以制度为关键和重点，让教育治理更有水平

2020-05-26余雅风

中国电化教育 2020年1期

编者按

党的十八大提出“两个一百年”奋斗目标，党的十九大报告提出要实现中华民族伟大复兴的中国梦，并清晰擘画全面建成社会主义现代化强国的时间表、路线图，提出在2020年全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标的基础上，再奋斗15年，在2035年基本实现社会主义现代化。现代化强国及“两个一百年”奋斗目标实现的基础在教育，优先发展教育，是推进教育现代化的战略之举。2019年2月，中共中央、国务院印发《中国教育现代化2035》，这是党中央、国务院作出的重大战略部署，是贯彻落实党的十九大精神和全国教育大会精神、加快教育现代化的重要举措，教育的基础性、先导性、全局性地位和作用更加凸显。

近期，本刊先后策划组织全国相关领域的专家对《中国教育现代化2035》及其十大战略任务进行研究学习和深度解读，集结发表系列研究，以清晰认识《中国教育现代化2035》与未来教育发展趋势。2019年下半年，我刊已陆续发表了三篇基于《中国教育现代化2035》的战略与政策解读2019年8期刊发了《面向2035的中国教育信息化发展图景》与《提升一流人才培养与创新能力》、2019年10期刊发了《实现基本公共教育服务均等化》，描绘了面向2035的中国教育信息化发展图景：提出以推进一流大学和一流学科建设、高校分层分类及结构优化、发展现代职业教育等为抓手，着力提升人才培养与创新能力;推动实现基本公共教育服务均等化，努力让全体人民享有更公平的教育，构建全社会共同参与建设、共同参与治理、共同分享成果的基本公共教育服务大格局。

2020年，我刊继续对《中国教育现代化2035》进一步解读，本组包含四篇文章，分别是《以制度为关键和重点，让教育治理更有水平》《终身教育与教育治理在教育现代化中的逻辑联系》《建设高素质专业化创新型教师队伍》《新时代我国开创教育对外开放新格局的政策走向》。

《以制度为关键和重点，让教育治理更有水平》提出要充分认识和解决所存在的制度困境，根据新时期教育改革与发展的现状与问题，探索和推进教育治理体系和治理能力现代化的途径，并以制度确立教育治理现代化的目标和行动措施。《终身教育与教育治理在教育现代化中的逻辑联系》提出真正整全的终身教育不能抽离全民共享共治的治理格局这个保障部分，真正整全的教育治理现代化也不能抽离服务于人人终身学习的教育新样态这个内核部分。需将二者纳入统一的新思考框架之中，在整全的视域下，构筑一个处在不断变革和发展中的综合系统。《建设高素质专业化创新型教师队伍》提出我国教师队伍建设的改革路径应聚焦师德师风建设，强化职前教师培养和职后教师发展的有机衔接，完善教师资格准入制度，健全教师职称评审与考核制度，健全教师福利待遇保障制度，推动教师供给侧改革，加大教职工统筹配置和跨区域调整力度，着力解决好教师队伍建设的目标、发展、管理、保障和统筹问题。《新时代我国开创教育对外开放新格局的政策走向》提出促进教育对外开放必须以服务党和国家对外开放工作大局为宗旨，统筹国内国际两个大局、发展安全两件大事，不断丰富其发展内涵，通过打造教育交流合作新局面、提升中外合作办学质最等措施进一步开创教育对外开放新格局，全面提高我国的教育开放水平和国际影响力。

只有推进教育现代化才能建成教育强国，才能为建设现代化强国提供技术、知识和人才的支撑，只有推进教育现代化才能为实现“两个一百年”奋斗目标奠定基石。本组文章对推进教育治理体系和治理能力现代化、构建服务全民的终身学习体系、建设高素质专业化创新型教师队伍、开创教育对外开放新格局等《中国教育现代化2035》战略任务进行了深度解读，并提出创新性见解。希望能够引发社会各界对教育现代化的广泛关注和研究，不断探索我国教育发展的新路径。

