探索具有中国特色的农村老龄社会治理模式

乐昕

我国农村人口老龄化及老龄社会治理的基本态势

新时代我国农村人口老龄化态势比较严峻。根据国家统计局国民经济和社会发展统计公报和《中国人口和就业统计年鉴（2019）》的数据，现阶段我国农村人口老龄化具体表现如下：其一，农村老年人口规模大，2018年全国2.49亿60岁以上老年人口中，农村老人占46.22%，这一数值高出同期农村人口占全国总人口比重（40.42%）将近6个百分点;其二，农村老龄化程度相比城镇更深，2018年农村60岁以上人口占农村人口20.46%，城镇相应比重为16.13%;其三，农村人口高龄化严重，2018年每100个60岁以上农村老人中就有12个是80岁以上高龄老人;其四，农村人口的空心化和留守化加剧了农村实有人口老龄化，并且在越为落后的农村，实有人口老龄化更深。我国农村人口老龄化的基本态势可归纳为：老年人口规模大、老龄化程度深、高龄化严重、留守化和空心化显著。相较于城市，我国农村老龄社会治理所面临的人口基本态势更为严峻。

党的十八大以来，我国城乡差异明显改善，但农村发展中的不平衡与不充分仍然是重要的现实国情，且尤为深刻地反映于农村老龄社会的治理之中。农村老龄社会治理不仅面临上述严峻的人口老龄化态势，更严峻的是，当前农村应对人口老龄化的条件与能力也远远落后于城市，满足农村老年人对美好生活的需要，短板多、困难重、挑战大。

城乡间及各地农村间的不平衡突出反映于老龄社会治理之中

城乡间的不平衡可归纳为城乡在构建应对人口老龄化的治理体系之中存有明显差异，其中社会保障体系的建设就是典型例证。人口老龄化给一个国家或地区带来挑战的大小，可以用社会制度的发展与人口转型之间的匹配程度来衡量。从西方先期老龄化国家的发展历程来看，国家财富积累和社会制度建设均先于人口老龄化（即人口转型）。因而，这些国家应对人口老龄化就显得“有备而来”和“游刃有余”。总体而言，我国社会制度的发展落后于人口的迅速老化，因而城乡的压力普遍都比较大。而城市相比农村稍微乐观一些，主要原因在于城市社会保障体系建设的起步早于农村数十年，这就使得城市地区社会制度与人口转型之间的不匹配程度相比农村较低。我国农村社会保障体系刚刚开始建立之时，农村地区就已身处快速老龄化的进程之中。农村在养老保险、医疗保险和长期照护保险等社会保障体系的建设上均处于滞后、起步甚至空白的状态。农村“社会兜底网”的建设要迅速赶上本身就在迅速发展的农村老龄化进程，需要克服的困难相比城市更大，需要协调的对象更多。城乡之间的不平衡，是我国开展农村老龄社会治理必须清醒认识的重要时代问题。认清这一问题，不仅能够让我们透彻地理解农村老龄社会治理的起点、水平、短板、难点等具体问题，更重要的是它能够帮助我们理解并厘清农村老龄社会治理的制约因素及其内在机制，这对解决城乡间的发展不平衡问题是极为关键的。

各地农村比较而言，农村内部差异要远远大于城市内部，比如百强县农村与贫困县农村、长三角地区农村和中西部地区农村。具体有以下几个典型表现：其一，各地农村建设现代化社会保障体系的起步时间不一，因而制度所处的发展阶段各异，保障覆盖面和保障力度的差异也十分明显。其二，各地社会保障城乡统筹的进程各异（这与各地应对人口老龄化的财政实力和治理能力关联紧密），相对发达地区有能力率先实现社会保障的城乡统筹，这些地区的农村老人就能够较早享受到城乡统筹带来的更高质量的社会保障。其三，在农村养老护理机构与养老公共服务的建设之中，不仅存在发展水平的高低之别，“有和无”的差别也仍然突出。农村内部的差异大大增加了我国农村老龄社会治理的复杂性和艰难性：一方面，这使得城市的做法往往无法复制套用到农村;另一方面，相对发达农村地区的做法也不能简单照搬到落后地区的农村。各地农村要实施符合各地实际的老龄治理之策，需要考虑的因素各自有别，面临的实际困难也因地而异。

