党内法规制度质量：问题、原因及对策

2020-05-20段占朝刘长秋

中共宁波市委党校学报 2020年3期

段占朝刘长秋

[摘要]现阶段，党内法规制度的质量还存在一些问题，有宏观、中观和微观问题。宏观上的问题是，党内法规规范体系不健全，缺乏系统完备性;中观上的问题是，有些党内法规制度缺乏适应性，不能充分反映和适应实际需要;微观上的问题是，有些党内法规制度的可操作性不够强。梳理党内法规制度质量问题发现，其形成原因主要是，党内法规体系建设上缺乏系统性，党内法规制定过程中的制度和机制不够完善，民主立规、科学立规水平有待提高。因此，提升党内法规制度质量，要系统建设党内法规三大体系，抓好制定流程管理，完善制定机制，贯彻科学立规、民主立规理念。

[关键词]党内法规制度质量;问题;原因;对策

[中图分类号] D262[文献标识码] A[文章编号] 1008-4479（2020）03-0063-07

自2013年5月27日发布《中国共产党党内法规制定条例》，尤其是2017年6月中共中央印发《关于加强党内法规制度建设的意见》以来，党内法规制定过程中，特别重视党内法规制度制定质量。理论界也特别重视对党内法规制度制定质量问题的研究，并取得了一批颇有价值的研究成果。笔者主要对党内法规制度质量方面存在的问题和原因进行梳理，并提出提升党内法规制度质量的一些建议。

一、党内法规制度质量方面存在的问题及其表现

良法才能善治。习近平总书记在提升党内法规制度质量的问题上提出了不少思想论述，其中，将立得住、行得通、管得了作为目标指引，确立问题导向的路径选择，明确“把权力关进制度的笼子”的核心要义，坚持于法周延、于事有效的规范逻辑。这为提高党内法规制度质量指明了前进方向，提供了基本遵循。[1] 中共中央《关于加强党内法规制度建设的意见》提出，制定党内法规制度必须牢牢抓住质量这个关键。并提出，到建党100周年时，形成比较完善的党内法规制度体系、高效的党内法规制度实施体系、有力的党内法规制度建设保障体系，党依据党内法规管党治党的能力和水平显著提高。然而，梳理现行党内法规制度，可以发现，党内法规制度质量方面依然存在一些问题，总体上看党内法规制度还不十分科学，具体而言，党内法规的体系性尚不完备、适应性尚有欠缺、可操作性有待提高。

（一）从宏观上来看，党内法规规范体系不健全，缺乏系统完备性。完备的党内法规规范体系包括党内法规制度体系、党内法规制度实施体系、党内法规制度建设保障体系三大體系。完备的党内法规规范体系在实质上应当“方向要正确”。完备的党内法规规范体系应能达到一定的政治效用，即能够有利于实现“管党治党、治国理政”的战略目标，能够有利于推进党的治理体系和治理能力现代化、保持党的长期执政，能够有利于“保持党的先进性和纯洁性”。

完备的党内法规规范体系应具有科学性。在内容上，“党内法规制定，要以党章为根本遵循，加强顶层设计与系统谋划，不与宪法法律相抵触，不与党的大政方针以及上位阶党内法规相违背，与已有同位阶党内法规保持协调一致，着力建成上下贯通、前后衔接、总体协调的党内法规制度系统。”[2]完备的党内法规规范体系在形式上要规范，应当“保证每项党内法规制度都立得住、行得通、管得了”。

然而，现阶段，党内法规规范体系还存在着不健全、不完善的问题。党内法规规范体系不健全、不完善主要表现在以下几个方面：一是重视党内法规制度体系的构建，但党内法规制度实施体系、党内法规制度建设保障体系的构建没有得到充分重视;二是党内法规制度体系建设方面，重视起草环节的制度建设，而规划和计划环节、备案审批环节、清理和评估环节的制度建设尚没有得到充分重视;三是党内法规制度实施体系建设方面，实施主体制度比较完善，但实施机制、实施方法等方面的制度尚不完善;四是党内法规制度建设保障体系建设方面，执纪问责制度和责任制度有待进一步落实，监督检查制度和巡视制度有待深入和完善;五是程序性规范方面，依然重视实体性规定，而忽视程序性规范。

（二）从中观上来看，有些党内法规制度缺乏适应性，不能充分反映和适应实际需要。从实际出发，是《关于加强党内法规制度建设的意见》提出的党内法规制度建设的四大原则之一。《关于加强党内法规制度建设的意见》指出，加强党内法规制度建设，必须“坚持从管党治党、治国理政实际出发”。因此，笔者认为，加强党内法规制度建设，不断提高党内法规制度质量，应当“坚持从管党治党、治国理政实际出发”，尊重和体现“管党治党、治国理政”的客观规律。坚持问题导向，切实解决党的建设和党的事业发展中存在的问题。

