“城市大脑”需求下政府数据“三化”中资源化与共享化的机制研究

马健

摘要：“信息爆炸”时代背景下，以提高信息资源的使用效率为基础，从政府层面寻求应对社会问题的治理之策，各国均大力进行信息化政府的建设。政府数据资源化、共享化是目前政府的重要职能之一，为大数据发展和“互联网+”战略实施提供了数据基础和底层支撑。本文分析国内外在政府数据资源化、共享化的研究成果，介绍了政府数据资源化以及共享化的概念，并引申了数据开放和共享的不同之处，分析当前我国政府存在的问题，借鉴国外在促进政府数据资源整合和共享开放方面的经验，提出针对性策略，促进政府数据在政府治理层面的体制化发展。

Abstract： Under the background of "information explosion"， we seek the governance strategies to deal with social problems from the government level based on improving the use efficiency of information resources. All countries are vigorously carrying out the construction of information-based government. Resource utilization and sharing of government data is one of the important functions of the government at present. It provides data base and underlying support for the development of big data and the implementation of "Internet +" strategy. This paper expounds the concept of government data resource and sharing based on the practical experience and research results of government data resource and sharing at home and abroad. It also expounds the differences between data opening and data sharing， and analyzes the relevant problems existing in the current China government. Then it draws on the experience of foreign countries in promoting the integration and sharing of government data resources and puts forward targeted strategies in order to promote the institutionalized development of government data at the level of government governance.

关键词：大数据;政府治理;资源整合;数据共享;数据开放

0  引言

随着当前交通、资源、环境等城市问题的日益突出，各级政府面临着巨大的管理压力，如何建设一个以服务社会，整合各行業信息资源为目标的政府数据平台的社会诉求日趋紧迫。我国目前正处于大数据高速发展的关键时期，预计到2020年，我国将成为世界第一大数据资源大国和全球数据中心，数据总量将达到全球的1/5左右。值得一提的是，大数据技术的大规模发展也得益于经济与信息技术的融合，并且逐渐成为了国家基础性的战略资源[1]，因此很多城市政府开始尝试借助大数据技术来提高城市管理水平。自杭州市政府于2016年开始实行“城市大脑”这一概念，表明了未来城市的高速发展离不开信息化技术的支持，建立“城市大脑”是必然趋势。但是“城市大脑”在提供便利的同时也面临着如何将所收集的庞大数据资源进行有效地整合以及开放共享的问题，这也是政府建设“城市大脑”所要考虑的重点问题。

1  相关概念

1.1 城市大脑

“城市大脑”即城市数据大脑，它将收集的数据经过复杂计算形成集中的数据库，然后与其他终端设备进行数据交换，将优化后的数据广泛应用于各行各业的日常管理、决策，使得城市不断进行自动思考、调节、决策，从而保证政府所做出的决策更加合理，使城市实现更加高效、科学化管理，提高城市的舒适度和人性化水平。

1.2 政府数据

政府数据是一切由政府行为产生的，对政府、公众有价值的数据资源的总称[2]。政府数据对于政府的治理可起到提供辅助决策的作用，可提高公共服务的质量与人民群众对政府的满意度。当这些政府数据经加工处理分析后，也可对经济社会产生巨大的商业价值。

从数据采集方式来看，可将政府数据分为环境数据、调查数据和业务数据，其采集方式与相应的采集内容如表1所示。

根据政府职能，可以将政府数据分为自然资源数据、个人数据、组织数据以及事务管理数据，详细归属部门如表2所示。

1.3 政府数据“资源化”

政府数据的资源化，代表着政府数据将逐渐显现出其促进国民经济发展的关键作用，政府数据源源不竭，对其进行融合共享，开发利用，将赋予政府数据更多意义，助力政府数据发挥预警、智能预测及分析和辅助决策的作用，推动数字中国的建设[3]。

1.4 政府数据“共享化与开放化”

1.4.1 政府数据共享理论

政府数据共享是指政府各行政机关之间出于职责所需互相提交本部门的政府数据资源的行为[4]，而以大数据技术为平台和媒介，政府数据共享则被赋予重要的价值。大数据时代，建设服务型政府的基本要求便是以人为本、高效便民，提高效率是政府数据共享的内在动力，是建设现代法治政府的重要指标。

1.4.2 政府数据开放理论

政府部门在管理各项事务的过程中积累了海量的数据资源，英国政府将政府数据开放定义为可开放给公众使用的政府公共信息[2]，政府数据开放的对象仅限于公众，实行政府数据开放有助于公共更方便地获得所需数据从而创造更大的价值。在研究政府数据开放时，有必要区分其与政府信息公开的区别，两者相互联系，又有所区别，本文分别从以下几个方面进行讨论：

①开放程度：传统的政府信息公开侧重于信息层面的公开，大多是信息文件或者经分析处理后的统计数据;然而政府数据开放是将信息公开推进到数据层，数据和信息的开放程度不同，因此，政府信息公开不完全等同于数据开放。

