中国地质灾害防治成效与问题对策*

2020-05-25刘传正陈春利

工程地质学报 2020年2期

刘传正陈春利

(自然资源部地质灾害技术指导中心，北京 100081，中国)

0 引言

改革开放以前，我国滑坡泥石流、地面塌陷和地面沉降等的认识与防治主要局限于工程建设的地质安全选址评价和工程防护方面。改革开放以后，发达国家防灾减灾的先进理念逐渐引入我国，“地质灾害”作为一个专门术语用于概括崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂缝和地面沉降等逐步为政府、社会和学术界所接受。

在我国经济建设取得巨大成就，人民物质生活水平不断提升的新形势下，公民社会对防灾减灾科学技术、社会经济活动中的个人价值和人文关怀越来越强，对地质环境安全要求和地质灾害识别、认识、评估、预测和减灾服务的期望愈来愈高。因此，地质灾害防治就成为关系到人的安全生存与发展的问题，成为涉及社会、经济、文化、管理和法律的问题，有时甚至转化为涉及国家安全与社会稳定的重大问题。

1 中国地质灾害防治工作

1.1 调查评价

1999年以来，我国先后完成了地质灾害普查2020个县(市)、1︰5万精度地质灾害调查1517个县(市)和3万多处地质灾害的勘查评价工作，初步建立了包括约30万处地质灾害的数据库。1999年以来，开展了工程建设用地地质灾害危险性评估，作为研究评价土地利用适宜性、工程建设可行性和减轻工程建设遭遇或引发地质灾害的依据。

1.2 监测预警

1999年以来，建立了约30万处地质灾害的群测群防体系，全面监测预警已发现的地质灾害隐患点。在重点地区如长江三峡水库区、汶川地震灾区、西南高山峡谷区和西北黄土地区以及城建、交通、水利等工程行业对约1万处地质灾害点开展了专业监测预警。2003年开始基于气象因素的全国地质灾害预报预警电视播报(CCTV-1)工作，至今已形成国家引领， 30个省(自治区、直辖市)、323个市(地、州)、1880个县(市、区)联动的地质灾害预警服务工作体系，极大地提升了公众社会对防范地质灾害的认知。

1.3 综合治理

地质灾害工程治理和搬迁避让方面， 1996年国家开始设立地质灾害防治专项资金，资助额度初始阶段每年0.￣5亿元， 2011年以来地质灾害防治年度经费在30～50亿元。通过整合国土、水利、住建、移民、环保和扶贫等政策资金，至2018年中央财政累计投资超过600亿元，各级地方政府按照国家要求，按比例配套了地质灾害防治资金，完成约6000处地质灾害防治工程、约500万人的综合搬迁避让。防灾减灾与土地资源开发、工程建设或生态改良相结合，积极推动地质灾害开发性治理、社会化治理。鉴于长江三峡工程库区和汶川地震灾区的特殊性，国家分别设立专项，总计投入300多亿元实施地质灾害防治工程、监测预警和搬迁避让。2019年，国家全面启动高效科学的自然灾害防治体系建设，地质灾害综合治理与避险移民搬迁工程是其9项工程之一。

1.4 应急响应

地质灾害应急响应是非常规防灾减灾行动，我国在应急值守、灾情速报、调查评估、成因分析、决策支撑和应急处置等方面初步形成了比较完善的工作体系(刘传正等， 2010)。2011年以来，逐步建立了各级地质灾害应急管理机构以及相应的技术支撑体系，有力有序有效地开展了大量突发地质灾害事件的应急调查评估和搜救抢险工作。每年汛期组织200名国家级地质灾害应急专家和3000余名地方专家在各地巡查或驻守指导，在部分地区开展了专业队伍包县、包乡地质灾害防治技术服务工作。

1.5 信息化建设

初步建立了国家、省(自治区、直辖市)、市(地、州)、县(市、区)地质灾害数据库、图形库和监测预警信息系统，实现了地质灾害信息采集、传输、处理和应用服务的自动化以及地质灾害防治成果的数字化，初步满足了地质灾害区域易发性评价和防治区划的要求，为各级政府组织编制地质灾害防治规划和决策指挥提供了依据。

