完善我国船舶污染损害赔偿法律制度的建议

叶帅帅

摘要：我国对船舶污染损害赔偿的问题并没有专门立法，相关规定散见于各法律法规，存在较多缺陷。如我国对于赔偿责任主体的规定不清晰、损害赔偿的范围存在争议以及船舶油污损害赔偿基金制度存在缺陷。对此，建议我国（1）将船舶所有人、船舶经营人、船舶承租人和污染损害的直接责任人规定为船舶污染损害赔偿的责任主体。（2）对于纯经济损失是否应该得到赔偿，应具体情况具体分析。（3）按照法律拟制和法定代表人理论，将油污赔偿基金拟制为独立主体，赋予其特别法人地位，并为其指定法定代表人参与争议解决。

关键词：船舶污染;损害赔偿;完善建议

一、我国船舶污染损害赔偿的法律现状

我国船舶污染损害赔偿体系可分为内河水域船舶污染损害赔偿体系和海域船舶污染损害赔偿体系。根据污染物，又可以细分为油污损害赔偿体系和危险化学品损害赔偿体系。

我国最早建立起来的是海域船舶油污损害赔偿体系。《中华人民共和国海洋环境保护法》（以下简称《海环法》）第66条建立了海域船舶油污损害强制保险制度和基金制度。我国还加入了《〈1969 年国际油污损害民事责任公约〉1992议定书》、《1992年设立国际油污损害赔偿基金公约》（仅适用于香港特区）和《2001年国际燃油污染损害民事责任公约》（以下简称《2001燃油公约》）。2010年10月1日，《中华人民共和国船舶油污损害民事责任保险实施办法》正式施行，完善了我国海域船舶油污损害强制保险制度。《船舶油污损害赔偿基金征收使用管理办法》（以下简称《基金办法》）于2012年7月1日生效，完善了我国船舶油污损害赔偿基金制度。

对于海域危险化学品污染损害赔偿体系，虽然《海环法》把危险化学品导致的污染损害归为“海洋环境污染损害”一类，要求责任方排除危害，赔偿损失，但缺少有关强制保险的规定。

对于内河船舶油污损害赔偿体系，《中华人民共和国水污染防治法》第52条第4款规定内河航行船舶应采取措施防止造成油污损害;《中华人民共和国侵权法》第65条规定造成船舶油污损害的责任人承担侵权责任，但并没有法律对内河船舶油污损害的赔偿及保险作出详细规定。

对于内河危险化学品污染损害赔偿体系，《危险化学品安全管理条例》第57条第2款规定载运危险化学品的内河船舶所有人应当投保船舶污染损害责任保险。这表明我国内河危险化学品污染损害强制保险制度已经建立，虽然具体的实施办法尚未出台，但未来可期。

二、我国船舶污染损害赔偿制度存在的问题

（一）赔偿责任主体不清晰

虽然《海环法》第89条将赔偿责任主体表述为“造成海洋环境污染损害的责任者”，但“责任者”一词并不明确，容易将油污侵权责任方与碰撞责任方混淆。在《防治船舶污染海洋环境管理条例》（以下简称《防污条例》）第八章“法律责任”中只规定了处罚的额度、情形，并没有规定具体的责任人。根据《防污条例》第11条、第14条的规定，可以推断出责任人是“船舶所有人、经营人或管理人”，但他们之间的赔偿地位、分担比例依然无法确定。①

（二）损害赔偿范围存在争议

我国对船舶污染损害赔偿的范围并没有清晰界定。一般而言，直接损失大都能得到赔偿，但对间接损失我国并没有明确的规定。最具争议的当属间接经济损失，即纯经济损失②。

（三）船舶油污损害赔偿基金制度存在缺陷

《基金办法》第3条将船舶油污损害赔偿基金纳入政府性基金。虽然政府性基金模式具有较高的公信力，但也造成了诉讼主体地位和诉讼性质不明的困境。当油污损害的受害人向油污赔偿基金提出的赔偿请求未能得到满足或对赔付不满意时，该以谁作为被告提起诉讼？提起的是民事诉讼还是行政诉讼？

三、完善我国船舶污染损害赔偿法律制度的建议

（一）明确赔偿责任主体

对于船舶污染损害赔偿的责任主体的规定，可借鉴国际上通行的做法，如《2001燃油公约》和美国《油污法》有关船舶污染损害责任人的规定，将船舶所有人、船舶经营人、船舶承租人和污染損害的直接责任人规定为船舶污染损害赔偿的责任主体，充分保障船舶污染损害受害人的权益。

（二）确定船舶污染损害的赔偿范围

我国并没有对船舶污染损害的赔偿范围进行明确的规定，具体按民事侵权责任确定，一般分为直接损失和间接损失。对于直接损失，可予以赔偿;对于间接损失则视具体情况确定，但没有规定对纯经济损失的赔偿。大部分国家都不要求对纯经济损失作出赔偿，认为如果允许对纯经济损失进行赔偿，将会引起大批的诉讼，且因果关系较远，是船舶污染损害责任人所不能预见的。但这并不能保障受害人的权益，不应该将纯经济损失一刀切，应当具体情况具体分析，尤其是责任人是否真的不能预见、对受害方的影响程度以及因果关系。

（三）完善船舶油污损害赔偿基金制度

对于油污基金理赔纠纷中诉讼主体地位和诉讼性质不明的问题，建议按照法律拟制和法定代表人理论，将油污赔偿基金拟制为独立主体，赋予其特别法人地位，并为其指定法定代表人，从而方便参与诉讼。根据基金目前的组织结构，建议将基金管委会实体化，由基金管委会作为法定代表人参与争议解决。但在实体化之前，应将理赔事务中心的对外理赔行为纳入行政行为范畴，同时提升《基金办法》的位阶，使理赔事务中心成为“法律、法规、规章授权的组织”，从而可以理赔事务中心为被告提起行政诉讼。

注释：

①《防污条例》第11条：“中国籍船舶的所有人、经营人或者管理人应当按照国务院交通运输主管部门的规定，建立健全安全营运和防治船舶污染管理体系。”第14条：“船舶所有人、经营人或者管理人以及有关作业单位应当制定防治船舶及其有关作业活动污染海洋环境的应急预案，并报海事管理机构批准。”

②纯经济损失，《国际油污损害赔偿基金索赔手册》定义为“所有人或者使用人的财产虽然没有被侵害但是遭受了收入的损失”。

参考文献：

[1]韩立新，朱作鑫.我国船舶油污损害赔偿基金亟待明确的几个问题[J].政法论丛，2018（02）：81-90.

[2]梁媛媛.论船舶污染损害赔偿的归责原则[J].珠江水运，2018（15）：39-40.

[3]周舫震，朱羿峄.完善我国船舶污染损害赔偿体系的建议[J].水运管理，2017，39（11）：30-32+35.

[4]李桢.海运有毒有害物质污染损害赔偿法律制度研究[D].大连海事大学，2015.

[5]司玉琢，海商法专论[M].中国人民大学出版社，2018年第四版.