青海省东部城市群建设进程中 失地农民市民化存在问题与对策

鲁临琴

失地农民市民化是从根本上解决失地农民问题的重要途径，青海省东部城市群建设中失地农民市民化转型遇到的问题受到政府重视和社会关注，经过几年努力，已取得一定成绩。但由于受诸多因素影响，在失地农民市民化过程中还存在着不可忽视的问题，而这些在一定程度上影响和制约着东部城市群建设实施。

本文在开展调查研究的基础上，对如何促进青海省东部城市群建设中失地农民市民化进行探讨。

一、失地农民市民化转型中遇到的问题

（一）失地农民对自己的市民身份认同度低

身份认同对个体来说十分重要，美国著名的发展心理学家埃里克森指出，“个体社会化的主要任务是建立一种稳定的身份感，这种身份感将在个人面临不同情景转换时仍相对长期维持。无法取得一种确定的身份就会造成身份弥散，它将使个体因恐惧被他人取代而不能做出承诺和进入（与他人的）紧密的关系。”通过对自我身份的认同，个体可以明确自己在社会中的位置，获得心理归属感，并认识到自我存在的意义。一旦个体无法认同某种身份，就会陷入认同危机中，处于彷徨和焦虑状态。

尽管受访的失地农民都已参加户籍制度改革，户口由农村户口转变为非农户口，但一半多的受访失地农民更加认同自己的农民身份。调查结果显示，只有43%的人认为自己已成为城市人，51%的人认为自己还是农民，还有6%的人对自己的身份认知模糊，认为自己既不是城市市民也不是农民。这说明虽然他们具有了城市居民的身份，也渴望融入城市生活，但没有完成认同系统转换，他们的认知还停留在原来的地方，以致大部分失地农民产生了心理认同不适应。

身份认同危机也造成失地农民有了“边际人”心态。失地农民处于两种文化边缘，在两种文化之间徘徊，失地农民受农村与城市两种文明影响，导致他们身上有城市和乡村特点的矛盾型人格。相较于以前的生存与生活环境，农民在市民化过程中的眼界变得更开阔，观念与感情更具理性，但是由于社会、制度、个人等各种因素限制，他们无法很好地融入城市生活，只能在夹缝中求生存，导致他们的 “边际人格”现象相当明显。由于“边际人”深受两种文化的影响，缺乏对新体系的归属感，就会没有目标与方向，最终会导致心理失范。但是心理失范只有在受到外界刺激下才会转化为行为失范，只有采取一系列有效措施积极干预这种转化，才能很好地防止这种转化。

（二）失地农民就业问题突出

促进生产方式转变，实现充分就业，很好地解决生计问题是失地农民市民化转型的根本。如果失地农民在城市没有稳定的工作、稳定的经济来源，他们的市民化进程就会受到严重阻碍。失地农民在征地之前，主要从事农作物种植。征地后，因种植土地失去或缩减，无法继续从事农业生产，而转为打零工、经商等，职业结构发生了巨大变化。但是，由于目前用工形势、失地农民自身素质等诸多原因影响，失地农民就业困难。调查发现，失地农民找到合适的工作很难，无事可做是最大的问题。70%的受访者表示找工作很难。

问卷调查显示，50%的失地农民没有工作，10%的人自主创业，40%的失地农民有工作。值得注意的是，即使找到工作也很不稳定。大多受访者在附近工厂打零工，什么时候厂里有活了就去，没活的时候就在家待业。社区介绍就业的失地农民，他们从事的工作暂时稳定，然而，随着用工制度的不断深化改革，有些企业面临兼并或倒闭的困境时，很多失地农民又会再次出现失业危机。

在失地无业农民中，就业难主要集中在两类群体：第一类是大龄农民，主要是50岁以上者，这部分人多以农业生产为主，由于年龄和文化以及技能等限制，没有了土地，就业十分困难，即使能找到一份工作，大多不稳定。第二类是主要集中在25岁至35岁的年轻人，这部分人满足于享受征地补偿款，不愿意找工作。征地前种地虽不能大富，但也能解决温饱，仓廪有粮、心里不慌。征地拆迁后，虽然补偿安置费一次性能拿到十几、几十万元，但没有土地来维持基本生活，造成村民对未来经济来源、生活保障有恐慌感。