摘要：教育治理体系和治理能力现代化是教育现代化的必然要求，也是实现国家治理现代化的重要内容。但目前存在现实困境：教育立法尚不能满足教育治理及其制度创新的需求，难以给教育治理现代化提供必要的保障;政府及其职能部门作为教育治理者的角色转换尚未完成，教育领域多元主体之间的互动、合作机制缺乏;教育治理的价值目标与现实有较大的差距，公民有序参与教育治理的能力和动力不足。应从以下方面进行推进：构建完备的教育法律体系，大力提高教育法治化水平;以教育行政管理的改革和创新为关键，提升政府教育管理服务水平;强化学校作为公共教育治理的重要主体地位，提高学校自主治理能力;确立多元主体在教育治理中的地位和权利，推动社会参与教育治理常态化。

关键词：教育治理体系;教育治理能力;现代化

中图分类号：CJ434

文献标识码：A

从本质上来说，治理是一种由共同的目标支持的活动，治理活动的主体未必是政府[1]，也可以是其他社会公共或私人的组织和个人。从治理理论本身的含义来说，治理既不是统治，也不是行政和管理，而是指政府对公共事务进行治理，它是掌舵而不是划桨[2]。治理的根本目的是为了更好地实现公共利益。因此，它要求政府积极转变职能，扮演好公共服务的提供者的角色。通过鼓励民众积极参与，促成相互对话和彼此协作，以达成公共目标。不同的社会形态、发展阶段和历史文化，治理的方式、成效也有所不同。中共中央、国务院发布的《中国教育现代化2035》，聚焦教育发展的突出问题和薄弱环节，将推进教育治理体系和治理能力现代化作为面向教育现代化的十大战略任务之一，进一步为深化教育领域综合改革提出了具体目标和重大课题，也是我国对完善和发展中国特色教育制度、探索实现教育现代化目标的责任担当。我们需要明确教育治理体系和治理能力现代化的内涵和意义，充分认识我国达成这一目标所面临的现实问题与制度困境，分析和研究教育治理体系和治理能力现代化的推进途径。

一、教育治理体系和治理能力现代化是教育现代化的内在要求

治理作为一种创新机制，之所以能够起到克服政府与市场的双重失灵的效用，根本原因就在于治理的主体不局限于政府的公共机构和职能人员。只要行使的权力得到公众的认可，各种公共的、私人的机构都可以加入治理体系，分担原先由政府承担的管理责任，从而形成一个社会多元主体协同、自主治理的系统。实现国家治理的现代化，既是时代潮流所趋，也是我国推进中国特色社会主义治理的长期探索。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为深化各领域改革的总目标，开启了我国由教育管理向教育治理转变的进程。习近平从世界社会主义兴衰成败的历史、党和国家发展全局的宏观战略以及中国特色社会主义制度创新的时代高度，指出完善和发展中国特色社会主义制度，必然要求推进国家治理体系和治理能力现代化。他指出，国家治理体系是“在党的领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法規安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度”，国家治理能力“就是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面”[3]。2019年10月31日第十九届四中全会，进一步明确了推进国家治理体系和治理能力现代化的重大意义和要求。国家治理体系和治理能力现代化，不但为教育治理现代化创造了良性发展的外部环境，同时也提供了重要的制度支撑。

教育事业的改革与发展是国家治理的重要领域，教育治理现代化同时也是国家治理现代化的重要内容。“任何一个领域的改革都会牵动其他领域，同时也需要其他领域改革密切配合。如果各领域改革不配套，各方面改革措施相互牵扯，全面深化改革就很难推进下去，即使勉强推进，效果也会大打折扣”[4]。教育治理包括教育治理体系和教育治理能力。二者是有机联系、相辅相成的。良性的教育治理体系，可以为提高教育治理能力打下基础，有了一定水平的教育治理能力，才能有效发挥教育治理体系的正向功能。当前我国深化教育领域综合改革的主要目标，就是要形成具有中国特色的教育治理体系和治理能力。

