基于公信力的公务员职务晋升制度创新研究

◎黄莹 杨新鸣 张玲莉 赵祎丹

一、关于公信力

（一）政府公信力

政府公信力是指政府依据于自身的信用所获得的社会公众的信任度，是一种无形的资产，在长期发展中日积月累形成。它包括政府的影响力、号召力、权威性、信誉度。政府公信力建立在人民群众对政府决策、行为、过程、效果的认同的基础上，其强弱的衡量指标，是从民众评价角度体现的，例如：在意识形态上，体现在民众对政府的政治合法性的信仰、民众对政府决策合理性的认可程度、民众对政府及其工作人员整体形象的认识等多方面；在具体行动上，体现在民众是否自愿配合政府行政，是否理解、配合政府的行政决策与计划，是否拥护、支持政府的公共管理行为上；在物质上，体现在政府的财力、资源等等。政府公信力既是一种社会系统信任，也是公共权威的一种真实表达，没有公信力的政府终将失去生命力。

（二）公务员形象的公认

政府公信力映射在公务员上，具体表现为公平、正义、效率、人道、民主、责任等等。相比于政府信用，从事政府工作的公务员的信用度更加直接、具象。社会组织和人民群众更多地通过对公务员的行政能力、决策行为、权力行使、服务程度以及个人素质作风等进行主观评价与反馈，来表达对政府的满意度和信任度。因此，公务员的个人形象与工作实况直接影响政府公信力。然而现今，公务员在人民群众心中最好的形象竟然是“没有形象”。国家公务员是代表国家履行管理职能的，是人民的公仆、勤务员，特别是面临执政和改革开放的考验。从源头上看，公务员的职务晋升与选拔的科学、公平与否便尤为重要，必须选用能够正确行使人民赋予的权力，廉洁自律、勤政为民，遵纪守法的人。政治理论是前提，思想站位是门槛，道德品质是基石，综合能力是资本，工作实绩是通行证。公务员需兼顾各方面提升公信力，任何一个方面的偏颇都可能造成公务员失信于民，进而使政府的公信力承受打击。

二、关于现行职务晋升制度

新《公务员法》中对其公务员职务晋升的原则性规定作了补充，并增添了部分实施细则，但在与时代发展新要求的匹配上仍存在着不足。

（一）从职务晋升原则上看

缺乏公务员与职位匹配方面的原则性规定。现有职务晋升制度，在选拔人才的个人德与才上、在选拔人才的程序原则上、在公信力与工作实绩上都做了规定，且附详细说明，但在公务员个人与职位的相适应程度上没有规定。实际上，公务员个人能力与专业知识筹备等内在条件因素与空缺职位需求匹配是很重要的，即人力资源的合理配置原则，需要进行制度完善。

（二）从职务晋升资格上看

1.绩效考核“自我感动”

现行职务晋升制度规定“拟晋升人员必须在近两年年度考核连续为优秀或近三年连续为称职以上。”年度考核结果虽然是经过严格的考核程序，对每一个工作人员一定期限内进行的德、能、勤、绩全面评价。但首先考核从标准制定、材料提交、分数核算、公示复核，到颁奖表彰，皆是行政体系小范围的公开公正。从过程公开的新时代要求上来看，没有公信力。其次，考核中除工作绩效以外的关于思想水平、廉洁作风、能力评价等本身具有多因素指标的考察记录，无论是累加还是权重的统计方式都逃不开主观性，或多或少，便只能作为参考。所以考核结果可以作为晋升的重要考量指标，但不是一个必要限定的“杠杠”。另外创新性在新时代政务工作中起到越来越重要的作用，其比重更是无法具体衡量的，此时工作对公众的影响大小应由公众来判断，增大公众参与度，促进公信力。

2.任职年限要求僵化

资历与经验固然是重要的，任职年限在一定程度上保证了晋升公务员工作经验的丰富、沉稳心态的养成等，但也在一定程度上将使得“年少有为”、携带新时代创新因子的年轻公务员，产生“熬”资历的工作心态，并逐渐“摸”清了任职套路，进而导致职业倦怠现象滋生，最后影响行政行为信用与政府形象，不利于政府公信力的提升。