1.6 技术装备建设

天空地一体化的技术装备研发应用进展迅速，初步形成了研发-生产-应用产业链。调查监测技术如卫星光学遥感、合成孔径雷达(InSAR)、激光雷达(Lidar)、北斗导航、无人机倾斜摄影、三维激光扫描、物联网和智能传感器等，地质测绘勘探技术如全站仪、地质雷达、电法、磁法、重力、声波勘探和钻探及坑槽探等，动态监测技术如位移计、裂缝计、钻孔倾斜仪、渗透计、应力计和孔隙水压力测量等，防治工程技术如锚索、锚杆、挖孔桩、微型桩、锚拉桩、抗滑键、格构梁和柔性防护网等，分析研究工具包括基于统计数学和解析数学物理模拟的一系列软件以及各种物理模拟设备等。

1.7 标准化建设

先后颁布了有关地质灾害调查评价、滑坡勘查、泥石流勘查、滑坡防治工程设计、防治工程监理、崩塌滑坡泥石流监测、地质灾害灾情统计、地面沉降调查监测和地质灾害危险性评估等行业技术规范，个别规范已升为国家标准。重点地区如长江三峡水库区、汶川地震灾区以及湖北、重庆、四川、广西壮族自治区、浙江等地根据实际需要制定了专门性技术要求或地方技术标准。社会团体技术标准建设初步覆盖了地质灾害调查区划、勘查评价、工程设计、工程施工、工程监理、监测预警、应急响应、信息化建设、预算定额和综合管理等方面。

地质灾害防治工程涉及的混凝土浇筑、锚喷支护、抗滑桩、挡土墙、排水沟、防护网等的设计施工大量引用了城建、水利、冶金、煤炭、公路、铁道等工程行业相关的工程规范，如岩土工程勘察规范、建筑边坡工程技术规范等。

1.8 学术研究

1989年成立中国地质灾害研究会(2002年改为中国地质学会地质灾害研究分会)，开展了多次不同层次、不同规模的国内外学术交流活动。1990年创刊《中国地质灾害与防治学报》，目前已成为反映交流地质灾害防治科学技术成果的重要园地。中国地质学会工程地质专业委员会、中国岩石力学与工程学会、《工程地质学报》、《岩石力学与工程学报》及相关工程地质、岩土力学等方面的学术会议或刊物等也大量发表交流地质灾害防治方面的研究成果。学习引进和吸收国际先进理论方法，比较系统地建立完善了基于岩土体变形破坏的孔隙水压力理论、残余强度理论、岩土蠕变理论、黏弹塑性理论和损伤断裂理论的地质灾害统计数学和解析数学物理模型及算法体系。诸如李同录等(2018)对水致黄土深层滑坡灾变机理的研究。

1.9 行业进步

2005年以来实施地质灾害危险性评估、勘查、设计、施工和监理单位资质管理制度。2012年国家批准成立“中国地质灾害防治工程行业协会”，标志着地质灾害防治作为一个行业正式得到承认。

1.10 法制化建设

1999年以来国家实施工程建设地质灾害危险性评估制度， 2003年国家颁布《地质灾害防治条例》， 2005年专项发布《国家突发地质灾害应急预案》， 2011年组织开展地质灾害调查评价、监测预警、综合防治和应急响应体系建设，标志着我国地质灾害防治管理与应急响应逐渐走上法制化的轨道。

2 中国地质灾害防治成效分析

根据1995年以来的全国地质灾害通报，可以对我国地质灾害的基本状况及防治成效开展统计研究(地质矿产部， 1995～1997；国土资源部， 1998～2017；自然资源部， 2018)。研究证明，中国地质灾害造成的遇难人数在趋势上显著下降，城乡社区直接经济损失占国民经济生产总值(GDP)的比例不断降低，地质灾害来临时提前应急避险的主动性提升。

2.1 地质灾害造成的人员遇难数量趋势性减少

图 1 1995～2018年中国地质灾害造成的遇难人数分布Fig. 1 Distribution of the fatality caused by geological disasters from 1995 to 2018 in China 2008年数据不含 “5·12” 汶川地震崩塌滑坡造成的遇难人数； 2010年数据包括甘肃舟曲山洪泥石流1765人遇难