教育治理体系是国家治理体系的重要组成部分，它是一个由教育治理主体、教育治理客体、教育治理过程、教育治理方式以及教育治理制度等众多要素构成的完整系统。教育治理体系现代化是一种从“教育管理”的传统形态向“教育治理”现代形态不断变迁的过程[5]。这种变迁过程具体包括四个方面的转变：一是教育管理主体的单一性向教育治理主体的多元化转变;二是教育管理运行模式的强制性向教育治理运行互动性转变;三是教育管理过程的权力集中性向教育治理过程民主性转变;四是教育管理实施方式的控制性向教育治理实施方式的合作化转变。教育治理体系现代化就是要适应变化了的社会经济条件以及教育发展状况，通过教育体制机制的改革、教育法律、法规的完善，推动制度体系的科学化，实现教育治理的法治化、规范化。

治理能力，既指各主体对国家治理体系的执行力，义指国家治理体系的运行力，还包括国家治理的方式方法[6]。教育治理能力是公共教育治理中的不同主体（包括政府及其职能部门、学校、社团、中介和民间组织、公民等）依照国家法律，运用国家制度管理教育各方面事务的能力。教育治理能力的现代化，要求教育治理中的不同主体适应时代变化，增强依法、依规办事的意识，善于严格依照法律和制度进行治理，提高科学执政、民主执政、依法执政水平，把法律与制度优势转化为管理效能。教育治理能力现代化，既决定着教育现代化水平的高低，也是实现国家治理现代化的智力基础[7]。教育治理能力现代化，由教育政策执行能力、教育资源利用能力、教育体系规范能力等多方面能力的现代化构成。要根据新时代各利益群体的诉求，不断提升教育治理的规范性、民主性和高效性。

二、教育治理体系和治理能力现代化的现实困境

我国有2.7亿在校学生、1600多万名教师[8]。教育不单与每个人的发展息息相关，也与社会发展息息相关，有着极强的公共性。改革开放四十年以来，我国不断深化教育体制改革，逐步调整政府、学校和社会关系，教育事业取得了巨大发展，同时也推动了传统的教育管理体制向新的公共教育治理体系的变革。我国国家制度和国家治理体系具有多方面的显著优势[9]。随着中国特色社会主义进入新的发展阶段，我国社会主要矛盾亦发生变化，国家治理的时空境遇发生了重大的结构性变革。由于人民群众对于高质量多样化教育需求的不断增长，使得现有的教育供给机制以及与之相适应的教育治理体系难以适应这一社会变革的要求，教育治理不能再停留在已经取得的成绩和水平上。教育治理突出了由“管”到“治”的转变，体现了政府执政理念的变化以及履责方式的改革，是科学精神、民主作风的体现，也是教育本质和教育发展的必要要求。但我国在实现公共教育治理体系和治理能力现代化这一目标方面尚存在现实困境。

我国的教育立法尚不能满足教育治理制度创新的需求，难以给教育治理现代化提供必要的保障。法治既是教育治理现代化的基本目标之一，也是教育治理现代化的重要路径和推进教育发展的重要方式。而实现教育法治的基礎是科学立法，实现教育的良法之治。教育治理体系和治理能力现代化的推进，需要持续探索教育公共治理的内在机理、策略模式与实施路径，不断探寻教育治理的法律与制度创新。从教育治理的视角及要求来看，我国教育立法在内容上存在如下的问题：一是立法未对政府的教育投入作具体的规定和要求，国家对于教育优先发展的财政支持缺乏明确的规定。二是立法未具体规定政府的教育管理职责和法律责任，国家干预不力。三是权力缺乏制约而体现社会整体利益的法律缺失，未体现以社会为本位。目前我国对教育公共治理主体的权力（权利）、职责和义务进行明确规定的立法还存在较多的问题，教育治理中各主体的法治观念不强，权责不清，多元主体的民主、平等、合作关系难以构建与维系，制度的支持、协同作用难以发挥。

