“幼有所育”指导思想下对学前流动儿童“入园难”问题的探讨

王晓芬 单翠萍

【摘要】“幼有所育”的第一要义是教育公平。学前流动儿童作为弱势群体的重要组成部分，入园接受教育是实现教育公平的重要体现，也是实现社会公平的必要途径。本文基于“幼有所育”指导思想，揭示了学前流动儿童“入园难”的现实图景，挖掘出学前流动儿童“入园难”是由于户籍制度的限制、政策不完善、民办幼儿园的局限性以及家庭状况等因素。因此，本文结合我国国情，提出完善法律法规，提供社会支持，制定合理政策以及营造全纳型社会来解决我国学前流动儿童何去何从的困境，进一步推动“幼有所育”指导思想的落实，为我国的发展补齐民生短板。

【关键词】“幼有所育”；学前流动儿童；“入园难”

【中图分类号】G617 【文献标识码】A 【文章编号】1005-6017（2020）01-0013-06

【作者简介】王晓芬（1980-），女，山东聊城人，南通大学教育科学学院副教授、硕士生导师，博士；单翠萍（1995-），女，南京人，南通大学教育科学学院硕士研究生。

改革开放以来，随着我国城市化进程的不断加快，越来越多的农村人口移居到城市，举家迁徙的现象也越来越普遍。根据《中国2010年第六次人口普查资料》的样本数据推算得到0～17岁城乡流动儿童规模为3581万，在2005年基础上增加了41.37%[1]，学前流动儿童所占比例为25.09%，规模达到899万，在2005年基础上增加了191万，增幅达26.91%[2]。 党的十九大报告明确提出“坚持在发展中保障和改善民生”的目标，首次提出“幼有所育”的要求，意味着全国一亿多学龄前儿童将得到更加实实在在的福利。但是随着流动儿童数量的持续增加，我国学前流动儿童“入园难”问题始终困扰着众多流动家庭，此类儿童该何去何从，这引起了各级政府和社会各界的广泛关注。

基于此，本文在“幼有所育”的指导思想下，揭示学前流动儿童“入园难”的现状，挖掘其原因，结合我国国情，运用“以人为本”的原则，提出保障此类儿童和城市儿童享受同等入园接受教育权利的建议，促进教育公平。

一、“幼有所育”和学前流动儿童教育的关系

习近平总书记在十九大报告中把新增的“幼有所育”放在了增进人民福祉的首位，由此可见这已成为广大人民群众高度关注的民生工程。“幼有所育”是指对0～6岁儿童的养育、抚育，既是保育也是教育，关系到儿童的身心健康发展[3]。 学前教育应该为全体幼儿服务，承认个体之间的差异性且平等公正对待每位幼儿。

（一）“幼有所育”的本质是公平且有质量的学前教育

“幼有所育”关注所有儿童，体现了教育公平观，坚决反对歧视和排斥儿童，提倡接纳并且平等对待每一位儿童。自十九大报告中“幼有所育”被提出之后，无论各级政府和学者对这一词语如何解读，他们的本质和核心都是为幼儿提供公平且有质量的学前教育。公平就是公正和平等，教育公平即在接受教育的起点、过程和结果中受到公正和平等的对待。教育公平也是社会公平的重要内容，是社会公平在教育领域的延伸，也是达到社会公平的重要途径[4]。

“幼有所育”既涉及教育公平，要求为所有的幼儿提供受教育的机会，也涉及教育质量，要求为幼儿教育提供高质量的学前教育。

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》里二十字的工作方针中，“提高质量”是非常重要的四个字，尤其对学前教育来说。因为学前教育的质量对儿童大脑发育以及整个人的发展至关重要。质量是教育的精髓和核心，如何保障学前教育质量成为我国学前教育发展的重要战略目标。如今确保幼儿园为幼儿提供有质量保证的教育，已成为了各国的普遍追求。澳大利亚联邦政府通过认证、标准和评估等方式，对学前教育机构质量进行干预和引领，历经萌发、初创、发展和革新等历史阶段，至今已形成一条富有澳大利亚特色的学前教育质量保障路径[5]。美国优质的早期教育主要得益于先进且完善的早期教育质量认证的助推，并已得到了世界各国的公认，其发展迅速的良好势头引领着全球早期教育质量评价的发展[6]。我国“幼有所育”的提出无疑为学前流动儿童的教育打开了一扇窗，也是我国发展中补齐民生短板、促进社会公平正义、完善民生蓝图的体现。