（三）失地农民生活水平进一步提高难

导致失地农民生活水平提高难的因素主要有两个：一是收入减少。收入减少的失地农民有两种情况，第一种，家中无人外出打工，收入全靠农业生产的家庭，他们完全以经营土地为生，一旦土地被征，收入直线下降。第二种，一些50岁以上的人群，征地前在家经营农业，每年有固定收入，但是进入城镇后找不到工作，没有收入，因而家庭总收入减少。征地后少部分家庭的收入减少十分明显，如：西宁市的小寨、路家庄、林家崖、杨沟湾等村，征地前很多农民通过房屋出租、开茶园等经营模式增加收入，经济效益较为可观，年收入高的在10万元左右。而失去土地后，就没有这样的收入来源了。二是生活成本提高。失地农民进入城镇生活，其生产生活等诸多方面发生改变。在农村居住时，很多生活物资自产不必购买，但是，在城镇生活后全部生活资料必须通过购买获得，日常生活开支加大，生活成本直线上升。失地农民住进安置房，电费、水费、物业费以及饮食费等刚性支出随之增加，同时，随着生活环境的改变，子女教育培养、家庭日常生活设备的添置等标准都有明显提高，这方面的费用也直线上升。生活消费成本提高，導致实际生活水平极大下降。

（四）失地农民社会适应性较差

这里的“适应”概念有三个层次，一是环境的适应，这是适应过程中最基础的。二是日常生活及习惯的适应。三是心理适应，这是适应过程的最终目标。从这三个层次看，失地农民在社会适应方面存在以下问题：

1.个体家庭关系受到冲击。在农村，祖孙三代甚至四代人同住一院的现象很普遍，虽同住一个院子，但是院落很大，每代人都住在单独的房间，相对独立，所以交集比在楼房里少，矛盾相对少。但是被安置到楼房后，不论是几室几厅，都挤在同一个封闭空间中，抬头不见低头见，摩擦不可避免。此外，从整个社交网络看，原有的关系网分崩离析，进入城市后在陌生的环境中新的社会关系网络又难以形成，所以导致失地农民这一群体产生不适和紧张感，影响其正常的生活和工作。

2.生活习惯转变缓慢。失地农民进入城市社区后面临着全新生活方式的挑战。调查表明，角色转换初期，失地农民大多不能很好地完成生活方式与行为方式的转变，特别是小农意识表现得十分明显。诸如：法制观念淡薄，对城市中的一些制度法规、市民准则等视而不见，我行我素。不懂得用法律维权，仍用上访等方式解决问题。缺乏市民意识，对城市公共事务漠不关心。在生活习惯上，固守一些不文明、不卫生、不科学的陈规陋习。一些农民进入城市生活后，还在社区里养鸡、养兔。人际交往停留在以往的乡村邻居和血缘关系上。这些与城市生活方式不相符的旧习惯使失地农民难以融入城市文明、城市社区生活。如，西宁市韵家口镇王家庄、路家庄村以及乐家湾镇杨沟湾、上十里铺等村，拆迁后村民在安置小区统一居住，但长久以来受农村居住习惯影响，绝大多数村民没有物业管理意识，不愿缴纳物业费成为常态，致使物业公司无法入驻，各项物业服务只能由村委会承担。但除王家庄等少数具有村集体资产的村委会外，大多数村委会无力长期承担高额的物业费用，只能减少物业服务项目，造成小区管理难度不断加大。