经过多方面的持续努力，地质灾害造成的人员遇难数量在趋势上逐年下降(地质矿产部， 1995～1997；国土资源部， 1998～2017；自然资源部， 2018)。图 1数据显示，我国1995～2000年因地质灾害造成年均遇难1205人， 2001～2005年均遇难884人， 2006～2010年均遇难776人(2010年数据不含甘肃舟曲县城山洪泥石流造成1765人遇难)， 2011～2017年均遇难395人， 2018年出现了有记录以来的最低值(112人遇难)。可见，地质灾害是可防治的，可以显著减少人员死亡数量。对比分析，中国与美国陆域面积相近， 2018年底中国约13.95亿人， 2017年底美国约3.26亿人，中国人口是美国人口的4.5倍。2011～2017年中国年均因地质灾害遇难395人，约为美国的15.8倍，美国年均因滑坡灾害遇难25人(USGS， 2005)。若按等量人口计算，中国地质灾害造成的年均遇难人数仍是美国的3.5倍。中国人口基数大，地质环境的复杂性远高于美国，人类活动遭遇或引发地质灾害的概率相当长时期会居高不下，通过逐步提升地质灾害综合防治能力，继续降低因地质灾害造成人员伤亡的防灾减灾空间还是很大的。

2.2 城乡社区直接经济损失总量上升，但占国家GDP的比例趋势性下降

根据国家自然资源部门统计数据，我国城乡社区因地质灾害造成的直接经济损失呈现波动性变化(国土资源部， 1998～2017；自然资源部， 2018)。2001～2010年发生地质灾害总数量194 702处，平均1.947万处/年；直接经济损失385.3亿元，平均38.5亿元/年，平均19.8万元/处。2011～2018年发生地质灾害总数量84 718处，平均1.06万处/年；直接经济损失355.7亿元，平均44.5亿元/年，平均41.9万元/处(图 2)。2001年以来城乡社区地质灾害造成的直接经济损失总体上是上升的。

现有统计数据主要反映了我国城乡社区因地质灾害造成的直接经济损失情况，工程行业如城建、公路、铁路、煤炭、冶金、水利、航运、建材、油气管线和能源等因地质灾害造成的直接经济损失情况尚无系统完整的统计数据。

图 3和表 1数据显示， 2001～2018年中国城乡社区地质灾害造成的直接经济损失占国民经济生产总值(GDP)的比例是不断降低的。若采用线性估计，中国城乡社区地质灾害造成的直接经济损失年平均降率为 0.016‰，说明减灾就是增产的理念是有依据的。

图 2 2001～2018年中国城乡社区地质灾害直接经济损失分布Fig. 2 Distribution of the direct economic losses resulted from geological disasters in urban and rural areas in China from 2001 to 2018 2008年数据不含 “5·12” 汶川地震崩塌滑坡造成的直接经济损失 The data of 2008 do not contain the direct economic losses resulted from landslides induced by“5·12”Wenchuan Earthquake

图 3 2001～2018年中国城乡社区地质灾害直接经济损失与GDP比值(i)分布Fig. 3 Ratio(i) changes of the direct economic losses resulted from geological disasters in urban and rural areas to GDP value in China from 2001 to 2018 2008年数据不含 “5·12” 汶川地震崩塌滑坡造成的直接经济损失比例 The data of 2008 do not contain the direct economic losses resulted from landslides induced by“5·12”Wenchuan Earthquake

表 1 2001～2018中国城乡社区地质灾害直接经济损失与国民经济生产总值(GDP)数据对比Table 1 Data of the direct economic losses resulted from geological disasters in urban and rural area and GDP value in China from 2001 to 2018

中国GDP数据来源http：∥data.stats.gov.cn/easyquery.htm？cn=C01

图 4 2001～2018年中国年均单次地质灾害经济损失变化趋势Fig. 4 The direct economic loss caused by single geological disaster in urban and rural areas in China from 2001 to 2018 2008年数据不含 “5·12” 汶川地震崩塌滑坡造成的直接经济损失 The data of 2008 do not contain the direct economic losses resulted from landslides induced by“5·12”Wenchuan Earthquake

地质灾害造成的直接经济损失自然是逐年增加的，这从城乡社区单次地质灾害造成的直接经济损失可以反映出来。图 4显示，除2013年经济损失数据过高和2007年过低等特殊年份外，统计得到2001年以来中国城乡社区年平均单次地质灾害造成的直接经济损失总体呈增长趋势，即从2001～2010年间的平均19.79万元/处增长到2011～2018年间的平均41.99万元/处。

