从政策创新限度看社会组织发展的挑战

陈承新

社会组织是现代化治理体系的重要组成部分，但社会组织不可能凭空去构建自身与政府、市场的关系，而必须在历史发展脉络和现实可能性中寻找自身位置，必须在与政府、市场和各种机构的协调中不断拓展生存空间。

一、社会组织发展的挑战与多元治理新模式探索

社会组织的发展必须考虑和其他治理主体的关系问题。对中国而言，面临的现实问题是如何有序吸纳社会组织参与到社会服务和治理体系中。这一现实难题很难由政府、市场与社会的三元分析框架来解释。因此，在三元治理主体的认识之外，我们还需要寻求一种新的治理理念，从而能够有效回答社会组织在中国社会治理的成长空间及社会组织与其他主体的动态调适问题。在新时期的治理体系构建中，如何有效整合传统的政府、事业单位、国有公司和新兴的社会组织力量，从而使它们在同一个时空中不但相互共存，而且能通过一定的机制提高治理效率。

这种多元治理新模式尽管在表面上与多中心治理相类似，但背后所强调的重心并不相同。首先，多元治理新模式的前提是治理主体的多样化，即多元治理新模式必须存在于一种政府、市场与社会的多中心治理格局中;其次，多元治理新模式不止强调治理主体的多样化，它用来描述这样一种治理格局：在多元的治理主体格局下，各主体在同一个领域通过竞争与合作共同存在，并且这种共同的存在能有效提高治理绩效。因此，相较于以往很多治理理解不同的是，如果说过去对治理的理解是如何去认识政府、市场和社会的作用，然后让它们各自发挥作用的话，多元治理新模式认为实际上各种主体在实践中不可能明确划清各自治理领域的界限，在很多时候，各主体在同一个领域、同一个项目上，是共同存在甚至是相互竞争的关系。因此，如果说多中心治理强调的是治理主体的多元性和分散化，那么多元治理新模式则强调治理主体在各领域的交叠、互嵌与竞争。

多元治理新模式理念有助于理解现代治理的复杂性，更为重要的是，多元治理新模式对社会组织在未来中国的发展空间提供了一个全新的理念。因为既然各治理主体不但具有各自的优势领域，还有通过相互合作或相互竞争来改进公共服务的可能，那么未来的改革就不但要考虑什么服务交给市场、什么服务交给社会组织、什么服务交给政府，还要考虑如何为各主体的合作提供可能的制度框架，以及如何在一些领域推进各主体的跨部门竞争。这种理解有助于政府在推进改革创新的时候避免政策工具选择的单一化和绝对化，从而在一个更加广阔的视野来思考不同治理主体与治理创新的关系问题。

二、创新社会组织发展政策体系，探索多元治理新模式

随着治理环境的日趋复杂和治理问题的不断叠加，新时期的城市发展，需要在一个更为广阔的视野下，思考政府的角色定位和城市发展的整体环境。在地方新一届领导集体致力于构建地方发展新格局的思想指导下，一些城市开始了轰轰烈烈的政策创新体系化探索。这种政策创新体系也延伸到了对社会组织的整体而全面的政策扶持当中。

创新社会组织发展政策体系

一些致力于构建政策创新体系的城市政府认识到，一个健康的现代治理格局需要政府、市场与社会各司其职，有效发挥各自作用。政策创新也必须考虑既有体制的路径依赖，因此在政策推进中必须既要顾及已有制度的运行状况，又要考虑未来发展的战略方向。这需要非常智慧地处理政策的创新性和现实可行性的统一。城市社会组织方面的政策创新正是兼顾了这两方因素的考虑，具体如下：

首先，作为一个创新体系，这些城市的创新体现出整体性的改革思路，即在推动社会组织发展方面，具有改革创新的系统性和整体性。尽管从每一具体的政策创新点而言，这些城市都不是首创的，但城市的相关政策具有逻辑一致的整体性特征，其能够通过政策组合的方式，从政府公共服务体系构建的角度通盘考虑社会组织的发展和政策工具选择问题，致力于探索构建政府组织、市场经济组织、社会组织既责任明确又配合协调的现代社会治理结构的决心。

