以系统集成思维加快苏北农房改善

钱振华

2018年以来，江苏省委、省政府大力推进苏北农房改善工作，明确三年内改善苏北30万户住房条件。江苏各地通过积极实践，总结出很多成功的经验做法，并形成了以人口向城区集中、人口向镇区集中、人口向规划布局点集中等典型模式。不仅盘活了土地用地指标，实现了地域上的集中居住，而且解决了分散投资、重复建设等低效问题，克服了“乡乡点火、村村冒烟”的无序建设格局，是苏北地区实现“四化同步”的有力抓手。近期，课题组分别对苏北、苏南多地农房改善和集中居住工作进行了专题调研。调研中发现，尽管苏北农房改善工作取得了諸多成效，但也存在着一些亟待解决的问题。相对于苏南地区较为成熟的集中居住模式，苏北地区在建设和治理方面仍较为碎片化，各地操作手法不同，缺乏整体运转机制，存在“建归建、管归管”“先建再管”等思维断层，居民享受公共服务不均衡、不充分。部分社区存在规划建设不到位、配套标准欠全面、居民群众难就业、运营维护难持续、体制机制未理顺等问题。

党的十九大以来，习近平总书记在多个重要场合强调加强改革“系统集成”。系统就是要顶层设计、通盘谋划;集成就是要汲取各方经验、进行有机整合。这种思维同样适用于苏北农房改善工作。前期规划要注重解决后期管理和就业问题，如果建设无标准、产业不配套，后续治理就缺乏相应载体和平台。长期治理也需要前期规划作为支撑，如果前期安置模式选择不合理，将导致后期运营维护费用居高不下，同样也会面临财政资金上的不可持续。以系统集成思维谋划推进苏北农房改善工作，需要将顶层设计与基层创新结合起来，防止思维的碎片化、局限化和片面性，避免前期规划和建设标准无法满足后续治理和运营维护的需要。

紧扣满足农民美好生活向往“一个中心”不动摇

把牢“以人民为中心”总体要求。农民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标，要把“初心”写在苏北农房改善的实际行动中。农房改善工作看似单一，实则是一个系统工程，牵涉到农民居住方式、生产生活方式的重大变革，在精神层面和物质层面都要有实质性改善和提高。首先要确保住得好，然后要确保农民有事做、有钱赚，最后还要确保农民能够安居乐业。要坚持“人民导向”而非“政绩导向”，集中居住要看民意，不能拍脑袋决策，政府算的账要符合农民心里的账，不能一味盯着农民的地，更不能为节余更多土地指标而损害农民利益。农民愿不愿意搬，搬到哪儿，应该让农民自己说了算，政府应分类解决好农民群众的多元化需求，决不能让农房改善工作走偏跑调，使农民群众“被小康”。

坚持改善性住房和产业优先“两大原则”不能变

坚持改善性住房这个原则不能变。通过改善性住房这个定位，结合工业区、农业区建设，在有条件的地区首先建成新型农村社区，而不是一窝蜂都去搞新型农村社区，大拆大建，为建设而建设。这是个原则问题、定位问题，既不能本末倒置，也不能错位，更不能越位。勉强为之的新型农村社区建设势必增加县、乡两级政府的债务或导致压力转移。透支未来、缺乏偿还能力的发展，最终会拖累地方经济的持续长久健康发展。各地要根据资金条件量力而行、尽力而为，以建设资金是否具备作为决策的前提条件。推进苏北农房改善工作，要有历史的耐心，决不能急于求成、急躁冒进。要谨防有些地方官员为了政绩私利，将农房改善工作变为搞大开发、谋大政绩，致使地方财政资金周转困难。政府过度使用土地和金融杠杆，极易导致农民群众利益得不到保障。

坚持产业优先这个原则不能变。新型农村社区建设缘起于苏南发达地区富裕乡镇的自发实践。调研中发现，苏南、苏北发展新型农村社区的原始动机不同。苏南是在工业化、城镇化过程中顺势而为，拆迁地块让位于工业发展和城镇化建设。而苏北则不同，是结合农房改善工作倒过来推动工业化、城镇化发展，是一种逆势向上。这时候，产业配套就显得极为重要，只有具备了产业基础，农民降低了农业依赖度，新型农村社区才能成为活水之源。要根据经济和城镇化发展规律来操作，政府要做的就是要将新型农村社区规划与新型工业化、农业现代化紧密结合起来，让城镇化之后的农民有持久稳定的就业。没有产业支撑的新型农村社区最终会衰败，哪怕建得再漂亮也无济于事，居民还是会“用脚投票”外出务工就业，新型农村社区也极易出现“二次空心化”。

以系统集成思维做好规划建设、

标准制定、模式选择“三项工作”

前期规划要到位。高楼万丈“基”为本，而这个基础就在规划，规划的好事半功倍，规划得不好事倍功半。在整体规划上要注重与当地的产业布局有机整合，重在解决入住后社区居民的就业保障问题。合理利用苏北地区特有的地理风貌特征，留住乡愁、凸显特色，让农民群众诗意地栖居在苏北大地上。在单体外形设计和内部构造上，无论是多层建筑还是联排建筑，都不能“贪大求洋”、千村一面，而应遵循传统建筑文化，融入当地农村的标识和元素，并尊重农民传统生活习俗。新建的居住点需选择集中居住办法，节省配套设施建设成本，便于统一提供公共服务，有助于后期集约化运行和现代化治理。