工程建设行业因地质灾害造成的直接经济损失应远高于城乡社区。例如， 2018年金沙江白格滑坡-堰塞湖和雅鲁藏布江色东普滑坡-堰塞湖先淹没后溃决泄洪造成的直接经济损失估计在100亿元以上，间接损失更是巨大；青海省乐都高家湾滑坡区兰新高铁张家庄隧道变形，自2016年以来多次导致动车停运、晚点，同时威胁高压输电线、输气管线、光缆及公路交通等基础设施安全，直接经济损失估计在数亿元。如果按城乡社区地质灾害直接经济损失每年50亿元计算，估计我国工程建设行业每年因地质灾害造成的直接经济损失约为城乡社区直接损失的5倍，我国“十三五”以来因地质灾害造成的直接经济损失年平均应在300亿元左右。一般认为，地质灾害防治经济效益投入与产出比例约在1︰8左右，如果只考虑城乡社区地质灾害的直接经济损失，将会出现国家地质灾害防治投入明显大于直接经济损失的情况，自然是令人费解的。

2.3 城乡社区地质灾害应急避险能力不断提升

图 5显示，自2003年实行基于气象因素的地质灾害预警预报和地质灾害群测群防体系协同行动以来，我国城乡社区成功预报地质灾害数量占地质灾害总数的比例虽然呈波动性变化，但总体上是增加的，从初始的5%上升到20%左右。

图 5 2003～2018年中国成功预报地质灾害数量占总数的比例(i)变化Fig. 5 Ratio(i) change of the successful predicted geological disasters of total in China from 2003 to 2018

图 6 2003～2018年中国城乡社区因地质灾害应急避险人数变化Fig. 6 Number of people evacuating from geological disasters in urban and rural areas in China from 2003 to 2018

图 6显示， 2003～2018年中国城乡社区地质灾害应急避险人数呈波动性变化，但总体趋于减少。例如， 2012年约25%的地质灾害得以成功预报，约4万人应急避险撤离，显著减轻了城乡社区地质灾害造成的危害。应急避险人数未出现逐年增加的原因是多方面的：(1)城乡居民防灾减灾知识意识不断增强，应急避险的自觉性主动性提升； (2)气候的年际变化特别是丰水年或枯水年降水特点与地质灾害易发区的重合情况； (3)地质灾害综合治理、搬迁避让或生态移民等专项行动不断减少地质灾害危险区的人数，需要应急避险的人群聚居地或总人数是逐年减少的。

3 问题与形势

3.1 存在问题

我国地质灾害调查评价、监测预警、综合防治与应急响应工作已取得显著成绩，但造成群死群伤、重大经济损失或社会影响的地质灾害事件仍年年发生。事后调查分析，几乎所有的重大地质灾害事件在事前都是有迹可循的，是可以避免或大大减轻灾难的。究其原因，存在的问题是多方面的，包括科学认知不足、减灾理念落后，技术方法局限、人类活动盲目和心理预期侥幸或防灾文化缺乏等。

(1)从业人员防灾减灾研究的针对性不足。反思起来，每次地质灾害事件发生后的地质科学分析与描述是比较系统全面的，甚至是繁琐的，包括斜坡岩土体形态、成分结构、含水状态、气象条件、水文环境、断层活动、地震作用以及人类活动等作用的研判，习惯于地质问题分析而缺乏对防灾减灾决策支持的针对性思考，本质上不够讲究科学的认识论与方法论(刘传正， 2015)。

(2)从业人员防灾减灾的职业理念不够。把地质灾害调查监测混同于一般的地质工作，思想上没有上升到“以人为本”的天然职责，没有将防灾减灾思维培育成一种习惯，对地质灾害风险增大甚至灾难来临时的职业敏感性或防灾减灾意识严重不足。没有认识到识别预测“哪里可能会发生崩塌滑坡？”、“什么条件下会发生崩塌滑坡”比调查研究“哪里发生过崩塌滑坡？”、或详细描述“滑坡的地质过程与运动特征是怎样的？”更为重要(郑光等， 2018；曾庆利等， 2018；刘传正， 2019a)。地质灾害风险识别不主动、不能识别或识别不够，难以有力支撑防灾减灾决策。

(3)地质灾害调查监测装备粗放，复杂环境适应性差。我国研发应用地质灾害防治技术装备追赶世界先进水平方面是快速的，成就是显著的，但存在装备保障能力不足、携带不便、天空地设备一体化应用程度低、适应复杂环境条件的性能不够、数据传输处理不及时、集约化应用效率不高、信息化共享程度差和预报预警与应急响应不衔接等。