3.社交存在隔阂。与城市市民交往是失地农民实现完全市民化的一种有效渠道，但是目前失地农民与城市市民在交往过程中存在很多问题和阻碍。首先，失地农民是被统一安置到一个小区内，这些小区一般建在城市的边缘，离市中心比较远，而且相对独立，这就从空间上阻隔了与城市社区的联系。其次，我国贫富差距不断拉大，社会各阶层已经形成并固化，各阶层的交往方式自然也会形成固定模式，那么不同阶层的群体在交往过程中必然会存在明显鸿沟。正如马克思所言，一个阶级一旦形成，想打破这个壁垒几乎不可能，同样一个阶层一旦形成，其他阶层想要挤入这个阶层也是很困难的。失地农民就是失去土地而成为失业者的一个过渡性阶层，他们与市民作为两个阶层，交往与融合会越来越困难，导致原本就有失落感的失地农民失落感加重，最终导致失地农民进城后出现不常和城市市民交往的现象。

4.心理问题较多。一是失落感。长期以来，农民都习惯于农田耕种，以耕地为主，面对土地这一基本生产对象的突然失去，失地农民在心态和技能上没有做好就业转变的准备，没有一技之长来适应城市非农产业的技术岗位。在已经就业的失地农民中，75.2%的失地农民对自己的就业情况不满意，这些失地农民主要从事保洁和搬运以及建筑等体力劳动，工作条件差，工资水平低、工作极不稳定、安全保障方面也处于较低水平甚至没有保障。二是自卑感。许多失地农民虽然在户籍上已经成为市民，但由于自身在文化素质、专业技能、社会交往等方面存在很大劣势，他们极易产生失落感、不平等感，甚至对城市生活和城市居民产生反感。三是心理不平衡感。失地农民认为他们唯一的财产没有了，所以他们的后期生活就要由政府来负责，但政府并没有给他们很高的补偿和就业上的帮助以及完善的社会保障，这让他们心理很不平衡，产生了不安、焦虑感。据对273个失地农民的调查，征地以后最担心的是，自己或家里人患重病和养老没有保障，占76%。其次，子女學费和国家政策发生变化，占17%。再次，基本生活难以维持，占7%。四是依赖感。许多失地农民认为政府征了他们的地，政府理应在各方面照顾，因此，在心理上对政府的依赖思想严重，在创业就业和社会适应等方面缺乏积极主动的精神，“等、靠、要”思想较严重。以上这些因素导致失地农民的心理意识和思想观念与城市文明格格不入，所以很大一部分失地农民并不认同自己是市民，这种适应性需要相当长一段时期才能完全转变。

二、推进青海省东部城市群建设中失地农民市民化的对策

（一）完善相关政策

本文认为，要进行四个方面的改革：

1.改革征地补偿方式。一次性货币补偿，这是我国使用最多的方式，这种方式简单明了，后续工作少，也未考虑失地农民的就业问题。但是，从西宁市城东区和乐都区的情况看，这种方式弊端很多，把几十万元补偿款发到失地农民手里，确实存在很大风险，他们有可能将钱消费到豪华的生活追求方面，使生活陷入困境。因此，本文认为，在失地农民自愿和同意的前提下，应对征地补偿款发放方式做必要调整和改革。总的原则是，将征地补偿款发放由一次性发放改为多种方式发放。具体方式为：将征地补偿款中的一部分仍然直接发放到失地农民手里，解决失地农民家庭的基本生活问题。然后将其余补偿款分为三部分，分别投到不同领域。第一部分给失地农民交养老保险金，以解决养老后顾之忧。第二部分资金投到发展集体经济中，以保值增值。第三部分资金用于失地农民自己创业。这样在一定程度上避免了把所有的鸡蛋放到一个篮子里的风险。当然，要实施这些设想肯定会遇到很多问题，需要周密研究、反复论证。如，如何保证不让失地农民把用于创业的资金用到不理性的消费上。再如，发展集体经济由谁来组织，并且确保保值增值等。

