行政事业单位内部控制建设风险与应对策略

方芳

摘 要 在当前推进国家治理体系和治理能力现代化大背景下，国家对行政事业单位的社会管理能力和公共服务水平提出了更高的要求。内部控制制度作为行政事业单位一项重要的管理制度，应该与时俱进，不断完善发展，在避免违法违规行为的发生、防范舞弊和预防腐败方面发挥第一道防线的作用。不断提高公共服务的效率，强化效果，通过有效的防范和控制风险，促进行政事业单位可持续、健康发展，从而维护国家经济秩序和社会公众利益。但目前还存在诸多不足，需要认真解决。本文对此进行研究，在分析行政事业单位内部控制风险管理重要性的基础上，重点从风险管理的视角分析内部控制存在的问题，并提出对策。

关键词 行政事业单位 内部控制 风险管理

一、引言

随着行政管理体制改革的不断深化，行政事业单位的风险也在不断增加，比如新的《政府會计制度》扩大了资产负债的核算范围，公共基础设施、政府储备物资等行政事业单位控制的资产都纳入单位的核算范围。怎样准确反映政府“家底”信息，如何控制国有资产管理使用中的风险，怎样确保财政资金在提供公共服务的过程中达到既定的使用效果，都需要内部控制制度提供有效的控制和防范，保障行政事业单位提高工作质量和社会公共服务效率。

在行政事业单位改革持续深化的新时代，随着法律法规和政策措施日益完善，行政事业单位内部控制工作也步入了正常轨道。但个别行政事业单位在开展内部控制工作的过程中，还没有从防范风险的战略高度入手进行优化和完善。内部控制建设不到位，导致行政事业单位在发展过程中出现更多的问题和矛盾，通过明确管理服务活动目标和风险的对应关系制定合理的内部控制措施，有效地识别风险、量化评估风险、合理应对风险，以持续管控风险的角度去建设行政事业单位的内部控制体系，必然会推动内控制度创新改革。比如，加强对“一把手”的监督，可以更有效地防范和控制可能出现的廉政风险;再比如，构建更加科学和完善的行政事业单位风险点监测机制，可以使风险防范工作步入持续化发展的轨道，进一步优化和完善风险防范体系，进而确保行政事业单位可持续发展。

二、风险管理视域下行政事业单位内部控制存在的问题

（一）内部控制环境不够优化

现行行政事业单位的内部控制环境相较于企业存在较大的区别。企业“三会一层”的组织架构和灵活的人力资源政策更容易使企业各部门之间形成相互制约、相互协调的工作机制。而行政事业单位的单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责。行政事业单位人力资源控制方面缺乏有效的激励约束制度和退出机制，从而造成行政事业单位的内部控制环境的优劣更依赖于领导层的重视程度，造成各个单位之间的内部控制环境发展不平衡。有的行政事业单位不重视构建具有科学性、完善性、系统性、全面性的内部控制体系，各个部门之间缺乏横向联系，由此出现了信息不对称的现象。造成内部信息传递不通畅、不及时，可能导致决策失误或相关政策措施难以落实。行政事业单位工作人员的升迁、任免、人员编制、新人招录等人力资源管理方面的事务都不是本单位自主决定的。各个层级的行政事业单位中风险管理人才匮乏，部分关键岗位专业化程度不够，造成内部控制机制更新进度缓慢。内部控制建设的组织与实施缺乏科学的风险评估过程，岗位设置不合理，不相容职务分离措施不到位等。这样很难将风险意识融入单位的经济活动中，影响了内部控制制度在行政事业单位各项经济活动中防范风险、控制风险的作用，导致内部控制具有一定的形式主义。尽管制定了相关的内部控制制度，但是把内部控制制度重心放在事后监督上面，达不到事前防范、事中控制、事后监督的效果。

（二）内部控制缺乏有效融合

财政部2015年印发的《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》要求，确保内部控制覆盖单位经济和业务活动的全范围，规范单位内部各层级的全体人员。但现状是很多单位的内控制度是以提高会计信息质量、保障财政资金安全为控制重点。现阶段，我国用行政手段配置资源的领域较多，行政事业单位控制着工程建设、土地使用权、矿产资源开采权等稀缺资源的配置权。其作为公共产品的唯一供应方，面临着滥用公共权力、舞弊和腐败的风险。内控制度应与本单位的业务工作有效融合，充分发挥约束公共权力、保障资源合理配置、预防腐败等领域的作用。但目前，有诸多行政事业单位在这方面还没有引起重视，也没有构建有效的融合机制。比如，政府采购业务中公开招标的过程中，产生了某些专业“陪标”的公司，使招投标沦为过场，这就是事先没有识别出舞弊风险，没有相关的应对策略和控制措施的后果。在财政资金的配置使用过程中，内部控制更多是从“不出问题”的安全角度控制，却没有从提高资金使用效率和使用效益方面防范相关风险，缺乏有效的、可操作性强的控制措施。