政府及其职能部门作为教育治理者的角色转换尚未完成，教育领域内多元主体之间的互动、协作机制尚未建立。教育治理模式与政府管理模式的重大差别，就是参与教育治理的多元主体取代了政府作为主体单一性。在治理理念和模式中，政府只是治理的主体之一，不但承担为其他主体参与公共教育治理提供良好的参与环境、平台的重要任务，还要尊重、支持其他主体充分发挥作用，真正为多元主体积极、平等参与教育治理提供空间和机会。目前，政府及其职能部门在主体角色意识、行为方式、合作能力方面，仍然表现出管制型政府模式下的角色身份、思想观念和行政文化[10]。教育领域政府既当运动员义做裁判员的问题依然突出，“强政府、弱社会”的格局下，社会主体的自主性较差。这也导致了包括自主办学的学校、专业的社会组织、公民等其他治理主体的认知、态度和行为方式依然停留在政府一元管制模式下，主体之间的互动、合作精神尚未真正形成，集体行动依然缺失。

教育治理的价值目标与现实尚有较大的差距，公民有序参与教育治理的能力和动力不足。教育治理现代化的基础以及最现实的反映就是国民经济的良性增长和人民生活水平的提高。我国社会主义初级阶段的分配实行“按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度”，在行业、区域和城乡之间客观存在较大的分配差距，这直接关系到整个社会的分配公平以及由此导致的受教育机会的公平问题。目前我国普遍存在着教育不公平的现象，包括教育资源和教学资源区域配置不均衡所导致的不同区域受教育者受教育的机会不平等、城乡二元体制和教育政策所导致的城乡教育机会不平等以及由于相关制度缺陷使社会中若干群体在教育中拥有了特权，还存在性别歧视所导致的女性受教育机会不公平问题。社会分配的较大差距以及受教育机会的公平性缺乏，不能有效刺激个体的需求和对自身发展的追求，还会消减社会主体参与治理的积极性、主动性。

教育治理现代化是教育现代化的重要内容、要求和动力，是我国未来教育改革与发展长时间内的重要目标。教育现代化是与教育形态的变迁相伴的教育现代性不断增长和实现的过程[11]，是教育活动适应社会发展的客观需要而不断变革和完善的过程，涉及教育体制、教育体系、教育观念、教育内容、教育装备等多个方面。针对我国教育治理现代化的困境以及教育活动的复杂性，我们需要从治理本身的含义以及教育发展的自身规律、教育现代化的基本要求人手，通过积极的、必要的法律与制度，变革传统的政府管理公共教育模式，构建以各级政府、各级各类学校、学生及其监护人、中介机构以及社会组织等多元主体之间的新型关系为核心的，系统协调、科学规范、运行有效的制度体系，形成政府依照法律授权宏观管理，学校依法依规自主办学，学生及其他社会组织有效、广泛参与的格局。我们需要进一步加以研究和探索，从治理理念、治理目标、治理结构和治理方式等方面，实现教育治理的根本变革。

三、以制度为关键和重点，积极推进教育治理体系和治理能力现代化

这里的制度是广义的，既包括法律制度，也包括其他制度形态。制度是教育治理的基础，同时也是教育治理现代化的基础。制度更具有全面性、长期性、稳定性，正因如此，“制度”成为十九届四中全会公报的最高频概念[12]。完善和发展中国特色社会主义教育制度，推进教育治理体系和治理能力现代化，是党中央教育治理新理念新战略的重要内容。让治理更有水平，是习近平在建党95周年“七一”重要讲话中提出的全面深化改革的重要目标和标准。要让教育治理更有水平，首先要认识和解决所存在的制度困境，并以制度确立教育治理现代化的目标和行动措施。