(4)计算技术方法刻画研究对象精细性的功能不够。无论是对于区域还是单体，地质灾害调查评价、监测预警、防治工程设计和应急处置的数学物理模型概化、计算分析或模拟仿真复杂环境岩土体的准确性甚至正确性方面急需提高。评价结果往往需要宏观判断修正，预警研判能力不足，计算软件性能差，计算处理成图效率低和花费时间长等。

(5)人类活动盲目性或缺乏自我约束能力，地质灾害防治对策系统考量或全局观念不够。工程建设、经济活动、休闲旅游和探险考察等遭遇或引发地质灾害风险因视而不见而酿成灾难案例多多。地质灾害防治多谋一域一时，少谋全局长期，酿成重大隐患。例如，云南绥江新县城填方阻水变形，引发后山斜坡开裂，桩锚防治工程未充分考虑地下水的作用，新的阻水又引发更大范围变形，被动抽取地下水只能解决局部问题，形成一种被动防灾循环。

(6)地质灾害防治信息共享传播、风险评估、动态跟踪、协调会商、对策研判和联动联防等工作机制存在短板。2018年10月，金沙江、雅鲁藏布江先后发生山体滑坡堵江形成堰塞湖，溃决后洪水涌浪造成巨大经济损失和广泛的社会影响(童立强等， 2018；许强等， 2018；刘传正， 2019b)。事实上，早在2009年7月，当地政府就发现了金沙江白格滑坡变形迹象， 2014年11月，当地政府对滑坡威胁范围内的村民全部实施了搬迁避让。类似地，雅鲁藏布江色东普段数十年来多次发生滑坡碎屑流堵江事件， 2018年堵江灾害发生前，该河段三分之二处于堰塞状态(刘传正等， 2019c)。可见，“两江”事件并非事前毫不知情，是具备提前减轻灾害风险条件的。

(7)防灾减灾文化培育不够。防灾减灾文化是知识、意识、认识、制度、法规、习俗和信仰等养成的行为“习惯”。知识不足、意识不强等导致对地质灾害风险视而不见，过度执着于地质研究或灾后回溯仿真分析，心理预期的侥幸甚至“专家的博学、任性”可能酿成严重后果。

(8)法制建设方面尚不完善。地质灾害防治尚缺乏国家层面的法律，气象、地震、洪水、森林等相关法律等也是单项法律法规，尚无统一的国家防灾减灾法。

(9)技术标准体系建设滞后，现有的国家或行业技术标准覆盖面不够，团体技术标准在科学性、实用性、严谨性和先进性以及著作权方面尚需要全面提升。

(10)地质灾害灾情统计主要反映我国城乡社区的直接经济损失情况，没有反映工程建设行业地质灾害造成的经济损失。

3.2 未来形势

我国地貌环境复杂、地质构造活动强烈、气候变化孕育的局地暴雨频发和山地丘陵区人类工程经济活动等多重因素的迭加造就了我国地质灾害频繁发生的时空格局，今后相当长一段时期内地质灾害形势仍将是严峻的。

(1)自然地质环境条件决定了中国地质灾害的时空分布格局，人类活动加剧了地质灾害的频率和强度。我国地形地貌起伏变化大，易滑地层岩土分布广，地质构造复杂，特定的地质环境条件或地质下垫面决定了地质灾害易发多发。

(2)致灾因子多样化及其迭加作用是地质灾害严重的重要因素。全球气候变化背景下我国极端天气气候事件发生的频率、强度和区域分布变得更加复杂，区域温度升高、局地突发性强降水和台风活动增多、地震活动趋于增强等与地质灾害多发区空间迭加，导致引发地质灾害的概率加大。

(3)地质灾害会显著改变人类生存模式和驱动人类迁徙，从而显著改变人类社会的发展历史。我国仍处于基础工程建设的高峰期，城镇化减少了地质灾害易发区的常住人口，但山地丘陵区城镇扩展向山要地、进沟发展，又会干扰破坏地质环境而遭遇或引发新的地质灾害。某种意义上，地质灾害防治推动了城镇化，反过来，盲目的城镇化也可能会使人类陷入新的地质灾害困境。