2.完善征地补偿机制。现行的征地补偿机制没有综合考虑到多种因素和地方实际情况，特别是地方财政过分依赖征地收入的做法对农民的权益损害严重，应该尽快完善征地补偿机制。调研过程中，村民大多认为，政府应允许失地农民享受一定的被征土地增值所带来的收益，这样可以使农民得到更大实惠。此外，在征地补偿过程中，政府应避免一次性货币安置，应实现安置方式多样化，充分考虑村民生产生活的长远发展。

3.完善征地制度，规范补偿程序。建立健全土地征用宣传、预告、公示、听证等制度，保障农民基于土地的权益。组建土地审判调解法庭，公正裁决征地拆迁纠纷。规范征地行为，严格依法征地，杜绝滥用行政权力。严格防止非法占用耕地和“圈地”现象，做到征地拆迁规范化、合法化、人性化。在补偿标准上，建立相对统一、适时调整的征地拆迁补偿标准，坚持以被征地群众生活水平不降低为原则，根据市场行情，以土地重置价、土地出让用途等因素合理确定不同时期、不同地段土地征用补偿标准。对征地补偿标准进行听证调整，建立动态补偿标准机制，切实维护好群众利益。在补偿方式上，确保各项费用直接、及时、足额补偿到村集体或个人手中，减少中间环节。

建立企业安置失地农民数量与用地规模挂钩制度，要求征地企业必须依照一定比例录用安置失地农民就业。

（二）转变失地农民观念，提高城市生活技能

在转变失地农民观念方面，重点要克服失地农民被动、安于现状等消极思想。通过加强宣传引导，破除“等、靠、要”思想，提高自谋职业、竞争就业的能动性，积极主动参加市场化就业。

1.加强宣传力度。组织人员以各种形式把一些问题讲透讲活，让失地农民真正了解青海省东部城市群建设的重大意义和必要性，从而支持这项工作的开展。

2.对一些群众不了解和疑惑的政策给予认真负责任的解释。做到政策依据清楚、内容明确、边界清晰，及时消除失地农民心中的疑虑和误解。特别是要让他们懂得政策的有限性，明白在足额补偿和各方面进行必要的帮助前提下，今后发展的最根本要靠自己，不能一味依赖政府。

3.做好失地农民思想工作，树立正确择业观。针对一些人安于现状、不愿干体力活等消极被动思想，要做好思想工作，让他们实事求是地评估自己的优势和劣势，破除职业偏见，帮助失地农民树立正确的择业观，积极从事力所能及的工作。可以采取负面案例教育和组织参观考察学习。

4.教育引导失地农民合理支配补偿款。引导理性消费，帮助失地农民科学规划理财，加强制度设计，规划失地农民消费理财观念，树立正确的消费观，科学合理使用征地补偿款，防止失地农民二次返贫。

5.要有意识地让失地农民参与青海省东部城市群建设工程。通过积极融入，增强失地农民的获得感、成就感以及责任感和使命感，从而在心态上变疑惑为合作，保证工程顺利进行。

在提高失地农民就业技能方面，主要是加强技能培训。99%以上的受访失地农民认为政府提供免费就业培训非常必要。因此，要通过培训使失地农民掌握1到2门实用技术，提高求职能力，增加就业机会。一是明确政府在失地农民就业和再就业培訓中的主体责任。将失地农民技能培训作为一项重要工作安排和部署，并且建立相应的监督机制和考核机制。二是认真调查和研究培训需求，科学制定培训规划及具体实施方案，增强培训的针对性和实效性。三是将失地农民培训工作纳入城镇下岗人员再就业培训体系中，加大以职业技术、岗位技能为重点的免费就业培训。四是与辖区内的大中专职业院校对接。依据企业岗位需求，为失地农民量身定做培训内容，促成企业与失地农民的双向互动。五是购买培训。采取政府购买服务方式，让农民自主选择培训专业、培训单位、培训方式，由政府验收后支付培训费用，增强培训的针对性和实效性。

