棉花目标价格改革政策下新疆棉花自由交售的可行性分析

摘 要：棉花在新疆自治区和兵团经济中占有举足轻重的地位，棉花目标价格改革工作事关新疆自治区和兵团经济发展，事关广大人民群众切身利益。随着兵团全面深化改革不断深入，在国家棉花目标价格改革政策下，探索分析新疆自治区和兵团棉花自由交售的可行性，有利于推动建立公平、竞争、开放、统一的市场环境，有利于提高棉农植棉积极性，更好的保障棉农利益，有利于推动兵地融合发展。

关键词：棉花目标价格 自由交售 棉农

一、国家棉花目标价格改革政策的历程和现状

2014年至2016年，国家在新疆启动了为期三年的棉花目标价格改革试点。经过三年实践，棉花目标价格改革试点取得了明显成效，探索出一条农产品价格由市场供求形成、价格与政府补贴脱钩的新路子，实现了全国棉花生产布局的战略调整，带动了棉花生产、加工、流通、纺织全产业链发展，提升了国产棉花质量和市场竞争力。但改革试点也存在政策预期不稳、目标价格一年一定过于频繁、补贴方式不尽科学合理等问题。

根据《国家发展改革委、财政部关于深化棉花目标价格改革的通知》（发改价格〔2017〕516号），国家决定自2017年起在新疆深化棉花目标价格改革，目标价格水平按照近三年生产成本加合理收益确定，三年一定，2017-2019年新疆棉花目标价格水平为每吨18600元。

自国家棉花目标价格改革政策实施以来，新疆维吾尔自治区和新疆生产建设兵团先后打破了棉花交售壁垒，实现了棉花在各自行政区域范围内的自由交售，一定程度上实现了籽棉交售价格由市场决定。但是在国家棉花目标价格改革政策下，新疆维吾尔自治区和新疆生产建设兵团棉花不能自由交售，无法做到籽棉交售价格完全由市场供求决定，让棉花种植户最大程度受益。

二、制约新疆自治区和兵团棉花自由交售的因素分析

2019年是第二轮深化棉花目标价格改革的收官之年，也是承前启后的关键一年。本研究以《关于印发2017年度新疆维吾尔自治区深化棉花目标价格改革工作实施方案的通知》（新政发〔2017〕117号）（新疆自治区2019年工作实施方案未出台，实际参照2017年执行）和《关于印发2019年兵团棉花目标价格改革工作实施方案的通知》（新兵办发〔2019〕64号）为基础，探索制约新疆自治区和兵团棉花自由交售的因素。

（一）政府管理体制方面

2014年国家棉花目标价格改革政策实施以来，受新疆生产建设兵团党政军企合一管理体制等因素影响，新疆自治区和兵团在棉花目标价格改革方面各自为政，没有实现同区域同政策，双方在深入融合发展方面缺乏沟通交流，在政策制定时明确禁止棉花加工企业混收新疆自治区和兵团籽棉。

（二）棉花目标价格改革政策方面

1.棉花目标价格补贴棉花目标价格补贴：当棉花市场平均价格低于目标价格时，国家根据目标价格与市场价格的差价和种植面积、产量等因素，对农用地的种植者给予补贴;当棉花市场平均价格高于目标价不发放补贴。标准。新疆自治区和兵团实行“价补分离”政策，即籽棉销售价格完全由市场决定，不包含国家棉花目标价格补贴。目标价格补贴标准由新疆自治区和兵团根据国家核定的棉花产量及中央财政补贴资金等因素分别确定。

2.补贴对象和范围。新疆自治区将年度可用总额的90%用于兑付全区实际种植者交售量部分补贴，10%用于向南疆四地（州）（阿克苏地区、喀什地区、克州、和田地区）基本农户（含村集体机动土地承包户）兑付面积部分补贴。兵团将年度可用资金全部用于兑付全兵团实际种植者交售量补贴。