3.文化程度判定标准唯一

文化程度必要，但学历可以不必要。以学历为唯一判定文化程度的标准在一定程度上抑制了高站位、强水平、创新型人才的选拔。公务员人才是提高政府公信力的根源，在文化程度的资格条件上，现行公务员晋升制度中有“晋升副部级职务，需具有大学本科以上文化程度。”等学历规定。狭义的文化程度确实是各学历的总称，但广义来讲，文化程度是一个人的受教育程度和知识文化水平的体现，不等同于学历。在社会网络信息化发展中，学历已经并不能完全代表一个人的文化程度，书籍研读质量、专业敏感程度以及创新的视野反而更重要。因此，对于晋升中关于文化程度的要求，需要创新考核方式。

（三）从职务晋升程序上看

1.公民可参与环节不覆盖

在公务员职务程序中，体现公信力的民众参与过程只有两个环节，民主推荐预选对象或者民主测评演讲答辩，以及任前公示供查看。而整个程序共六个环节，可见职务晋升选拔过程透明度不高，且即便参与民主的两个环节也不乏形式主义。其余环节还是有可以公开透明的方式途径供探索。

2.晋升选拔程序途径单一

目前晋升选拔仅有一般程序，并以职级为界限，具体分为“竞争上岗”与“公开选拔”两种程序。缺乏多样化的选拔程序。

3.考察细化环节不明确

晋升制度中对资格审查与全面考察的原则进行了详细说明，但缺乏具体环节机制的描述。例如主观性资格审查如何核算，由什么级别的评判员，经哪几步开展？全面考察的方式中，面谈是否有谈话记录，是否需要民众参与，以及其他实践类考察方式的程序，应大致做一个明确规定。

三、职务晋升制度创新对策

“围追堵截”公务员晋升制度存在的漏洞，着力将公信力发展为公务员晋升制度的生命线，确保公务员晋升的全过程公平、公正、公开，真正做到让公众满意、信服。

（一）避免“自我感动”的公平公正

1.完善考核数据管理平台

将考核结果的“优秀”判定等仅作为参考。创新建立考核数据管理平台，录入、保留各年度考核数据，并进行无限期累加，不设分数上限，促进考核指标的工作常态化以职责目的发展，而非考核目的；创建多因素自动统计分析功能，与个人综合人力资源评定分析结合，以便职位调动与调整，保持政府公务员内部的弹性与活力。另外，可以试运行日常工作状态报道，组织民众网络投票，并逐渐将其发展为常态，提高公众对政府行为的关注度，以及为后续公务员晋升积累民意。

2.增加基层经验量化比重

任何亲民的工作都应作为除实绩以外的重要考量方向。凡硬性指标例如基层工作经历年限，可适度降低测评比重，增大对弹性因素的评析，例如基层工作心得、基层建设专业论文发表、自身政务从事定位等，促进公务员从践行理论中激发的创新思路，也促进落实政府工作的直接惠民作用，进而逐步提升政府公信力。

（二）改善“理所当然”的晋升资格

1.增长任职实习期

既要重视资历与经验，又要严防职业倦怠，可以创新尝试取消晋升制度中任职年限条件的固定标准，同时辅助增长公务员在职实习期。经调查，实习期的公务员由于具有职位患得患失心理以及渴望证明自己的心态，通常工作积极性高，且多数行政行为有亲民的特点，所谓“新官上任三把火”。借助此心理，以增长公务员在职实习期，来保护年轻公务员的工作激情与活力，同时为老资历公务员的工作热情“保鲜”。特别地，为了不因实习期的增长影响在职总年限，可以规定，若在职实习期转正，实习期算入正式在职年限中。

2.增加文化程度资格考试

创新大胆打破传统的、一贯的学历硬性规定，对于晋升条件中关于文化程度的要求，可以通过增加特定文化程度资格考试来衡量。借鉴公务员选拔考试机制，根据职级与职务需要，专设初试、复试等环节，创新采用民众代表旁听制、民众代表辅助监考制、民主测评等方式提升文化程度资格考试的认可度与公信力。

（三）优化“政民共评”的晋升程序

1.规定细化晋升审查环节

不断更新胜任力评估、品德测评、廉洁测评等测评体系与时俱进，在制度中明确要求和政府部门在晋升资格审查、全面考察程序中，要根据职位特点详细制定各项审查形式与环节，并全程跟踪记录，以便连同最终任命结果一起公示，增强审查过程的公信力。

2.拓宽公民参与评选的途径

充分利用抖音、微博等自媒体平台进行宣传报道，同时设置投票专栏，使公民随时随地可以了解政府决策、监督公务员行为，并想方设法使之成为常态。那么，在公务员职务晋升的全面考察程序中，公众便可以作为一个重要评价主体，无论是参与座谈、评议，都具有一定话语权和实际意义。