（三）探索农村股份合作社经营管理模式，发展集体经济

发展集体经济有利于失地农民补偿资金保值增值，增加失地农民收入，创造就业机会。问卷调查显示，80%以上的受访失地农民认为，村集体经济对个人及家庭的帮助很大，希望政府在扶持村集体经济方面给予更多关注和扶持。调研发现，村集体经济发展较好的村，失地农民生活水平更高，对市民化的认可更多。因此，要预留生产发展用地或部分征地补偿款用于兴办集体企业，失地农民按股权参与分红，形成生产与利益分配的长效机制。在具体方式上，探索农村股份合作社经营管理模式，按照“资源资产化、资产资本化、资本股份化”的思路，积极探索农村集体资产运作的有效形式，鼓励发展新型合作经济组织，促进集体资产保值增值。

1.发展社区股份合作组织。通过明晰产权主体，把股份量化至个人，让失地农民享有集体资产股权，建立健全利益共享、风险共担的管理运行机制。建议各级政府牵头探索集体经济组织成员资格认定办法和集体经济有效实现形式，保护成员的集体财产权和收益分配权。

2.允许和鼓励社区股份合作组织预留一定面积的建设用地。统一建设、使用和经营，重点支持失地农民创业就业，增加财产性收入。允许和鼓励社区股份合作组织对其拥有的经营性用房进行翻建和改造，对废弃地、边角地整合利用，增加集体经济的资产收益。允许和鼓励社区股份合作组织采取增量扩股、现金配股等方式，充实壮大集体经济实力。

3.充分发挥财政政策激励导向作用。建立和完善财税政策支持体系，在村集体经济发展方面出台相关优惠政策，加大对涉农项目扶持和财税金融支持力度，积极鼓励和支持村集体经济组织采取股份合作、自营、联营、发包等多种方式发展，不断壮大村集体经济，增加失地农民收入。支持具备条件的合作组织向企业化、公司化方向发展。

（四）提高失地农民社会适应能力

1.对失地农民进行心理辅导。社区可以通过举办心理知识专题讲座、创办宣传栏、发放宣传单等方式向失地农民普及心理健康的基本知识，让他们树立心理健康意识，了解一些简单实用的心理调节方法，认识心理异常现象，初步掌握心理保健常识，其重点是人际交往以及生活和社会适应等方面的常识。有条件的社区可以开展职业心理咨询和心理辅导服务，帮助失地农民在求职择业中可能产生的焦虑、自卑、困惑与恐慌等心理进行调适，使他们尽快摆脱心理障碍，自我调节，提高心理健康水平，增强自我教育和社会适应能力。

2.提升失地农民素质。积极发挥社区文化的导向功能、规范功能、整合功能，针对失地农民广泛开展科学文化知识、民主法制、行为规范教育，实现行为习惯的市民化。一是逐渐养成有节奏性和条理性的生活方式，适应城市的快节奏，消除随心所欲的生活方式。二是形成严格的工作时间观念，增强自立意识、竞争意识、效率意识等市场观念。三是树立良好的人际交往观念，做到开放兼容，求实创新。四是形成不同职业观念，敢于尝试，敢于接触新事物。五是树立用法律维权的观念，杜绝恶性事件发生。形成能够运用法律武器来争取与市民同等社会权利的思想意识。

3.形成健康的生活方式。失地农民在市民化过程中既有积极向上的变化，也出现了一些不利于失地农民生活品质提高和精神文明建设的生活现象。失地农民要形成科学、文明、健康、和谐的生活方式，形成健康的生活观。一是将崇尚节俭和适度消费统一起来，践行文明健康的消费观，形成满足物质需要和精神需要相协调的消费结构，反对盲目攀比、比阔气、讲排场的不理性消费。二是丰富休闲娱乐方式，文明娱乐。失地农民受自身文化水平、生活环境影响，休闲娱乐活动不丰富，过去除了做农活，大部分都是以邻里间聊天、打牌等方式打发时间。要善于运用群众喜闻乐见的形式，发挥区域文化优势，吸引群众广泛参与社区文化活动，丰富失地农民的业余生活，满足失地农民日益增长的精神文化需求。