②开放目的：政府信息公开的目的是提高政府的透明度，保证工作知情权，而政府数据开放的目的是提高数据的利用率，发挥其价值。

③实施过程：政府信息公开是对于政府层面而言，公开信息即可;而政府数据开放还需进一步关注使用者层面以及之间的互动，其目的是数据得到充分利用并产生最大价值。

1.4.3 政府数据共享与开放的区别

政府数据共享是在政府内部进行的，侧重于推进国家数据资源和信息系统的跨部门和跨区域共享，而数据开放则是政府面对外界社会进行的，即向外界统一开放公共数据资源[5]。如图1所示。

2  政府数据“资源化”存在问题与对策建议

在当今这样的大数据时代背景下，未来政府、企业及个人的工作与生活都将受到大数据的影响，因此政府应最大化地利用数据资源，提升政府治理能力，提高政府管理效率，建立服务型政府[6]。

2.1 当前我国政府数据“资源化”存在的问题

通过深入探索政务数据资源利用，实现政府数据资源化，提高政府管理能力，这是新时代我国改革创新发展的需要，也是提升政府治理能力的要求。当前我国政府在推进数据资源化进程中主要存在以下问题：①无法明晰政府数据资产总账。目前各级政府在管理信息系统投入很大，但是系统间的关系错综复杂，究其原因，则是缺乏合理的前期规划，再加上后期人员和厂商变动频繁、技术更新快等原因，使得数据资产总账不清、关联性不明。②跨部门的数据缺乏统一管理。因为各个部门的系统无法统一，导致无法统筹安排数据化建设，容易出现大量的碎片信息，将这些信息进行拼接整合对于政府大数据的发展至关重要。

2.2 对当前政府数据“资源化”提出的建议

2.2.1 管理好数据库，提升政府治理水平

有效管理政府数据资源有助于全面整合政府不同部门之间的信息资源，充分利用已有数据资源，使得效益最大化，同时要加强部门间的协同合作，提升政府管理能力。第一，全面掌握数据资产信息。对于政府数据总资产及其分布和使用情况等信息必须全部核查到位，摸清底细，为了加强对政府数据资产的管理及研究，可进一步完善资产数据库。第二，详细了解数据资产账务。理清政府数据资产，具体到系统建设资金、运营资金等信息化建设的资金投入和使用情况，综合分析资金与系统、业务，防止出现重复投资的情况。第三，建立辅助决策分析。利用所整合的政府数据生成数据资产库，全面管理和分析数据资产，深入研究数据资产之间的关系，提高信息化建设工作的效率。

2.2.2 成立数据管理部门，优化政务服务平台

成立专门的大数据管理中心可有助于综合政府各部门已有的数据库，系统安排政府内部的信息化建设工作，防止浪费数据资源。此外，对于政府部门间的信息交互共享，管理层必须转换思路，考虑公众的实际需求，改变传统的政府职能部门条块分割，统筹安排与管理跨部门的综合数据。对于政府的數据管理部门，最为重要的两个因素分别是效率与安全问题，政府必须提前规划布局信息资源共享平台的基础设施建设，如网络中心、数据中心、备份中心、安全中心等，防止影响后期使用。在建设过程中，可对一个或多个信息基础设施中心进行集约化建设，这样可减少投资，也便于集中部署基础设施。同时还可提供云服务，利用虚拟化技术将资源形成云数据中心。

3  政府数据“开放共享化”存在问题与对策建议

3.1 当前我国政府数据“开放共享化”存在的问题

3.1.1 缺乏广泛性的合作和有效的反馈

我国政府数据开放的整个环节都是由政府机构独立完成[7]，而公众并未能意识到自身对于政府数据开放的作用，很少参与其中，导致政府数据开放出现数据资源缺漏、配套机制落后以及反馈不及时等问题，从而导致我国政府数据开放发展事倍功半。

3.1.2 各级政府部门间数据共享观念缺失

各级政府部门间无法做到资源的和谐共享，也没有实现政府信息统一共享的平台，主要是由于各级政府负责人缺乏正确的共享观念，不配合共享部门数据。

3.1.3 缺乏统一的建设标准与平台

各地方政府都是根据自身的实际发展情况制定目标，没有统一的数据开放共享平台，没有统一的标准，一定程度上也造成了资源的浪费[8]。

3.2 国外政府数据开放共享机制建立经验

近年来，随着全球智慧城市建设的迅猛发展，各国政府逐渐将目光放向了政府数据的共享与开放。2016年4月21日，万维网基金会发布了“开放数据晴雨表”的全球性报告，报告显示欧美国家在数据开放排名中总体靠前，欧美等国在政府数据共享与开放方面的相关做法值得我国借鉴和学习[9]。