3.不予补贴范围。新疆自治区规定以下情况不予补贴：没有经过申请、公示、审核的棉花种植面积;在国家、自治区明确退耕的土地上种植的棉花面积;在未经批准开垦的土地或者在禁止开垦的土地上种植的棉花面积。新疆兵团规定以下情况不予补贴：没有经过公示、没有籽棉交售票据、农用地以外的、国家和兵团明确退耕土地上种植的棉花、兵团以外流入和兵团流出的棉花、次年1月31日后交售的棉花以及未按要求录入信息平台的棉花。

4.单产上线预警制度。新疆自治区规定：县（市、区）农业部门根据当年测产情况，以当地平均单产上浮20%为界设置单产预警上线（可按基本农户和农业生产经营单位分类处理），超过部分原则上不予补贴。新疆兵团规定：种植者实际交售籽棉量超过预测产量4%的，超过部分不予发放补贴。

5.面积和产量统计、补贴资金预拨和发放。新疆自治区和兵团都建立了棉花目标价格改革四级协调机制，分别是自治区、地（州、市）、县（市、区）、乡（镇）四个层面和兵团、师（市）、团（镇）、连队四个层面，棉花种植面积和产量统计以及补贴资金预拨和发放工作，双方在时间要求、工作流程等方面基本保持一致，补贴资金拨付都采用“一次预拨、一次清算”的方式，以“一卡通”或其他方式进行兑付。特种棉补贴发放标准一致，为陆地棉补贴标准的1.3倍。

6.棉花目标价格改革信息平台。新疆自治区和兵团委托全国棉花交易市场建立了各自的棉花目标价格改革信息平台，用于开展棉花加工企业公示、种植面积统计上报和棉农交售信息查询等业务，双方使用的系统在模块设置和具体业务操作上是一致的。

7.棉花加工企业事中事后监管。2017年，新疆自治区和兵团先后出台了棉花目標价格改革加工企业公示暂行管理办法和棉花加工企业诚信经营评价暂行管理办法，对棉花加工企业实行公示管理和诚信经营评价管理。目前，双方明确规定：收购兵团棉花的棉花加工企业一律不得收购地方棉花，收购地方棉花的加工企业一律不得混收兵团棉花。

三、实现新疆自治区和兵团棉花自由交售的方法

（一）继续全面深化改革，健全和转变政府职能

2017年以来，兵团上下认真学习贯彻习近平总书记关于兵团深化改革的重要讲话精神，紧紧围绕新疆工作总目标，健全和转变“政”的职能，改革财政管理体制，深入推进国资国企改革和团场综合配套改革，大力推动兵地融合发展，积极稳妥落实各项改革任务。特别是团场综合配套改革，取消了“五统一五统一：统一种植计划、统一农机作业、统一品种和农业技术措施、统一农资采供、统一产品收购。”，实现了团场国有农用地确权颁证，出台了《新疆生产建设兵团连队职工身份地（耕地）经营权流转管理办法（试行）》，这一系列改革政策为实现新疆自治区和兵团棉花自由交售奠定了坚实的保障。新疆兵团要继续全面深化改革，切实转变政府职能，加快推进兵团特殊管理体制与市场机制接轨，并积极与新疆自治区沟通衔接，着力营造统一开放、公平竞争的市场环境，在国家棉花目标价格改革政策下实现棉花“全新疆范围内自由交售”。

（二）制定出台统一的棉花目标价格改革工作实施方案

对比分析新疆自治区和兵团现行的棉花目标价格改革工作实施方案，双方在目标价格补贴对象和范围、面积和产量统计、籽棉交售量统计、补贴资金拨付和发放、棉花市场价格监测和生产成本收益调查、棉花加工企业事中事后监管等方面基本保持一致，存在个别不同之处：