毋庸讳言，有些党内法规制度还不能充分反映和适应实际需要，或者脱离实际而超越于“管党治党、治国理政”的实际需要，或者落后于“管党治党、治国理政”的实际需要。如，有些地方党内法规制度不适应党的建设实践和党的事业发展需要，不能充分反映并落实中央精神，甚至与中央精神相悖。

（三）从微观上来看，部分党内法规制度的可操作性不够强。制定党内法规制度的目的在于实施或执行，由此出发，党内法规制度的协调性、可操作性就显得十分重要。党内法规可操作性差是党内法规制度质量不高，从而影响党内法规制度执行力的重要因素之一。

党内法规可操作性不高主要表现在：有些党内法规制度之间相互冲突，即党内法规与国家法律或上位阶党内法规存在冲突;有些党内法规制度之间缺乏协调，即有些党内法规与同位阶的其他党内法规之间存在矛盾或不一致;有些党内法规制度解决实际问题有效性不足，或针对性不强;有些党内法规“制度设计抽象笼统，程序性规定较少”。[3]

二、党内法规制度质量问题形成的原因

党内法规制度质量不高的原因，既有主观的方面，也有客观的方面，是主观和客观共同作用的结果。从客观方面来看，党内法规制度体系的完备是一个渐进的过程，不能一蹴而就，同时，党的建设和党的事业发展等党内实践需要的动态变动也决定了党内法规制度处于与时俱进的动态演变过程。

从主观上来看，主要有以下五个方面的原因：

（一）党内法规体系建设上，存在着两个“一头重”、“一头轻”的情况。一是党内法规制度体系的构建“一头重”，而党内法规制度实施体系、党内法规制度建设保障体系的构建“一头轻”;二是影响党员或党员领导干部权利义务的实体性规定“一头重”，而执纪问责的程序性规定“一头轻”。

从党内法规体系上来说，重视党内法规制度体系的构建，但党内法规制度实施体系、党内法规制度建设保障体系的构建没有得到充分重视。由于在思想上存在重制定轻实施的想法，在现实中就存在着为制定而制定，对统筹党内法规体系的完善则欠周全考虑，更不用说统筹考虑三大体系构建的一体化了。

从党内法规的程序性规定来说，存在着“重实体轻程序”的立规思路。虽然，《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》和其他相关专项问题的责任追究办法也有些许程序性制度规定，但这些程序性制度对及时发现违反责任制度的行为还远远不够。同样，在发现违纪和失职失责行为问题上，《中国共产党纪律处分条例》和《中国共产党问责条例》也缺乏行之有效的程序性规定。

（二）党内法规制定质量保障体系不够完善，备案审批制度、清理评估制度还停留于纸面上。党内法规制定质量之所以有待提高，其原因在于：党内法规制定质量保障体系尚不健全，不能形成完美的周而复始的自循环运动，立项、起草、备案审批、清理评估各个阶段的制度之间尚不能互相呼应，各项制度的运作相互之间缺乏协调性。

实践中对立项和起草工作及其制度建设比较重视，但对备案审批工作、清理评估工作及其制度建设的重视程度尚不够。备案审批工作还没有充分做到对党内法规和党内规范性文件的依法审查，清理工作尚未制度化、规范化和程序化，科学的评估机制、评估方式、评估方法、评估标准、评估内容尚未形成。

（三）党内法规制定机制不十分科学，党内法规制定质量有待提高。就规划与计划阶段来说，立项科学论证制度尚未建立，立项工作机制缺乏制度化、规范化、程序化。

就起草阶段来说，“谁制定谁起草”的制度虽然可以做到专门化，但不能做到专业化，没有党内法规专家学者的积极参与，就无法从根本上解决科学化不足的问题。“谁制定谁起草”的制度不仅会产生“闭门造车”的现象，而且还可能产生“利益立规”的问题发生，起草部门通过立规程序将其部门利益融入法规。

就清理评估阶段来说，清理和评估制度尚未制度化、规范化和经常化，尤其是科学的评估机制尚未確立。

（四）党内法规制定过程中的参与制度不够完善，民主立规程度不够。习近平总书记指出，推进科学立法、民主立法，是提高立法质量的根本途径。[4] 而参与制度已成为世界各国民主立法的重要方式，也被世界各国在立法实践中广泛应用。党内法规制定同样应当贯彻民主参与原则。党内法规制定过程中的参与制度包括党内参与制度和党外参与制度，前者是指党员参与和基层党组织的参与，体现的是党内民主;后者是指专家参与和群众参与，体现的是党外民主和党外智慧。

相关党内法规中虽然规定了党员参与，但这项规定还比较概念化、抽象化，缺乏具体的配套制度或实施办法。“党内法规制度是全党意志的集中体现，其制定过程理应充分吸取广大党员的意见，反映他们的利益诉求。但在目前立法实践中，受各种条件的限制，党内仍然缺乏切实保障广大党员参与党内法规制定的步骤、办法、程序和机制。”[5] 而党内法规制定过程中的基层党组织参与的规定更是鲜有涉及。