农村涉老供给发展的不充分与转型中的农村养老需求之间形成显著矛盾

新时代农村老年人的养老需求正发生显著变化，其中养老观念的转变大大增加了潜在养老需求。一是“养老靠儿子”的狭隘养老观念逐渐解放，过去因观念的束缚而“失去”的赡养来源逐步“回归”，女儿逐步成为重要的养老支持。与此同时，与“养儿防老”相关联的诸多风俗观念乃至乡规民约也随之有所改变。这些变化在很大程度上提升了农村老人的养老生活质量，也催生和激发出更多更高的养老需求。二是对机构养老的严重排斥思想正得到大步解放。入住养老院与“子女不抚养”或“家境差”之间长期的“标签化”和“关联化”的关系正在消除瓦解。这一变化正激发出越来越多潜在的机构养老需求。三是农村居民的健康意识、养生意识、疾病预防意识显著提升，但养生保健知识和老年常见病预防知识仍严重缺乏，获取知识的途径和通道也仍未打通，这在农村老年群体身上的反映更加显著。新时代我国农村老人养老观念与思想的新变化，是农村进步的表现，但也使得原本的农村养老模式表现出越来越多的不和谐性，成为新时代我国农村老龄社会治理必须面对的新任务。

尽管从现代消费市场发展的视野来看，农村和城市的消费供给是一个整体，并不严格分割。但因涉老消费相比其它消费的特殊性（往往更多地强调实体消费而非电子消费，服务性消费多于实物型消费等等），涉老供给的跨城乡“普惠”程度不易达到较高水平。因此，农村老人的涉老消费需求中有相当一部分需要依靠农村涉老供给本身的发展来予以满足。事实上，农村涉老供给的发展不仅是必要的、急迫的，也是发展空间非常大的。按照生命周期消费理论，在较高老龄化的国家或地区，老年人相比年轻人而言是消费水平更高的消费群体。与之相比，我国农村老年人距离成为本应有的高消费群体还有很大的潜在空间。同时，城乡老人消费水平差距是显著的。此外，城乡老人在消费模式上的差异同样值得重视。当下我国城市老年人的消费已表现出“老年是生命周期中消费水平较高的人生阶段”的模式，农村老人则仍处在“人越老、消费越少”的消费模式。从发展的视野看，农村老年消费实现消费水平上的量变和消费模式上的质变是必然趋势，且已在发生。農村涉老供给能否迅速“追赶”上需求侧的新变化，将决定农村老年消费模式的转型升级能否成功，也将决定农村老年人的美好生活需要能否得到满足。它既是供给侧结构性改革的重点领域，也是新时代化解农村社会主要矛盾的重要方面。

新时代我国农村老龄社会治理需优化路径选择

针对上述现实，新时代我国农村老龄社会治理要在深刻认识不平衡与不充分这一时代问题的基础上，按照党的十九大提出的“构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境”的总体要求，做好顶层设计，制定实施方案，优化政策环境，实施科学治理，以此作出适合我国农村老龄社会的治理路径选择，探索并形成具有中国特色的农村老龄社会治理模式。

一是加快补齐农村老龄社会治理所需的经济缺口。农村老龄社会的有效治理离不开经济发展。新时代不平衡与不充分的现实要求我们，补齐这一经济缺口，需要抓住城乡全面融合发展的战略机遇来实现城乡经济的联动发展和共同繁荣。以经济发展核心要素之一的人力资源为例，人力资源的城乡全面融合发展是新时代我国发展农村经济、缩小城乡差异的重要战略安排。一方面，我们要为农村吸引和留住农业现代化人才提供更多更有效的体制机制。为此，《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》提出“让农民成为有吸引力的职业”和“培育新型职业农民”等发展目标，这是新时代我国处理好人力资源城乡配置的重要制度安排，是实现农业农村现代化的重要人才支持。作为一项开创性的任务，职业农民制度还需不断完善、推进和落实，这也是接下来一段时期乡村振兴战略的重点任务。另一方面，我们也要为进城农民实现更有获得感的工作生活提供更有力的政策支持。今后一段时间，我国人口城镇化率仍将进一步提高。这就要求我们要继续按照新型城镇化战略的总体要求，不断提升进城农民的“市民化”程度，保证基本公共服务和社会福利全面而有序地惠及进城农民。以进城农民“小家庭”的经济发展带动其“大家庭”整体经济条件的提升，这是城乡全面融合和城乡平衡发展在微观（家庭）层面的集中体现和重要方式。

