考验从未停止

康琴

“俗 话说：‘灾荒怕尾不怕头，任何一点疏忽，就会闹出乱子。”“救灾工作十分重要，决不能有任何官僚主义态度。”70年前的1950年2月，时任政务院副总理、政治法律委员会主任董必武在中央救灾委员会成立大会上做《深入开展救灾工作》，如此要求应对突发事件。

由于特殊的地理和气候原因，中国自然灾害多发，素有“无灾不成年”之说。中央救灾委员会就是新中国第一个负责全国救灾工作的最高指挥机关，董必武任第一任主任。

从中央救灾委员会到如今的应急管理部，突发事件带来的各种考验从未停止，应急管理机制、机构也随之不断完善。这背后是救灾理念、应急机制等的不断调整。在这些考验、疼痛与变革中，一个更成熟、更高效的应急管理体系也在逐步完善。

减灾十年：救灾有“警报线标准”

“委员会的办公室设在民政部，我们感到担子很重。过去我们只管救灾工作，已经如履薄冰，现在承担减灾的协调工作，确有压力。”1989年，在“中国国际减灾十年委员会”成立大会上，时任民政部部长崔乃夫坦言压力。

1987年，联合国大会将20世纪90年代确定为“国际减灾十年”。随后，民政部、经贸部、外交部等十一个部门向国务院提交《关于成立中国“国际减灾十年”委员会的请示》。1989年3月，国务院批复，同意中国“国际减灾十年”委员会成立。

改革开放之前，我国社会复杂程度低，突发公共事件应对的协调要求并不高，只局限在防洪、防疫等领域。强调减灾的政治挂帅、党和政府包揽一切、发动群众自救、拒绝国际援助等是其特征。中国国际减灾十年委员会的成立，意味着突发应急事件处理，中国从单纯救灾转向救灾与减灾、从封闭救灾模式转向国际合作。

对于国际合作和援助，民政部等还制定了一个“警报线标准”——面对不同程度的灾情时，对国际救灾援助采取不同的态度，只有省范围内一次性灾害倒房30万间以上、或农作物失收面积1500万亩以上、或发生7.5级以上强烈地震，才会公开呼吁请求国际援助。这是最高“警报线”。1991年江淮发生特大洪涝灾害，第一次达到这条“警报线”。

民政部迅速起草了向国务院请示发出紧急呼吁的报告，得到批准后，“救灾紧急呼吁”新闻发布会当年7月在首都大酒店会议厅召开，“问答”持续了两个多小时。这是新中国第一次向全世界公开发出救灾援助紧急呼吁。

从呼吁发出到救援落地，还有很多问题。例如，外国用军用飞机运送救灾物品怎么降落，国内军用机场能不能借用，运送人员食宿和飞机加油能否免费，捐赠物品入关能否免税，以及境外宗教组织的捐赠我们能否接收、用工业原料作为捐赠物品怎么变现等等，都需要众多相关部门进行讨论协商。

据公开资料，1991年7月11日至12月31日，中国共接受境内外捐款物合23亿元人民币，相当于国家正常年份灾民生活救济费的2.3倍。

此外，自20世纪80年代末以来，我国还成立了国务院抗震救灾指挥部、国家森林防火指挥部、国务院安委会等议事协调机构。

这些机构的建立，从一个侧面反映出我国灾害越发具有复杂性与跨界性。可是，这些机构以议事为手段、以协调为目的，且各成员单位存在重叠、交叉，在应对突发事件时候，有诸多掣肘，在“非典”中暴露无余。

一案三制：“人不自信，谁人信之。”

2003年的“非典”是个教训。当年，中国第一部地方性信息公开法规《广州市政府信息公开规定》在1月1日生效，但疫情公开落在了流言后面。

直到4月20日时任卫生部长张文康、北京市长孟学农被免职，王岐山“救火”担任北京市长。王岐山上任就主动会见记者、开新闻发布会。对此，王岐山的解释是：为了沟通。王岐山甚至邀请WHO的官员在他办公室的隔壁办公，并保证“我知道的你都会知道”。给在场的记者和电视机前的市民留下很深印象的还有这样一句话：人不自信，谁人信之。

信息公开成为“非典”后，政府应急管理能力建设非常重要的一方面——国内新闻发言人制度全面铺开、全国各地涌现出信息公开地方立法热潮。

更大的变化是，受“非典”事件的驱动，我国以综合性为特征的现代应急管理体制开始出现。

2005年，国务院办公厅设置国务院应急管理办公室，承担国务院应急管理的日常工作和国务院总值班工作，履行应急值守、信息汇总和综合协调三大职能，发挥运转枢纽作用。随后，省区市、地级市和县级市政府也在办公厅（室）内部设立应急办。

同时，我国开始以应急预案为抓手，以应急管理法律法规为基础，构建应急管理法制体系。截至2010年，全国各级各类预案达240余万件。2007年11月，我国《突发事件应对法》颁布施行，这中间还经历了一些波折。政法学者于安回忆，“对于统一的应急立法，早期是进行《紧急状态法》的制订，其中包括极端形式的紧急状态和普通形式的应急管理。现在的《突发事件应对法》已经不再考虑紧急状态，而是集中规范普通的应急管理。”

就此，我国正式形成了“一案三制”？的应急管理体系——“一案”是指制订修订应急预案;“三制”是指建立健全应急的体制、机制和法制。

“守夜人”：从应对单一灾种转向综合减灾

2008年一开年的冰雪灾害，让郴州成了一座“孤城”：京珠高速、京广铁路、107国道……数条途经郴州的交通动脉悉数被冰雪阻断，电网彻底崩溃，全城断水断电近十天……

面对这场雪灾，应急管理体系在发挥积极功能的同时，也暴露了不足。雪灾期间，煤炭供应不足、物质短缺，不少地方政府甚至点着蜡烛开会，一些地方应急预案衔接不畅、启动不及时。

早在2008年1月11日中央氣象台就已经发布过暴雪橙色警报，但据公开信息显示，各地政府全面反应、启动应急预案基本上是十天之后的20日。这时候已经进入第二轮大范围冰雪灾害过程，已经不是“预”，只能是“应急”。

这些都为2008年的汶川大地震等应对提供了前车之鉴。汶川大地震发生了一个多小时后，就启动了国家应急救灾响应。

2008年南方雪灾、汶川大地震后，中国应急管理体系建设驶上快车道，应急管理预案、体制、机制和能力都有了跨越式的进展。北京师范大学风险治理创新研究中心主任张强根据自己的观察称，汶川大地震后“关于应急预案，过去是‘挂在墙上，写在纸上，现在我们是‘放在心上、练在日常，我们不是演着练，而是我们在真实的情境里面练。”

更大的转变是从注重灾后救助转向注重灾前预防，从应对单一灾种向综合减灾。承担这一转变的平台就是应急管理部——2018年我国整合11个部门的13项职责，组建应急管理部，将五个高层次议事协调机构办公室与国务院应急办整合，进一步理顺了关系、强化了协调的力量。

这是我国完善应急管理体制、提升应急管理能力的一项重要举措。应急管理部首任党组书记黄明履新不久就提出“守夜人”概念，表示应急管理部在出现突发情况时应第一时间响应、最快速度出发、有序有力有效应对处置，当好党和人民的“守夜人”。

但突发事件的考验不会停止，也从未停止。2019年底，习近平总书记在政治局集体学习时强调，应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，承担防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责。加强应急管理体系和能力建设，既是一项紧迫任务，又是一项长期任务。