（二）“幼有所育”和学前流动儿童教育的联系

“幼有所育”和学前流动儿童教育的关注对象具有重叠性。“幼有所育”关注的对象是所有0～6岁的适龄儿童，它注重的是幼儿教育机会均等和教育质量良好的问题。学前流动儿童关注的对象是流动人口中所有0～6岁的适龄儿童，他们是由于自身、家庭或者社会等因素被边缘化或被排斥的儿童群体，这正好符合“幼有所育”政策中所关注的儿童群体。

“幼有所育”的政策实施对学前流动儿童教育发展具有一定的促进作用。“幼有所育”强调为每个幼儿提供认知、情感、能力与行为发展方面的良好支持，应高度关注流动儿童、留守儿童、残障儿童等弱势儿童的学前教育。习近平总书记对幼儿教育的重视，促进各地政府相关机构和人员进行积极的研究和探索，不断寻找适宜的发展路径、方式和内容，从而努力实现“每位学前流动儿童都能享有公平而有质量的教育”的伟大目标，这大大促进了学前流动儿童教育的发展与进步。

学前流动儿童教育的发展也加快了“幼有所育”政策的落实。学前流动儿童教育问题实质上是民生问题。民生工程是我国坚持以人民为中心，贯彻落实科学发展观，切实保障所有公民的基本权利，重点关心弱势群体而采取的一系列积极的政策举措。儿童是祖国的未来，幼儿能接受到良好的学前教育是每个家庭的共同诉求和希望，对于流动家庭来说，解决孩子的教育问题无疑是帮助他们跨过了一道难坎，也大大推进了“幼有所育”政策更快落实。

二、学前流动儿童“入园难”的现实图景

根据教育部统计数据，2016年，民办幼儿园在数量、增幅及在园幼儿的数量、增幅上都高于公办园。2010～2016年，尽管民办园数量和占比均在下降，但截至2016年仍有15.42万所，占全国幼儿园总数的比例仍达64.3%[7]。这说明公办园资源还是处于供不应求的状态，且在户籍制度的大背景下，学前流动儿童入公办园的机会有限，此類儿童的家长不禁感慨：上幼儿园宛如上“忧儿园”。目前，我国民办幼儿园的快速增长虽然为解决学前流动儿童“入园难”作出了积极的贡献，但是也带来了难以想象的管理难度和问题，包括收费无标准、质量参差不齐、安全隐患大等问题。

（一）公办幼儿园“入园难”的现实图景

1. 公办园招收学前流动儿童的名额少

我国学前教育资源目前是供不应求的状态，无论是幼儿园还是幼儿教师，伴随而来的就是幼儿“入园难”问题。对于普通城市幼儿，有很多家长为了让孩子上公办园，不惜提前一年报名公办园的“亲子班”，或者开学前在幼儿园排队几天几夜，争抢入园名额。本地户籍的幼儿入园状况已经不容乐观，可想学前流动儿童的入园更是难上加难。

据调查，学前流动儿童进入公立幼儿园的比例极低，辽宁鞍山市的这一比例仅为13%左右[8]，全国随机抽样调查的结果也仅为27%[9]。由此可见，大部分学前流动儿童无法被公办园接收，也无法与城市幼儿享受同等的受教育的权利。

2. 公办园招收学前流动儿童的程序复杂

部分公办园愿意接收学前流动儿童入园接受教育，但前提是家长必须交齐一系列的证明材料，比如在上海学前流动儿童若想进入公办园接受教育必须提供众多且严格的材料，包括上海市居住证、父母的居住情况证明、工作年限、缴纳保险年限等。

流动儿童家庭一般从农村来到城市，在他们的职业构成中，商业、服务业人员的比例最高，为51.3%；其次是生产工人/运输工人，为34.3%[10]。他们大部分做的是一般性工作，工作流动性强且没有相关的医疗保险等证明材料。此外，办理上述证件要多次往返流入地和流出地的多个部门，即使能成功办理，也不一定能进入公办园就读，这就大大加大了流动儿童家庭所付出的心理成本和时间成本。

