门联动、全社会共同参与的局面，多管齐下，形成合力。四是对于重大突发事件，可根据情况采取一些特殊举措，建立专门的临时设施，集中优势资源进行集中、专门的管理，比如“非典”时期的小汤山医院，新冠肺炎时期应急建造的火神山医院、雷神山医院、方舱医院等，均是特殊时期的特殊医院，成为医疗主战场，对缓解定点医院的救治压力和控制疫情的发展发挥了极为重要的作用。

（五）信息公开，正确引导

突发事件一经发生，社会关注度高、影响力大、涉及范围广，信息发布是应对突发事件的必然要求，关乎老百姓的人身安全和切身利益，关乎各级党委、政府的自身形象和公信力问题。舆情引导与事件处置同等重要。在多数突发事件发生后，因信息公开、舆论应对等方面不够及时有效，造成负面影响的情况屡见不鲜。信息及时发布的核心目的就是解疑释惑，让群众和社会了解真实的现状，一方面有利于舆论引导和政策解读，另一方面有利于疏导群众情绪和社会稳定。特别是在突发事件暴发的初期，信息必须做到100%通告。因此，在信息发布时，一是口径、思想要统一，各职能部门要做好充分的准备和沟通工作，避免“各说各的”“政出多门”，特别是数据和专业用语表述要精准。二是态度要平和、言语要平实，简短精炼接地气、直击问题要害，逻辑清晰、结构严密，以实事求是、认真负责的态度，避免答非所问、避实就虚、避重就轻、顾左右而言他。三是要做到客观真实地去回应，不拔高不掩饰，信息发布起着调节、平衡和引导舆情的重要作用，必要时可邀请专家学者进行说明，增强权威性和说服力。一旦信息发布不实、不准，都可能成为进一步点燃社会情绪、增加事件复杂性的导火索，不仅会给工作带来极大的不可预测的风险和负面影响，甚至会对上级部门的决策、指导造成影响，进而带来难以想象的后果和难以估量的影响。

二、做好应急管理的着力点

习近平总书记在2019年中央政治局第十九次集体学习时强调，“应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分”“积极推进我国应急管理体系和能力现代化”。应急管理水平和应急处置能力是推进我国应急管理体系和能力现代化的重要内容，是推动国家治理体系和治理能力的重要基础。要做好应急管理工作，需要从思想认识、体系建设、能力评估和领导干部能力提升四个维度着手。

（一）增强思想认识

习近平总书记指出，加强应急管理体系和能力建设，既是一项紧迫任务，又是一项长期任务。应急管理工作关乎国家安全发展、社会稳定和人民生命财产，具有极端重要性和紧迫性，作为一项非常态的基础性管理工作，必須高度重视、持之以恒、常抓不懈。随着世情、国情、党情发生新变化，如何有效提升应急管理能力、应对外部风险挑战，增强话语权、掌握主动权，是摆在各级党委和政府面前的一道难题，也是新时代对党领导能力和水平的一场“大考”。因此，各级党委和政府务必须高度重视应急管理和处置工作的重要性，做到思则有备、未雨绸缪。把应急管理工作纳入重要位置，层层压实责任，将其作为一项基础性、长期性、战略性的工作来做。建立应急管理常态化机制，加强基础建设，增强预案的针对性、实效性，以提高应急处置和应急救援能力为目标，全面提升应急管理水平。提高政治站位，切实履行好政治责任，定期对应急管理理论、实践和制度进行“升级换代”，加强对相关行业主体、企事业单位应急管理和处置工作的引导和支持，交上一份让人民满意的答卷。

（二）推进应急管理体系建设

应急管理体系建设是一个复杂、巨大的系统工程，涉及众多层面和因素，关乎社会秩序、人民的生命财产安全，因此各级党委和政府要进一步增强责任意识、忧患意识和大局意识，切实推进应急管理体系和机制建设。一是持续优化完善应急预案体系，规范应急预案评审、审批、发布、修改程序，整合现有应急资源，组建包含社会力量在内的强有力的应急救援队伍，配足应急物资储备，严肃应急值守纪律。二是加强各类应急演练和应急业务培训，经验是应急管理和处置工作的宝贵财富，培训和演练犹如鸟之两翼，一方面通过学习可以减轻面对突发事件时的心理负担、慌乱无序，加大专兼职应急救援队伍的专业知识、实战技能以及新技术的培训;另一方面有利于在传承和推广中进行深度思考，举一反三，可以优化升级应急处置能力，提升整体战斗力。三是完善信息化系统建设，运用现代化技术手段，有效提升快速响应、应急处置和救援能力，利用新媒体有效疏导和缓解公众情绪。四是加强隐患排查治理，推动政府、企事业单位联动的管理模式，督促相关行业的主体按照规定进行风险辨识，完善应急预案和处置方案，务必使其筑牢主体责任意识和安全底线意识，同时要保证其应急预案能全面、有效地应对事故。五是加大财政支持力度，无论是日常运作、应急演练、系统建设、物资筹备、队伍建设、业务培训等，都需要经费投入，才能保障各项应急准备工作落实落地。