其次，在整体性的改革思路下，这些城市努力在制度和政策层面为社会组织的发展提供尽可能多的空间。除政治类等少数社会组织外，不少城市积极探索推行社会组织直接登记制度，破除业务主管单位的束缚，并减免社会组织开办资金。在此基础上，为避免过去业务主管单位为核心的管理体制带来的问题，在学习“枢纽型”社会组织1构建的基础上，建立健全由人民团体、“枢纽型”社会组织承担业务主管单位职责，对社会组织进行统一分类归口管理模式。

再次，通过相关政策创新，直接扶持社会组织发展。一是实质性推动政府向社会组织购买服务。明确除法律法规另有规定外，逐步将政府各部门行业管理与协调性职能、社会事务管理与服务性职能、市场监督与技术性等职能，通过委托、授权等方式依法转移给有资质有能力的社会组织承接，为社会组织发展和参与社会治理拓展空间。二是大力培育扶持民办社会工作服务机构。为有效促进民办社会工作服务机构发展，发挥其在社会工作及人才队伍建设中的积极作用。三是推动社区社会组织的发展。重点培育发展能够参与社区协同管理、提供社区公共服务、发展社区慈善事业的社会组织。以培育发展具有枢纽型社会组织功能的社区社会组织服务中心等社区社会组织为突破口，有序引导符合登记条件的服务中心登记为民办非企业单位。

探索多元治理新模式

在上述相关政策的基础上，这些城市依靠改革最终将社会组织的发展引入到一种多元治理新模式的格局，在行业协会发展方面推出了一系列政策创新，致力于打破行业组织垄断，引进“一业多会”竞争。即在社会组织发展有足够成长空间的基础上，开始致力于引导社会组织竞争性参与地方公共服务体系的治理结构中。

首先，这些城市政府是将社会建设作为一个整体来规划推进的。社会组织相关政策的推出正是城市整体治理格局改造的重要组成部分，这种格局也改变了过去我们对城市社会组织发展的理解。在过去，伴随着那些政府无为而治的社会治理模式的主要是城市行业协会和商会的兴起，并在这类社会治理模式中扮演着重要角色。现在的政策表明，城市新格局的構建过程中，城市在多个层面希望并鼓励社会组织的全面参与。

其次，这些城市的政策推进比较接近多元治理新模式的竞争与共生模式。城市在推动社会组织发展方面具有自己的特色。与其他地方政府聚焦于诸如取消业务主管单位、创立社会组织的支持性组织，或者推动形成一种政府对社会组织的吸纳不同，这些城市的很多政策都强调社会组织在公共服务提供中的竞争性参与。包括通过向社会组织公开招标购买服务的政策、推动民办中小学平等参与义务教育竞争的政策，以及在其他一些诸如准备鼓励民办医疗机构与公立医疗机构竞争的政策等，这些政策，是以往那些政府无为而治的社会治理模式的市场竞争精神在新时期的延续。通过这些政策，将社会组织纳入整个政府公共服务体系之中，从而使社会组织与政府、与事业单位等诸多服务机构之间的竞争成为必然，政府诸多政策背后实际上认同了一种多元治理新模式局面的发展趋势。

此类基层社会治理的政策创新具有鲜明的特点：政府不只是扶持社会组织的发展，而是要让发展起来或有潜力发展起来的社会组织，在一个竞争的环境中，让社会组织之间、社会组织与事业单位平等竞争，从而实现多主体同时提供相关公共服务，通过竞争来提高服务绩效。

三、多元治理新模式探索与创新限度

重识社会组织角色的多元治理新模式视角

当前，“多元协同”往往被用来描述社会治理的特征。在实际运作中，现代社会多元治理的发展已经逐渐出现了多元治理新模式的局面，即各治理主体形成一种交叠、互嵌与竞争的关系，并由此提高治理绩效。在这一新变化过程中，社会组织的发展和多元治理新模式的多主体良性互动是一个突出特征。多元治理新模式是一种认识社会组织角色的新视角。多元治理新模式有助于我们反思，在理论上和中国的政策场景中，我们应当如何来认识社会组织的角色和地位，以及社会组织在政府主导的治理结构中应当扮演什么样的角色。