（三）内部控制模式有待完善

做好风险管理视域下的内部控制工作，还要求行政事业单位不断创新内部控制模式，努力增强内部控制有效性，但一些行政单位在如何改革、创新、优化内部控制模式方面缺乏研究。例如，有的事业单位不重视内部审计工作，内部审计机构缺乏独立性，大部分单位甚至没有设置内审机构和专业的内审人员。有限的内审工作一般是按照上级的要求开展，很少有行政事业单位为了防范和控制风险而开展内部审计工作，即使有也普遍属于走形式、过过场，根本无法在防范风险方面发挥作用。有的事业单位则没有将信息技术广泛应用于内部控制工作当中，没有充分利用信息系统之间的可集成性，没有将内部控制融入业务流程，没有利用大数据技术开展风险点排查工作，同样会制约内部控制工作的有效开展，也无法发挥风险防范的积极作用。

三、风险管理视域下行政事业单位内部控制的优化策略

（一）优化内部控制环境

优化内部控制环境首先应增强领导层的风险意识和内控认识，树立单位负责人责任主体意识，优化单位的组织结构，将决策权、执行权、监督权合理分配，形成三权分立、互相制衡的有效机制。制定合理的组织结构图、业务流程图、岗位说明书等，明确细化各部门的权限责任;建立各个部门之间的横向联系机制，使内部各部门之间互相制约、互相协调，避免各自为政，确保内部信息传递及时、畅通，着眼于解决内部控制信息不对称而出现风险。优化人力资源管理政策，采用专家援助的方式引进风险管理人才，或通过政府购买服务的方式组建风险评估团队，确保风险分析准确，评估过程规范，选择恰当的风险应对策略。在此基础上制定合理的内部控制制度，同时建立内控人才的培养和储备机制，加强行政事业单位工作人员教育培训体制，落实员工绩效管理制度，努力使其更具有操作性，激发工作热情，提高工作效率。加强对工作人员的引导和监督，将内控意识深入人心，努力提升工作人员的风险防范意识以及制度执行力。

（二）抓好内部控制融合

2018年起全面推行的行政执法三项制度（行政执法公示制度、行政执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度）有效地规范了行政执法单位的执法行为。三项制度是国家层面对行政执法行为从源头到过程到结果的全程控制，将信息公开控制、不相容岗位分离、授权审批等控制措施融入行政执法的全过程，对提高行政执法水平、促进依法行政发挥重要的作用。行政事业单位的内部控制制度建设可以借鉴行政执法三项制度的做法，推进内部控制法治化，约束行政事业单位合理使用自由裁量权，公平公正地行使资源配置权。在办理业务的过程中，信息该公开的公开，提高业务办理的透明度，主动接受社会公众监督，把控制制度融入单位整个业务流程。以风险管理作为内部控制的主线，科学全面地评估业务活动中的风险，确定风险应对策略，综合运用控制措施，使每项业务的办理轨迹都有可追溯性。实现内部控制覆盖经济和业务活动的全范围，规范各层级全体人员的行为，促使行政事业单位合规合法地行使公共权力，发挥内部控制在防范舞弊和预防腐败方面的重要作用。

（三）创新内部控制模式

只有不断推动内部控制模式创新，才能在防范风险方面取得突破。比如，加强内部审计日常监督的作用，科学合理地设置内部审计机构，保持其独立性。选择具备较强专业能力和较好职业道德的人员从事内审工作，与单位的财务部门、纪检监察部门相互协作，及时发现内部控制制度在设计和运行中存在的问题和薄弱环节，并评价实施效果。对于没有设置内部审计机构或岗位的单位，成立内部监督联合工作组的临时机构，完成内部控制的自我评价和监督;同时，与外部财政部门、政府审计机构、国家监察机关等外部监督实施部门形成合力，及时发现问题并堵塞漏洞，以更好地防范各类风险。重视内部控制的评价结果，强化内部控制信息系统建设，结合单位现有的信息技术水平和管理状况，将内部控制信息系统与单位原有的财务信息系统、业务信息系统进行提取式和嵌入式的集成;充分利用现代化的信息技术和管理手段，实现本单位内部控制体系建设的持续完善和优化。

四、结语

随着行政管理体制改革的持续深化，行政事业单位步入了新的发展阶段。如何更有效地优化和完善内部管理体制，推动行政事业单位运行机制的优化和完善，是行政事业单位必须考虑的问题。其必须高度重视重大问题，进一步加强内部控制工作，更有效地防范和控制可能出现的各类风险。这就需要行政事业单位不断拓展内部控制工作领域，特别是要着眼于强化内部控制在风险防范与管理工作中的积极作用，将二者进行全面、深入、系统的融合。重点要在优化内部控制環境、抓好内部控制融合、创新内部控制模式诸多方面取得突破，努力使内部控制工作步入科学化轨道，进而在防范风险方面发挥更积极的作用，推动行政事业单位可持续发展。

（作者单位为潍坊市奎文区综合行政执法大队）

参考文献

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