（三）开展应急能力评估

应急管理重在预防，预防是减少突发事件发生、减轻危害和减小损失的最有效方法。强化红线意识、落实主体责任、提升风险管控能力、防范化解重大风险是应急管理工作的目标和导向。全媒体时代，每一次重大突发事件的暴发，既是社会舆情的一次大搅动，更是各级党政机关应急管理水平和应急处置能力置于阳光下的一次全面检验。一般情况下，应急能力评估应包含危险源辨识评估、应急组织体系评估、应急救援队伍评估、应急物资装备评估、应急预案评估、应急演练评估、应急值守评估、应急教育培训评估等。要定期在重点行业领域，围绕评估对象、评估模式、评估目的开展相应的应急能力评估工作，主动对标进行“体检”，查找不足和薄弱环节，采取措施予以加强，并对评估工作进行通报。对思想认识落后、知识储备不完善、日常演练培训不到位、问题查找不全面、整改措施不扎实、责任落实不彻底、存在造成重大严重后果的，严肃追究有关责任。评估要体现客观性、整体性、发展性的原则，关键是要做到客观反映、结果可靠，不以点带面、以偏概全，以评促建、以评促改，全面促进应急管理和应急处置能力的提升。

（四）提高领导干部应急管理能力

习近平总书记强调，党的干部必须坚持原则、认真负责，面对大是大非敢于亮剑，面对矛盾敢于迎难而上，面对危机敢于挺身而出，面对失误敢于承担责任，面对歪风邪气敢于坚决斗争。要求广大党员平常时候看得出来、关键时刻站得出来、危急关头豁得出来，领导干部更应如此。在突发事件中，领导干部这个“关键少数”发挥着核心作用，其能力和素养决定着自身对形势的预判、资源的统筹调度、决策的科学精准、组织执行的高效运行、信息的公开透明，并将在很大程度上决定事态的走向和严重程度。应急管理属于非常态管理，要求各级领导干部在短时间内通过纷繁复杂的信息作出快速反应和有效决策。从以往的突发事件处置过程来看，一些领导干部在防范风险、风险评估、处置方式、处置能力上存在一定的短板，本质上是“本领恐慌”和能力、素养不足的问题。新时代对领导干部的应急管理能力提出了新要求，要着力打造应急管理的干部和人才，一方面要提高领导干部的应急处置能力，通过培训学习，消化吸收经过实践检验的理论知识、思想、方法、技术等，在实践中不断总结经验、逐步提高;另一方面要提高领导干部的应急管理能力，主要包括三个能力：一是在突发事件预防与应急准备的事前阶段要具备风险防范能力，主要指应急演练、知识储备、物资准备、宣传教育、监测预警、风险评估、应急预案等。二是在事中阶段具备应急处置能力，即向上报告、事态研判、应急决策、组织实施、信息发布等。三是在事后阶段具备恢复重建能力，主要指生产、生活、工作和社会治安秩序等方面，包括人员安置、心理救助、资金支持等。

三、结语

推进应急管理体系和能力现代化，既是一项现实而紧迫的任务，又是一项长期而艰巨的工作。新中国成立70多年以来，我国的应急管理体系不断完善，应急管理能力持续提升，在实践中形成了具有中国特色和优势的应急管理体制机制。每一次突发事件都是一场总体战，都是对国家治理能力的一次系统性检验，既检验了国家治理的领导和决策能力，也检验了组织和动员能力，更检验了统筹和协调能力。每一次突发事件都是一场综合性大考，不仅考验着各级政府和领导干部的应急能力，还有坚定的为人民服务的初心和使命、做好工作的意志信心。每一次突发事件都是一次危机，但危机中都蕴含着机遇，并给我们带来新的启示：一方面将充分暴露应急管理中的问题和短板，另一方面也将在极大程度上推动改革，激发潜在的治理活力和能力。因此要善于总结、提炼实践中有效的经验做法，注重汲取、改正暴露出的问题和教训，及时查漏补缺、与时俱进，更加完善地加强应急管理体系和能力建设，进而推进国家治理体系和治理能力现代化。

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（作者单位：中国运载火箭技术研究院）