1.进一步完善我国教育法律，构建完备的教育法律制度体系，以良法促善治。法治是治理的基本要素和必然要求[13]，也是治理的基本形式。国家治理体系和治理能力现代化的本质就是通过法治，防止公共权力的越位、缺位和错位，并以法治保障公民对于公共事务有序参与、有效表达的权利[14]。正因如此，习近平总书记指出，“在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用”。教育的法治化在教育现代化进程中具有引领性、基础性、规范性、保障性的重要作用。教育治理能力和治理体系的现代化，需要用法治来引领、以法治为保障、靠法治来奠基[15]。只有全面推行教育法治，才能从根本上实现治理方式的变革。在我国教育改革发展新的历史时期，就是要以法治思维和法治方式深入推进教育治理方式的变革。

从静态层面看，教育治理体系本质上就是教育制度体系。教育法就是国家教育治理制度的定型化、具体化。加强教育法治建设，必须构建完备的教育法律法规体系，规范权力配置与运行方式，使不同类型的教育权力与责任在各个治理主体中得以明确，明确社会组织和个人参与教育治理的权利、义务及程序，实现多元治理主体合作共赢，推动教育事业健康发展。还要培育法治思维和法治文化，健全教育法律实施和监管机制。教育领域综合改革事关全局，必然涉及利益和权力的重大调整，只能用法治理念去破解。运用法治方式调节教育关系、维护教育秩序、协调教育冲突，形成政府依法治教、学校依法办学、社会主体依法多元参与的法治文化和协同治理机制，通过法定程序广纳众议形成的改革方案，用法治方式化解教育改革的风险，确保教育领域的综合改革有序进行。

2.通过必要的制度创新，以教育行政管理改革为关键，提升政府对于教育活动的服务水平。教育行政与管理的改革，重要目标和内容就是把政府对教育的管理从微观、直接的管理转向宏观、间接管理。在教育领域综合改革中，管理的改革和创新是最基础的，是首先需要改革的方面。能否正确处理政府与其他主体的关系，直接影响到教育治理能力的提高和治理效率的增强。随着社会发展的加速和现代建设新时期的到来，传统管制型政府模式因為信息的不完全性和理性的有限性，难以应对瞬息万变的社会情况和多样化乃至相互冲突的教育利益与诉求。教育治理的现代化，重点应放在构建政府、学校、学生以及社会主体之间的新型关系上，要求切实转变政府职能，强化政府的教育治理责任，深化简政放权。要从制度上关注面向教育公共服务下的教育信息化发展任务，创新管理与运营机制[16]。

教育行政与管理上的放权、分权，多元治理中的服务与协同，可为学校办学和评价的创新提供空间。习近平总书记在全国教育大会上强调，要尊重教育规律，充分发挥学校办学的主体作用，要大幅度减少各类检查、评估、评价。实现教育决策的科学化以及教育行政与管理的多元治理，一要加大政府对于教育发展的统筹力度，创新行政与服务方式，落实公众参与、专家及第三方机构的论证和风险评估、合法合理性审查和集体决策的程序要求，提高政府“管”的水平。二要通过“放管服”改革牵引政府职能转变到位，确保教育决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。三要加强对政府规范性文件的规范和管理，建立规范性文件清单管理制度和定期清理制度。政府及其教育部门都要对规范性文件进行清理，公开发布现行有效的规范性文件清单，并将清单所列规范性文件作为教育行政的依据，在保证政府规范性文件合法合理性的基础上，保证行政行为的严格依法依规。

3.强化学校作为公共教育治理的重要主体地位，提高学校自主治理能力。学校是接受国家和社会委托，直接履行教育职责、向社会和公民提供教育服务的重要组织，也是决定办学水平和教育质量的重要主体。教育领域综合改革的成果只有最终落实到学校层面，体现到教师和学生身上，才能真正见到实效。从国家制度层面，既要强化学校作为公共教育治理的重要主体意识和地位，还要致力于提高学校自主管理的能力和水平。依法治校是各级各类学校内部治理的基本要求，也是学校管理的基本方式，学校的办学、管理、教育教学都必须符合法治的要求。要将依法治校情况纳入学校评价指标体系，确保依法治校真正落实，使依法治校成为学校的自觉认识和行动。