配套设施有标准。从课题组走访的社区发现，除了对党组织办公活动场所有统一规范外，其他方面服务设施缺乏统一标准，社区服务的基本功能和标准化程度偏低。要以城市社区为范本，制定“村改居”建设标准。现在苏北有些新建社区，其规划缺乏充分论证，很少参考农民群众的真实意愿，模式化特征明显，建成之后才发现缺少必备服务设施和个性化服务用房。要推出系列“菜单”供农民“点菜”，既要考虑专家学者的建议，又要调动农民群众参与论证，共同编制产业发展、基础设施、公共服务、生态环境、综合交通等专项规划，真正实现新型农村社区“多规融合”，努力实现城乡公共服务均等化。

模式选择须合理。秉承可持续发展理念，对新型农村社区建设提前进行财政能力评估和可行性研究，对当前成本和长远成本进行精确测算，在多种集中居住模式之间进行对比，不能“摸着石头过河”，必须清楚“水有多深、岸在哪边”，处理好农民喜欢的安置模式和政府可承受的运营成本之间的关系。政府先期大包大揽地投入，容易导致农户群众有“坐享其成”的感觉，认为政府就该一包到底。如苏北部分地区多层住宅小区物业费普遍免收或减收，但随着社区规模的扩大和设施的老化，社区及乡镇长期均无力承担高昂的运营维护费用。

构建新型农村社区治理体系，

实现法治、自治、经济、组织“四大融合”

在依法治理方面软硬结合。课题组在调研中了解到，当前新型农村社区的法律地位还没有明确。从国家层面来看，专门针对新型农村社区的相关法律法规体系仍处于缺位状态，很大程度上沿用现行《村民委员会组织法》，不能系统解决当下兼具农村和社区特点的新型农村社区治理难题。这需要从国家层面做好顶层设计，尽快制定出台新型农村社区组织法，使新型农村社区治理有法可依、有法指引。同时，新型农村社区治理所依据的法律法规，既有“硬法”也有“软法”，上述讲的主要针对“硬法”，是指导全局工作的“上位法”，还要因地制宜制定出台地方性管理办法，比如新型农村社区“一站式服务办法”“社规民约”等，形成农村社区治理软硬并重、刚柔相济、多法共治的局面。

在社区自治方面多元共治。农民集中居住后，政府行政管理的任务更容易“下沉”到新型农村社区，政府对大型社区的控制强化挤压了社区自治的空间。调研中发现，一些鄉镇以“属地化管理”为由，以强加考核为手段，将政府性事务推给社区，导致社区出现机关化倾向。同时，社区人口结构普遍老龄化、单一化，传统乡贤群体参与社区治理渠道不畅，导致社区社会组织发育迟缓，社区多元共治局面难以形成。要打破原先村庄以血缘、宗族为基础的地域性社区社会认同，通过建立各类自治组织，统筹社区不同群体，将原先各村庄的党员干部和农民群众联系起来，将在外广大乡贤和务工人员集聚起来，同时大力发展新党员和志愿者，鼓励和引导社区居民通过参与各种形式的社会组织活动，不断提升社区居民的向心力、凝聚力，让社区自治充实和壮大起来。

在发展集体经济方面统筹运营。调研中发现，搬迁后社区居民的收入比以前有没有明显增加，必须通过发展集体经济为居民群众“增收减支”。撤村并居后，居民受益分配渠道仍隶属原村委会下属合作社，形成了社区管理服务和集体经济发展的二元体制。要对原农村集体资产进行股份化改革，量化到人，在市场经济背景下实现经济融合，保障居民经济权利。苏北地区可学习借鉴苏南地区做法，在县级或镇级层面建立集体资金统筹利用平台，投资有固定回报的资产，壮大集体经济，从而逐步减免居民生活方面各类开支，持续提升社区居民获得感。

在组织建设方面体系健全。无论是多村一居，还是其他形式社区，都存在管理体制难以理顺的问题，导致“有新房无新村”的尴尬。以前是“乡镇—行政村”两级架构，现在多村合并成大型社区后，无形中多了一个层级，而政府公共服务的延伸缺少相应承接平台。无论是苏南还是苏北，社区党组织统筹层面大多已设立二级党委，但调研中发现，多个社区对原村委会班子和管理职能进行统筹的机构均未设立。可借鉴先进地区做法，探索成立社区管委会等形式。一方面承接乡镇政府各项服务功能，另一方面组织开展居民自治活动，同步选优配强领导班子、优化绩效考核制度、厘清政府行政边界、保障社区自治空间，形成“社区党委综合领导、管委会服务协调、合作社经济管理”的“三驾马车”，进一步健全完善新型农村社区治理体系，实现农村社区治理能力的转型升级。

苏北新型农村社区建设作为刚刚落笔的“写意图”，只有以系统集成思维让农房改善工作的“星星之火”变为“燎原之势”，才能让今天的“盆景”变为明天的“风景”，共同描绘出“强富美高”新江苏的“工笔画”，成为经得起历史和人民检验的好“作品”，为全国新型农村社区实践创新探路。

参考文献：

[1]张颖举.新型农村社区建设关键问题研究[M].北京：中国农业出版社，2017.

[2]王振海等.新型农村社区治理研究[M].北京：人民出版社，2018.

[3]张爱民.城乡一体化视域下新型农村社区建设与治理创新研究[J].吉林大学学报，2016（12）.

[4]李增云.基础变革与融合治理：转变社会中的农村社区治理现代化[J].当代世界与社会主义，2015（2）.

（作者单位：中共江苏省委办公厅党刊处）

责任编辑：刘志刚