（五）完善失地农民社会保障

1.将失地农民逐步纳入城市居民社会保障体系范围内。失地农民变为城市居民后失去了以前的土地保障，面临着失业等各种风险，同时，也大幅度增加了生活成本。因此，应该将失地农民逐步纳入城市居民社会保障体系中，提供可靠的失业救助、医疗保险、养老保险等配套社会保障，让失地农民真正享受到“城市居民待遇”，解决失地农民的后顾之忧。当然，由于各地区发展水平及政府财政能力不同，失地农民的社会保障不可能一步到位，因此，需要循序渐进，稳步推进，最终实现与制度并轨。

2.多渠道筹措保障资金。本着群众能接受，政府能承受的原则，采取“政府出一点、集体补一点、个人缴一点、征地主体拿一点”的办法，建立失地农民社会保障基金。具体可采取“三个一点”的办法，即“政府出一点、集体补一点、个人缴一点”筹集资金。其中，政府出资部分不低于保障资金总额的30%，从土地出让金收入中列支;集体承担部分不低于40%，从土地补偿费中列支;个人承担部分从征地安置补助费中抵交。同时，应按照资金总额的一定比例，在土地出让金中提取建立被征地农民基本生活保障风险准备金，以应付未来的支付风险。

3.完善失地农民社会保障政策。针对在最低生活保障等方面存在的问题进行必要调整。如：针对最低生活保障制度中存在的问题，要根据失地农民在城市生活的现实，相应调整失地农民最低生活保障的审核条件，使生活困难、人均收入低于城镇居民最低生活保障标准的失地农民，享受到最低生活保障。当然，要建立失地农民最低生活保障，必须综合考虑地方发展水平及地方政府的财政能力，合理界定最低保障线标准，既要保证生活水平低于保障线的农民能获得最基本的物质需要，又不能让失地农民产生依靠低保的依赖思想，同时要随着经济发展不断调整保障制度，实现地区间标准的一致性。

（六）强化支持系统

转变政府管理与服务方式，切实推进失地农民市民化进程。政府是失地农民市民化过程的重要推动者。调查中笔者发现，失地农民在很大程度上是不愿意失去土地的，部分失地农民表示，如果可以选择，愿意做有田有地的真正农村居民而不愿意做城镇的失地农民。因此，在政府主导下，失地农民市民化过程中，政府应该承担主要责任，推动失地农民市民化过程。针对解决失地农民就业难、社会适应能力弱等问题，政府应多提供实际帮助。如：注重发展就业指导类的中介组织，提供实时就业信息，保证信息沟通的及时性和准确性，避免失地农民获取就业信息不方便、不及时。及时、准确提供岗位需求信息，降低失地农民外出就业的成本，减少失地农民盲目流动。可成立相应的创业指导和服务机构，对失地农民在创业过程中遇到的问题进行管理与服务，营造良好的创业氛围。同时，创业服务机构还可与当地培训企业咨询机构、行业协会建立密切联系，通过聘请方式，提供咨询服务。如：在本地就業机会缺乏的情况下，积极组织劳务输出，实现异地就业。如：依靠政策扶持促就业，对吸收失地农民就业达到一定数量的企业给予必要的政策倾斜，鼓励企业大力吸纳失地农民就业。如：政府可以在申请个体经营、贷款、税收、场地等方面，对自谋职业和自主创业的失地农民提供优惠政策。

参考文献：

[1]张占斌主编.《中国新型城镇化健康发展报告》[M].社会科学文献出版社，2016.

[2]张占斌，丁德章，黄琨.《城镇化过程中农民工市民化研究》[M].河北人民出版社，2013.

[3]胡俊，叶瑞，仝鑫.城镇化与产业结构对经济发展的影响——基于我国东中部的面板数据[J].安徽商贸职业技术学院学报，2015.

[4]于晓燕.市民化过程中失地农民的思想问题[D].太原：太原理工大学，2014.

（作者单位：中共青海省委党校）