1.目标价格补贴对象和范围。新疆自治区将年度可用总额的10%用于向南疆四地（州）基本农户兑付面积部分补贴。近年来，新疆自治区鼓励南疆四地（州）加快土地经营权流转，实现规模化经营，取得了一定的效果，在此基础上可执行全疆统一政策，即将年度可用资金全部用于兑付全疆棉花实际种植者交售量补贴，取消面积部分补贴。

2.建立单产上线预警制度。国家对新疆享受目标价格补贴的棉花数量进行上限管理，超出上限的不予补贴。新疆自治区和兵团应建立统一的单产上线预警制度，让棉农最大程度受益。

3.统一按行业标准开展棉花种植面积和测产统计工作，统一目标价格补贴资金拨付和发放的标准、时间和流程等，统一棉花目标价格改革信息平台，扎实做好棉花实际种植者基本信息录入工作。

4.棉花加工企业公示管理和诚信经营评价管理。新疆自治区和兵团对各自行政区域内棉花加工企业进行公示管理和诚信经营评价管理，政府不得干预棉花加工企业棉花收购和销售工作，棉花加工企业可混收兵地棉花。

（三）建立健全保障措施

1.明确职责，加强协作。新疆自治区和兵团棉花目标价格改革领导小组各成员单位要提高政治站位，按照分工各司其职，认真开展工作。同时建立健全会商协调机制，实行定期会商和不定期会商相结合的形式，会商日常工作事项，及时解决存在的问题，推动新疆棉花目标价格改革工作深入扎实开展，取得预期的目标。

2.加强监督，严格管理。建立补贴公示、档案管理、监督检查制度，实行兵地监管联动机制。在棉花收购期间，兵地各相关部门相互协作，充分发挥监管职能，加强各环节监管，避免出现收购环节中的虚开发票、“转圈棉”及疆外棉流入非法套取国家补贴资金的行为。建立问题通报机制，各部门发现的问题要及时报告当地人民政府和通报有关部门。

3.加强宣传，组织培训。新疆自治区和兵团棉花目标价格改革领导小组办公室共同牵头，会同有关成员部门制定宣传方案，统一宣传口径，编印宣传资料，通过媒体、驻连驻村干部集中宣传等方式，为棉农答疑解惑。同时有针对性地对有关部门、棉花加工企业进行培训，力争做到所有涉及棉花目标价格改革的人员熟悉掌握相关政策。

四、结语

经初步研究分析，在国家棉花目标价格改革政策指导下，新疆自治区和兵团打破地方保护主义，制定出台统一的棉花目标价格改革工作实施方案，以与时俱进的精神推动新疆棉花自由交售，有利于推动建立公平、竞争、开放、统一的市场环境，有利于打通最后一公里，实现棉花价格由市场供求决定，有利于推动兵地融合发展，有利于提高棉农植棉积极性，更好的保障棉农利益。目前，随着兵团全面深化改革不断深入，已具备新疆自治区和兵团棉花自由交售的时机、条件和基础，如果该政策能够实施，相信能创造持续稳定的经济效益和良好的社会效益。

参考文献：

[1]国家发展改革委、财政部、农业部，《关于发布2014年棉花目标价格的通知》（发改电〔2014〕84号），2014年4月10日。

[2]国家发展改革委、财政部，《国家发展改革委、财政部关于深化棉花目标价格改革的通知》（发改价格〔2017〕516号），2017年3月16日。

[3]新疆维吾尔自治区人民政府，《关于印发2017年度新疆维吾尔自治区深化棉花目标价格改革工作实施方案的通知》（新政发〔2017〕117号），2017年8月31日。

[4]新疆生产建设兵团办公厅，《关于印发2019年兵团棉花目标价格改革工作实施方案的通知》（新兵办发〔2019〕64号），2019年10月12日。

[5]新疆生产建设兵团办公厅，《新疆生产建设兵团连队职工身份地（耕地）经营权流转管理办法（试行）》（新兵辦发〔2018〕96号），2018年11月11日。

（闫永峰，新疆铁门关市价格认证中心）