(4)休闲旅游或科考探险活动遭遇地质灾害的风险显著增加。由于缺乏防灾减灾理念，一些休闲度假地或游览景观规划建设在危险斜坡下或陡崖下，个人或团队探险探秘活动遭遇崩塌滑坡或泥石流灾害的概率增大。

(5)公众社会对地质安全和地质灾害防治提出了更高要求，“以人为本”体现为生存安全为第一原则，促进资源能源节约集约利用、生态环境和谐与社会经济可持续发展的社会诉求逐渐增强。

(6)现代媒体技术的快速传播，使公众社会对地质灾害的敏感性明显提高，对高效科学的防治地质灾害的期许不断上升。

4 对策建议

地质灾害防治是一个系统工程，需要全面系统的考量。地质灾害防治应采取硬对策(工程措施)与软对策(非工程措施)相结合，应与区域社会经济人文发展水平相适应，与人类社会可持续发展规划建设及生产生活相融合。地质灾害防治不能只瞄准已知的，更要关注人类聚居区、活动区和工程建设区域可能遭遇或引发的地质灾害风险及其防控。

(1)地质灾害防治理念应突出从灾害属性入手，围绕有效服务防灾减灾开展工作，解决认识现状、预测未来和研判成灾可能性问题，而不执着于或习惯于从地质属性入手。地质灾害风险识别一要确定危险因素或致灾因子的存在及其变化，二要确定承灾体及其易损性，三要研判致灾因子与承灾体遭遇的可能性或暴露度的大小。

(2)地质灾害风险识别评估要考虑威胁人居建筑或关键基础设施所在的一级斜坡区或局地小流域，优先选择远离地质灾害风险区作为避险搬迁场址，服务于工程建设安全和斜坡地质安全管理。基础理论研究不但要关注精细化的专门问题，更要整合力量建立不同层级的防灾减灾决策技术支撑平台，有区别地建立基于经验准则、理论分析、模型计算和大数据综合评估等不同范式的防灾减灾系统。

(3)研发推广适应中国复杂地质环境的调查监测和防治技术装备体系，建立设备共享和协同配合工作机制。研发有效应对范围广大、地形高陡和变形隐蔽地区的遥感遥测技术，同时发挥常规抵近观察方法在观测精度、经济成本、时间及时性和适应天气变化方面的优势。

(4)建立不同层级的地质灾害信息化平台和监测预警决策支持系统，整合集成地质灾害、基础地理、地质地貌、断裂地震、气候水文、生态人文、社会经济、旅游休闲和产业结构信息等组成大数据体系，实现地质灾害信息共享、远程分析和联合会商。

(5)土地利用规划和工程建设活动要充分考虑遭遇或引发地质灾害的可能性并做好防灾减灾预案。鼓励地质灾害易发区或关键带开展低成本、低密度的工程经济活动，建立能够经受损失但恢复力全面、智能和快速反应的柔性社区，提高抗灾力、耐受力和灾后恢复力(AGI， 2012)。

(6)建立地质灾害应急响应协同行动机制，在信息共享、传播动员、协调会商、应急响应、对策研判、决策支持和搜救抢险等方面全面提升工作水平。

(7)地质灾害灾情统计应由国家防灾减灾机构统一归口统计，全面科学统计评估城乡社区和工程行业地质灾害造成的直接、间接经济损失，为国家制定更加符合实际的综合减灾政策提供依据。

(8)培育倡导公众社会地质灾害防治文化，提高城乡社区、学校、医院、观光活动场所、工地和旅游休闲地域的防灾减灾能力，使地质灾害防治成为人类生存、生产、生活与发展的组成部分，自觉主动克服因“愚昧”的无知或“博学”的无知而酿成的悲剧。

(9)土地、矿业、水利、能源、农业、林业、民政、建设和应急管理等方面的政府机构要协同会商打好“政策组合拳”，在生态移民、脱贫致富、水库移民、避让灾害和救灾救济等方面做好区域产业发展、基础设施建设、公共服务、移民就业和生活水平提高等相结合，实现资金投入的节约集约化利用，争取安全与收益的最大化。

(10)架构建立完善的防灾减灾法律法规体系，尽快制定颁布《国家防灾减灾法》、《自然灾害减轻法》和《地质灾害防治法》等，在法律上明确政府、企业、个人、社会(包括保险业)和科技界五位一体的防灾减灾“伙伴”关系。