3. 公办园入园受“权力”因素的介入

目前我国各地区的公办园师资力量、办学环境、教学设施等都是相对有保障的，并且收费不高，据调查，这样“物美价廉”的幼儿园很受家长们的“宠爱”，普通家庭大都倾向于将孩子送到公办园接受教育。但是由于公办园一直处于供不应求的状态，导致幼儿进公办园与否受到了“权力”因素的介入。根据媒体报道，南京一家知名的公立幼儿园只招收80人，但是却收到了800多张条子。“条子生”等的出现表明公办园入园受“权力”因素的介入，体现了教育的不平等，大大加重了学前流动儿童入园的难度。

（二）民办幼儿园“入园难”的现实图景

1. 收费无标准

据调查，全国许多私立幼儿园费用都比较高，尤其是上海、北京等一线城市更是高得离谱，大都超过2000元一个月，甚至有的幼儿园日托费就要5000元。然而据统计，流动人口家庭在现居住地的人均月收入为2713元，人均月支出为1258元，人均月支出与收入之比约为1∶2.16。其中，人均食品月支出550元、房租支出350元，分别占人均支出的43.7%和27.8%[11]。现有资料显示，大部分白领家庭除去正常的生活开销外，都很难支付起这昂贵的教育费用。可想而知，对于低收入的学前流动家庭，进入这样的幼儿园，更是天方夜谭。由于费用没有统一的标准，导致价格被无限抬高，这为流动儿童入园接受学前教育设置了一道很高的、几乎无法跨越的门槛。

2. 质量参差不齐

民办幼儿园如今两极分化严重，一种是“豪华版”幼儿园，即管理规范，教学设备齐全，师资力量强大，卫生安全有保障且收费高；另一种是“简陋版”幼儿园，即管理不规范，教学设备欠缺，师资力量不全，存在安全隐患且收费相对较低。近年来，还有一种没有经过正规注册的幼儿园也在逐渐增多，这就是人们所谓的“黑园”。此类幼儿园要凭借价格低廉吸引那些家庭贫困的幼儿入园，存在严重的安全卫生隐患，教学质量极低，甚至请一些非专业教师来给幼儿上课，存在严重的小学化倾向。冯晓霞针对这种情况指出，低价的非法幼儿园之所以存在，是因为城市中的弱势群体在父母工作的时候，必须有人照看孩子，为其提供学前教育，当没有优质低价的幼儿园可供选择的时候，去低价低质幼儿园就成了他们无奈的唯一选择[12]。

三、“幼有所育”指导思想下挖掘学前流动儿童“入园难”的原因

学前流动儿童“入园难”存在的根本问题就是教育公平问题，此类儿童“入园难”揭示了他们的受教育权没有得到实现。教育权是一种基本的人权，每一位儿童都应该有权利享受。“幼有所育”要求所有儿童获得公平的教育机会，但在中国目前的户籍制度下，学前流动儿童入园接受教育的权利受到了很大程度的阻碍。

（一）户籍制度的限制

长期以来，中华人民共和国的人口管理方针的制定与实施都是基于户籍制度，它的特点是根据地域和家属关系将户籍属性分为农业户口和非农业户口。虽然我国的户籍制度一直在不断改革，允许农业转移人口在就业地落户，建立了人口管理制度等来保障农业转移人口以及其他常住人口随迁子女享有平等的受教育权利，但是随着市场经济的深入发展，户籍制度的弊端也开始集中体现，固有的城市二元化结构的存在给学前流动儿童的入园带来了很大的困难。

中国当前的户籍制度是和教育、医疗、养老等社会保障紧密捆绑在一起的，离开了户籍所在地，本应享受的很多权利就无法享受到，对于学前流动儿童而言，无法享受到很多应得的国家政策，特别是受教育的权利。以河南省某些城市为例，虽然户籍政策做了相应的调整，但对于“就近入学”，很多知名幼儿园要求户口簿和房产证二者缺一不可，甚至有幼儿园要求父母一方必须为事业单位人员，少数的公办园不可能接受大量的学前流动儿童入园，这也在一定程度上导致了一些收费低廉，存在安全隐患的“非法园”日益增加，使学前流动儿童的教育日益边缘化。