从学校内部治理层面，一是各级各类学校要依照章程自主办学。学校章程是学校依法治校的要求，也是学校办学与管理的制度基础。要把工作重点从前期的章程制定转向章程的具体落实上来。二是现代学校制度建设。各级各类学校都要强化学校制度的统筹规划，依法依规建立和健全教代会、学术委员会、理事会、家长委员会等制度，建立以章程为核心，形式规范科学、内容具体全面、运行有效的学校制度体系。三是要完善学校外部和内部治理结构，全面推动实施素质教育。四是在非营利性和营利性分类规范的法律制度下，鼓励民办学校开展现代学校制度改革创新。另外，教育家是教育治理体系的中坚力量，既要建立教育家参与治理的机制，还要推动教育家办学，推进学校多样化、特色化发展。

4.以法律和制度确立多元主体在教育治理中的地位和权利，推动社会参与教育治理常态化。公共治理，就是让公众以主体身份参与到国家治理当中，既管理国家事务、经济社会文化事务，义对自身事务实行高度自治[17]。教育公共治理的优势，就是充分地将民主的理念和运作机制有效融人到教育治理当中，最大范围、最大限度地吸收公众参与，扩大学生及其家长、教师以及其他社会组织、个人在教育决策和教育发展中的话语权。在我国教育体制改革的过程中，政府始终占据着主导地位，独自扮演了政策供给者和政策实施者的角色，学校、教师、学生以及其他社会组织和个人尽管可以通过某些途径参与到改革过程之中，但很少能够获得与政府平等对话的机会，很少真正对重大教育决策产生影响。可以说，社会参与是我国教育治理体系中最薄弱的一个环节，教育宏观决策主要是政府及其教育行政部门讨论决定，学校内部管理也缺乏包括教师、学生在内的社会参与。导致内部决策不能反映社会的需求，也难以受到社会的监督。

解放和增强社会活力，是国家治理现代化的显著标志[18]。教育治理体系和治理能力现代化的核心就是要建构一个“政府宏观调控、学校自主办学、社会积极参与”的现代教育治理体系。要转变政府职能，深化简政放权，要求权力机关、行政机关向社会放权，完善全社会参与教育决策的机制。因此，要创新服务方式，通过对话、参与、沟通、集体决策、协商等方式，保证不同党派、阶层、群体以及不同利益方平等地表达诉求和主张，使不同群体在利益分化的格局中达成共识。健全全社会参与教育和学校评价的监管机制，推动其他公共或私人力量参与到教育治理中来，实现多元协作共同治理。机会公平当中最重要的是教育公平。当前，我国有相当多的进城务工人员随迁子女、留守儿童、困难群众子女享受不到基本的教育服务，还有大量农民、普通工人享受不到平等的公共教育资源。这些当下的社会与教育不公，还可能导致这个群体在未来社会缺乏生存和竞争能力，形成代际不公的恶性循环。因此，推动社会参与教育治理的常态化，还要解决和回应社会和教育领域的不公平问题，使参与教育治理多元主体的平等权与话语权得到有效的制度保障。学校信息化建设是教育现代化发展的重要组成部分，也是推进教育平等的重要途径[19]。既有利于受教育者通过该途径享有平等的受教育权，义有利于推进不同群体以此为路径实现社会参与，需要国家、各级政府、学校的协同推进。

参考文献：

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【8】陈宝生.全面推进依法治教为加快教育现代化、建设教育强国提供坚实保障[N].中国教育报，2018-11-29（003）.

【9】新华网.中共中央关于坚持和完善中同特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定IEB/OLl.http：//www.xinhuanet.com/mrlx/2019-1l/06/c_138532143.htm，2019-11-06

【1O】刘训华.突破传统思维推进教育治理现代化[J].群言，2017，（12）：6-9.

【11】褚宏启.教育现代化的灵魂是现代精神[J].中国教育学刊，2018，（9）：卷首语.