以往，一种比较普遍的观点认为，社会组织具有存在价值是由于政府失灵的存在。随着实践的不断发展，人们发现，社会组织存在的价值并不一定是为了弥补政府的失灵，也不一定是为了弥补市场的失灵。一些城市的实践告诉我们，社会组织并不只有在政府无法发挥作用的领域才能存在，也就是说，社会组织不只是承担拾遗补缺的角色，社会组织很多时候可以通过参与政府与市场的竞争来改善公共服务绩效。

就目前的政策环境而言，多元治理新模式有助于解决在一个过去缺少社会组织的治理结构中，为社会组织发展提供可能空间的问题。这其中最主要的便是社会组织发展与事业单位改革的关系问题。众所周知，我们的公共服务体系中有一类非常特殊并占据重要地位的服务提供主体，那就是事业单位。在教育、医疗、科技、文化、体育等各个领域，事业单位扮演着最重要的角色。从功能来说，事业单位和很多社会组织（如民办非企业单位）是重叠的，也就是说，很多社会组织提供服务的领域，都有事业单位的存在。

那么，社会组织与事业单位应当是一种什么样的关系？是此消彼长的关系？还是相互竞争的关系？或是社会组织充当事业单位拾遗补缺的角色？抑或未来双方走向身份一体化？要回答这个问题，需要政府统筹的改革设计。鉴于目前的情况，事业单位与社会组织在相当长一段时间内将保持长期共存的状态，其中事业单位处于明显的强势地位。而它们的功能重叠也决定了它们存在相互竞争。过去的政策实际上使得社会组织处于非常劣势的地位，各种政策使得社会组织不可能和事业单位平等竞争。因此，在政策设计中，需要通盘考虑事业单位、社会组织与政府的公共服务体系的相互关系，这其中最重要的是推动一个事业单位与社会组织平等竞争的制度框架——包括事业单位的改革和社会组织的公平竞争环境改善。一些城市通过政策创新让社会组织公平参与竞争，在教育、医疗和社区服务等领域都推出了一系列政策，从而尽可能使得社会组织与事业单位站在同一竞争平台上。

因此，多元治理新模式不只改进了对过去既有理论的一般性认识，也很好回应了全球近些年治理变革实践的新趋势，而更有意义的则在于，多元治理新模式为我们目前在一个缺少社会组织功能发挥的环境中，探索如何通过政策创新推动社会组织良性发展提供了一种切实可行的路径。

当前社会组织发展的政策创新限度及出路

政府购买服务的前提是具有服务提供能力的社会组织的成长，所以即使目前购买服务政策真正完善了，依然会面临在很多社会服务领域找不到相关社会组织的尴尬。

从政策创新而言，目前政府的政策创新几乎不可避免地会形成一种压力型体系和官员考核激励下的政策执行扭曲。因为当政府重视政策的时候，往往伴随着对下级相关政策的指标考核，下级在一定时间段内必须完成上级规定的指标，这种指标化的优势不言自明，只是在具体政策中，往往形成下级为了应付这些指标而采取造假、做表面文章等诸多问题，并且政策的自上而下特征也使得越到基层政策出现扭曲的情形越多。过去有很多研究论及这一话题。

在我们对其他基层社区的调研中，也同样感觉到类似的情形。一些优秀的典范社区，其背后依靠的依然是传统的组织体系和政府力量的大量投入。

不得不承认的是，自上而下的社会组织政策创新体系在型构基层社会的多元治理格局中，远没有政策所期望的那样能形成迅速直接的影响力。

因此，当前一些城市的政策创新为我们提供了一个很好的思考社会组织发展过程中政府创新限度的案例。政策对社会组织的推动具有自身的限度，自上而下的政策体系在很多时候似乎并不能完全到达社会组织之中。政府有必要谨慎运用自身的政策，避免政策产生适得其反的效果。未来关于社会建设和社会组织发展的政策运用中，其突破口和着力点就是思考如何在一个快速的政策变迁中，尽可能地调动更多力量的参与，让自上而下的力量和自下而上的社会发展有机整合。

1. 所谓“枢纽型”社会组织，是指由各级社会工作委员会认定，在对同类别、同性质、同领域社会组织的发展、服务、管理工作中，在政治上发挥桥梁纽带作用、在业务上处于龙头地位、在管理上经政府授权承担业务主管单位职责的联合性社会组织。

（作者为中国社会科學院政治学研究所副研究员）

责任编辑：马莉莎