（二）政策的不完善

本研究搜集了江、浙、沪中大量幼儿园的招生简章，发现农民工随迁子女要想进入公办园，必须要出示户口簿或者身份证等证明材料或证件，有的公办园还要求家长提供身份证、父母双方户口簿、暂住证、流出地乡政府或村委会出具的农民工子女在户籍所在地没有监护条件的证明、本市街道办事处或居委会确定其实际居住地的证明、所申请学校的证明和务工就业证明等全部材料。具体来说，务工就业证明又包括3种：小摊小贩需要有摊位租赁合同；在城里做生意的，需要有个体工商营业执照；若是两样都没有，那就得有劳动合同[13]。在調查中发现，不少农民工很难提供这样一份务工就业证明。许多农民工做的是临时工作，如路边摆摊、收废旧物品等，他们没有劳动合同，也无法提供务工就业证明。因此政策的不完善很大程度上限制了学前流动儿童进入公办园接受教育的机会。

（三）学前流动儿童的家庭因素

一方面流动家庭大多是从农村来到城市，收入不高，但是教育费用在日益渐长。现如今“全面二孩”政策的实行，很多流动家庭有两三个小孩，这些幼儿的入园问题成了家长们的一个难题。某记者通过采访发现，农民工随迁子女无法入园的主要原因是，农民工往往收入不高，而孩子入园除了每月要交学费外，还面临一笔数目不小的赞助费[14]。

另一方面，大多数学前流动儿童的家长文化水平不高，对社会信息和教育市场了解匮乏，他们虽然也希望自己儿女成龙成凤，但是却难以给幼儿发挥很大的榜样作用。此外，家长们思想观念的保守和落后也是影响幼儿“入园难”的重要因素，“女子无才便是德”“读书无用论”“幼儿园无用论”等错误观念在如今也影响着很多流动家庭，这很大程度上阻礙了幼儿享受教育的权利。

（四）民办幼儿园办学和管理的局限性

2003年正式施行的《中华人民共和国民办教育促进法》在法律上确立了民办教育的地位。到2010年底，民办学前教育机构102289所，占全国学前教育机构总数的68%，已然成为了我国学前教育的主要力量[15]。目前中国的民办园，两极分化严重，“豪华版”的民办幼儿园以雄厚的师资、完善的设备以及舒适的环境吸引经济富裕的家庭，此类幼儿园收费较高，普通家庭的幼儿上不起这样的幼儿园，学前流动儿童家庭对此类幼儿园更是望尘莫及；而收费低廉的民办幼儿园往往设备缺乏、环境简陋、师资水平较低，即使有专业的高水平教师，流动性也较强，而且民办幼儿园不是福利事业，不是公益组织，而是盈利机构，也因此出现了一些黑户幼儿园，让学前流动儿童家长难以放心。

此外，我国政府对民办幼儿园的办学还缺少统一的规范化管理和必要的引导，虽然在2010年新颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中强调了政府在学前教育的普及和发展中所应当承担的责任，但是目前各级政府停留在口号的阶段，随着我国经济体制改革的深入，一些地方政府为了减轻财政负担，把一些公办园改成民办园甚至将其转为企业。当前民办幼儿园基本处于自由放任发展的状态，这就为学前流动儿童“入园难”埋下了隐患。

四、“幼有所育”指导思想下解决我国学前流动儿童“入园难”的对策

习近平总书记在十九大报告中强调了人民群众对美好生活需要的现实基础就是保障和改善民生，子女的养育和教育就是重大的民生事项。学前教育是民生工程，学前流动儿童教育问题是亟待解决的民生问题，这也是目前亟待补齐的短板，更是社会反响强烈、百姓忧患较多的问题[16]。在中央的领导下，各大城市已经关注到对学前流动儿童的教育，出台一些相应的政策性文件，为进城务工人员随迁子女的入园提供有利的条件，但就政策落实和现实需要来看，在保障此类儿童的法律建设和行政干预上还远远赶不上发展的需要，特别是在营建全纳型学前流动儿童教育上更需要加强建设。

（一）完善法律法规，保障平等教育的权利

由于我国学前教育还未纳入到义务教育阶段，所以国家和各级政府对学前教育的立法严重不足且管制参差不齐，结果导致很多幼儿失去入园的机会。纵观世界各国面临弱势儿童学前教育问题时，立法是一个不可阻挡的国际趋势。如美国2007的国会议案中，提及再创优越——早期教育全面优质化的具体要求来保障教育公平，其中包括所有的孩子都可以进入安全的、高质量的学前教育机构等。英国政府实行“早期发展计划”来保障部分幼儿群体能接受充足、公平、高质量的幼儿教育[17]。我国台湾地区也采用了立法手段保障弱势儿童学前教育公平，相关法律包括：《教育基本法》《儿童教育及照顾法草案》《教育经费编制与管理法》等[18]。