二是加强农村社会制度建设，重点全面建成和完善“覆盖全民、城乡统筹”的高质量农村社会保障体系。高质量的社会保障体系是当前直至本世纪中叶，我国农村老齡社会治理的重点任务目标。一方面，农村社会保障体系的建设必然要紧密围绕“经济发展、城乡融合”这条主线，因为社会保障是国家富裕的表现，经济发展是社会保障的先决条件。另一方面，尽管当前农村社会保障体系更多地在“城乡统筹”框架之下发展（即更多依赖于各地整体的财政和中央财政），但从长远来看，我国要形成具有中国特色的农村社会保障体系，就必须把农村经济发展起来，农村经济是农村社会保障体系建设的重要基石。

三是大力发展涉老产业，特别重视农村老人如何更好地获取涉老供给的问题。就涉老产业的总体发展而言，应注意它与其它产业相比所额外具有的公共性和福利性这两大特性。它的公共性和福利性非常典型地表现为，相当一部分的涉老产品由政府购买，“老年友好型”的种种公共设施就是其中之一（比如，专门为老年人设计的公交车座椅与扶手、方便老年人使用的公厕设施等）。基于此，涉老产业的发展应充分发挥出公共部门的带头作用和国有资本的引领作用。而就农村老人更好地获取涉老供给这一问题，一方面应结合涉老供给公共性与福利性的特征，按照乡村振兴战略规划的指导要求，加快农村基础设施和公共服务建设，完善农村社会保障体系建设，夯实农村老人的经济实力和消费底气。另一方面，要紧密围绕新时代农村老人养老需求和养老观念发生的新变化，大力发展农村养老与护理机构、农村新型养老互助产业、农村电商供应通道建设等等。

四是重视农村养老观念和养老知识的宣传教育，推动老年教育进村进户。各地应结合《老年教育发展规划（2016-2020年）》的实施，探索完善符合农村老年人接受特点的老年教育形式和内容，落实农村老年教育，缩小城乡老年教育的差距。农村的老年教育不仅要丰富老年人文化娱乐活动，还应重点关注科学养老观念的宣传教育和“医养护”知识技能的普及（如老年消费观念的培育、老年疾病预防的科普、老年照护技能的培训、老年心理健康知识的普及等等）。一些城市地区的先进做法，亦可以在有条件的农村地区探索实施，形成城乡相互学习、相互借鉴的新模式。

五是发挥农村家庭代际之间的养老与孝老功能，落实相应配套措施，提升农村家庭养老能力。相对而言，农村家庭代际间的照料交换，相比城市的“单向性”更强，以长辈向小辈的单向照料为主，逆向的照料较少。45-60岁的农村中老年妇女更多地被“绑定”于照料孙子（女）的任务之中，而无暇照料甚至顾及家庭中的高龄老人。发挥农村家庭代际间的养老照料功能，需要减少留守儿童，加大农村公共服务的供给（特别是0-3岁托育服务），转变家庭代际观念，明确代际责任。

六是充分利用农村优秀传统文化和人文资源，开发农村社区养老资源，提升农村社区养老服务能力。农村互助的潜在能力要远远强于城市，包括邻里紧密度、家庭代际间的粘合力等。农村村干部的号召力也要远高于城市。当前老年活动室和老年食堂已在部分农村社区中建立起来，老年送餐服务、老年日间照料中心、上门助老服务（如助餐、助浴、助洗、助洁、助医等）等其它类型的养老服务也是值得尝试的社区养老服务项目。在开发农村社区养老服务资源的过程中，应注意因地制宜，因村施策，创建特色。农村社区养老基础相比城镇薄弱，更需注重基础的夯实，在此基础上处理好农村养老资源的整合利用，避免出现资源浪费和资源短缺并存的现象。

【注：本文系2018年度上海市哲学社会科学规划青年课题“上海农村老年消费发展的制约因素、影响路径及应对策略研究”（批准号：2018EJB004）的研究成果】

责编/于洪清    美编/陈媛媛