3.2.1 完善法律政策

美国从克林顿政府时期就开始了政府数据开放建设工作，当时启动的跨部门间合作机制就是政府绩效评估的一项内容[10]。奥巴马签署的《透明与开放的政府备忘录》为了提升政府工作效率，鼓励政府各机构间或政府与私人机构间进行合作[11]。之后发布的《联邦大数据研究与开发战略计划》进一步推动了美国透明政府的建设，加强了政府数据共享与开放[12]。欧盟至今也颁布了一系列数据开放的政策，2010年欧盟委员会发布了“欧盟2020发展战略”，该战略主要目的是激发公众对于政府开放数据的创新能力，从而促进经济增长，之后欧盟委员会又提出了一些具体措施来应对政府数据开放共享中可能出现的问题[13]。

3.2.2 统一数据平台

回顾国外智慧城市的建设过程可发现，数据的成功开放共享离不开统一的数据开放平台，数据开放平台对于数据共享至关重要。2009年美国正式发布了政府数据开放门户Data.gov，其不仅可以提供政府部门原始数据的开放服务，还可以提供一些公共数据，如国家地理信息等，而且用户不仅可以查询数据，还可以使用数据，为了方便用户下载，网站同时提供了机读格式。不仅如此，为了方便用户开发利用政府开放数据，网站还提供了多种数据分析工具，这样不仅不会出现原本的公众信息滞后问题，还能够使公众获得更多新的就业方向[14]。目前绝大部分欧盟国家都已建立了政府数据开放门户，有力促进了欧洲地区政府数据的流通性。

3.2.3 训练运作方式

美国主要采用了政府合作、政企合作和政民合作三种运作方式来推动政府数据开放共享，通常在运作过程中政府会考虑公众的实际需求，根据不同情况变换不同方式，整个数据开放行动包括政府主导、企业运作、公众参与，这样不仅可以激发企业和公众参与政府数据开放共享的积极性，还可以减轻政府的工作压力，有效推动美国的数据开放共享建设工作又好又快发展。欧洲则建立了跨国共享模式，通过统一的政策引导，保障机制进一步完善，储备充足的资金保障，重视数据门户的质量评估，整个欧洲的政府数据开放以这样的共享模式为基础逐渐形成了一套成熟完善的数据管理体系[15]。

3.3 我国政府数据“开放共享化”思路

3.3.1 实现政府数据开放化，需擴大利用主体

城市大脑的建设离不开公众和社会的积极参与，一个平衡的社会生态体系是城市大脑运行的重要支柱。要实现政府数据开放，需扩大数据开放的利用主体，通过政府主导，积极引入第三方组织，如社会机构、科技企业等，探索数据开放共享新合作模式。公众获取政府提供的开放数据后，鼓励其创新利用数据，从数据的使用者变为开发者，成为政府的合作伙伴。在数据开放过程中，要坚持政府的主导地位，同时也要听取公众的意见，通过丰富数据开放内容和提高数据质量等方式吸引全社会力量参与到数据开放利用中，为了充分鼓励和激发公众使用和开发数据的热情，政府可完善数据下载和服务方式。

3.3.2 实现政府数据共享化，需健全组织机构

我国可借鉴国外成熟的政府数据共享管理架构，首先是国家层面的数据共享，对于政府各部门之间的协调和相关组织机构的工作，以及制定数据共享的标准，考核检查与指导等工作，可设立专门的信息官员，同时成立数据共享综合领导小组，将相关权利直接赋予地方管理机构，促进地方政府数据共享工作的有效开展。对于地方政府，设立政府数据共享办公室是一个加强政府各级部门联系的有效措施，保证政府各级部门间的有效配合和合作，管理政府数据共享工作，保障各环节工作的有序进行[16]。

3.3.3 统一开放共享平台

统一的数据开放平台能够消除不同部门间的数据隔阂，通过向用户提供可供下载的符合标准的数据，降低用户下载使用数据的难度，增强数据的可用性;统一数据开发共享的条件，明确公众在使用政府开放数据时应该遵守的法律规定和义务;为了防止涉密数据外流，统一数据开放共享的安全边界限定，利用一些技术手段保障用户隐私，如数据清洗等;将公众反馈的意见和申诉内容进行统一管理，政府数据开放共享必须及时考虑用户意见，在此基础上不断提高开放共享数据质量[16]。

4  结语

大数据的浪潮拍打着世界的每个角落，数据成为影响社会经济发展的重要资源之一，在政府治理中扮演着无可替代的强大地位，为城市的良性发展提供强有力的支撑。政府不仅仅是大数据的受益者，同时也应是大数据的倡导者与践行者。如今，政府利用数据建立“城市大脑”，开启了用大数据改善城市管理的探索，推动城市功能的最大化发挥与城市资源的最佳利用。未来，我国还将继续走在大数据治理的大道上，道阻且长。

参考文献：

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[7]王斯妤.中国政府数据开放：现状问题与策略选择[D].吉林大学，2016.

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[16]佟大柱.欧美政府数据共享经验对我国智慧城市建设的启示[J].电脑知识与技术，2018，14（29）：32-33.