因此，要解决我国部分地区学前流动儿童“入园难”的问题，首先，我们应尽快出台学前教育法以及建立一系列与学前流动儿童相关的学前教育制度。其次，要用法律手段来保护学前流动儿童这一群体接受教育的权利，使他们有园上、上好园，接受公平的教育。最后，要用立法的手段保障学前教育各项资金的投入和分配，从而提高农民工随迁子女的入园率。

（二）提供社会支持，建立良好的服务系统

所谓社会支持是指农民工随迁子女在流入地接受教育，所获得的以学校支持为主力，家庭支持为纽带，家庭、学校、同伴、邻居各支持主体相互联系、相互配合，而为幼儿受教育提供物质资源和精神资源的综合性服务[19]。该支持体系能够根据每位学前流动儿童不同的需要和特征为其提供支持，其核心目标与学前全纳教育的内涵一致，即具有便于获取、积极参与、全面支持的特征[20]。对于学前流动儿童来说，光强调受教育起点公平是远远不够的，还必须重视对学前流动儿童家庭扶持，家庭因素是影响此类儿童未能正常入园的重要因素之一。

首先，要给予学前流动儿童家庭一定的经济补助，帮助其减轻幼儿教育的经济负担，使得幼儿能有入园接受教育的机会。其次，要更新学前流动儿童家长的观念，0～5岁的婴幼儿是人一生发展的黄金时期，是一生身体、智力等健康培养的基石。幼儿入园接受学前教育将会对孩子的智力、与人交往能力、语言表达能力、想象力、创造力等发展都有极大的推动作用。最后，要提升政府和社会对学前流动儿童入园问题的积极关注，实行有效的政策措施，各地区根据自己的发展水平尽力为学前流动儿童提供适宜的学前教育入园机会，并且利用社会力量来提高学前流动儿童家庭聚居区的社区服务水平。

（三）制定合理政策，提供全面的制度保障

学前流动儿童“入园难”问题的解决离不开政府部门的参与，只有政府深入贯彻“幼有所育”思想，并提供一系列的制度保障，方能在很大程度上改善此类儿童“入园难”的问题。

首先，政府要坚持贯彻“幼有所育”的方针。大力提倡和推广此指导思想，明确其主导责任，并以法律形式保障此类儿童能接受平等受教育的权利，使得在开展各项工作的时候有法可依。其次，政府要加大对学前教育领域的财政投入。大力增设公办园，扩大其覆盖面是实现教育公平的共同选择。同时，要大力扶持普惠性民办幼儿园，给予一定的财政补贴，让其有更好的师资力量以及教学环境。国务院于2010年发布了《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》，重点强调了举办大批普惠性幼儿园，实现学前教育的公益性和普惠性。最后，政府要打破户籍排斥制度。弱化户籍制度中的城乡及地域差别，建立城乡一体的户口管理模式。同时简化此类儿童的入园程序，只需要提供必要且关键的证明，即可获得入园就读的资格，为学前流动儿童能参与学前教育活动提供更大的可能性。此外，政府要保障流动家庭的就业，提高其收入水平，从而使他们支付得起幼儿基本的教育费用。

（四）营造全纳型社会，促进良好的社会融合

营造全纳型社会，使学前流动儿童能够更好地被社会所接纳，这是有效解决此类儿童“入园难”的必要途径，也是实现“幼有所育”的有效方法。

首先，我们要在全社会大力推广全纳教育理念，让更多的人了解它的核心和原则，减少排斥，重视参与，使得越来越多的社会人士参与到接纳和资助学前流动儿童的教育中去，让此类儿童能够在和谐健康的环境中成长。其次，增加社会人士与学前流动儿童以及其家庭的交流机会。通过交流拉近彼此之间的距离，增进情感，使人们真正了解到此类儿童的实际需求，从而进一步给他们提供切实可行的帮助。

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本文系国家社科基金一般项目“3-6岁流动儿童早期教养的社会精准支持体系构建研究”（项目编号：18BSH156）的阶段性成果。

通讯作者：单翠萍，273318767@qq.com

（责任编辑 张付庆）