相关党内法规中虽然也规定了党内法规制定过程中的专家参与、群众参与和新闻舆论参与，但这些规定尚停留于概念层面。党内法规虽然调整的是党内各种关系，不调整党外关系，不会影响到党外自然人和各类组织的权利义务，但由于中国共产党是我国的执政党，其管党治党的党内法规又直接关系着治国理政的成败，关系着中国的前途命运，关系着全国人民的福祉，因此党内法规制定过程应当吸收党外的合理参与。但由于党内法规制定主体的认识局限，党外参与制度的抽象性且缺乏程序性规定，致使专家参与、群众参与和新闻舆论参与还停留于概念上，尚未制度化、程序化，尚未发展到操作层面。

（五）党内法规制定技术有待提高，立规的科学性程度不够。科学立规包括两个方面，一是内容上的科学性，二是制定技术上的科学性。科学立规水平和制定技术不高是导致党内法规缺乏可操作性的两个重要原因。从内容上看，有的党内法规不尊重和体现客观规律，“制度创制时脱离实际或制度创制时纲领性与号召性的规范太多”，[6]导致党内法规制度在客观上的“有法难依”。从表述上看，有的党内法规中还存在用语过于笼统、模糊甚至不规范，不够准确和细化的问题，[7] 这是导致党内法规制度在客观上“有法难依”的另一个原因。从系统性上来看，有些党内法规缺乏问题上的现实针对性和与其他党规的协调性，导致执规主体在执行党内法规制度时无所适从，这是导致党内法规制度在客观上“有法难依”的第三个原因。由于制定党内法规制度不尊重规律、不科学表述、不注重系统协调，导致党内法规制度制定质量不高，从而妨碍党内法规制度执行力。

从制定技术上看，有的条款在法规规则的逻辑结构上不完整，有的党内法规在必要的程序性规定上存在缺失。法规规则的逻辑结构不完整表现在：规定了“禁止性”规定的行为模式，但缺乏相应的法律后果，即违反了禁止性规定没有相应的责任条款。程序是执规应当遵循的方式、方法、顺序等的总称。科学合理的程序设计是实现党内法规实体规定的必要条件，然而，由于程序规定缺失，或现有的程序规定存在碎片化、简单化和模糊化等问题，从一定程度上使党内法规制度执行受阻，影响党内法规制度执行力。

三、解决党内法规制度质量问题的对策

提升党内法规制定质量，增强党内法规制度的科学性、系统性、适应性，是提高党内法规制度执行力的规范前提。健全党内法规，完善党内法规体系，才能提升党内法规制度执行力，提高党的执政能力、建设法治中国。[8] 提高党内法规制度制定质量，要重视党内法规体系建设，抓好制定流程管理，完善制定机制，贯彻科学立规、民主立规理念。

（一）做到两个“并重”：党内法规三大体系建设“并重”，实体制度与程序制度“并重”。即使党内法规制度体系已经十分完善，如果没有与之相适应的高效的党内法规制度实施体系和有力的党内法规制度建设保障体系，那么可以肯定的是，党内法规制度永远停留于“看起来很美”的纸上概念，守规、執规、执纪问责都只会是一句信誓旦旦的口号而已。因此，党内法规制度建设上，不仅要重视党内法规制度体系的构建，而且还要重视同步构建党内法规制度实施体系和党内法规制度建设保障体系。通过不懈努力，构建出体系完善、系统完备、整体协调、运行通畅、可操作性强的党内法规体系。

在党内法规制度实施体系构建方面，特别要重视实施机制和实施方法等程序性制度。好的实施机制和实施方法是达到理想的实施效果的重要制度安排。

在党内法规制度建设保障体系构建方面，加强党内法规监督检查制度和巡视制度建设。责任制度和执纪问责制度是党内法规制度的“牙齿”，其固然重要，但在如何发现违反党规责任并应当受到纪律处分（或纪律处理）、应当被问责的行为问题上，程序性的制度安排必不可少。监督检查制度和巡视制度应成为发现违纪和失职失责问题的重要制度安排。无论哪种保障制度都不能成为巡视主体干涉被巡视单位的幌子，同时，监督检查主体和巡视主体在发现问题后，也要根据被发现问题的具体情况依法依程序进行处理，须将案件移送到有权处理的机关或部门，而不能超越职权范围或违反程序乱处理。相关党内法规应对监督检查和巡视的原则和内容作出规定，监督检查主体和巡视主体应在实践中不断总结监督检查和巡视的机制、形式、方法等。

在程序性制度建设方面，把程序制度提高到与实体制度并重的地位。正义不仅要实现，还要以看得见的方式实现。而程序性制度正是实现党内法规实体正义、提升党内法规制度执行力的“看得见的方式”。程序性制度不仅有利于实现实体正义，其本身还具有重要的价值意义，程序对于执规者是一种义务，但对应的是，对于执规对象和执纪问责对象来说，它则是一种权利。程序先于权利，没有程序则权利无以保障。提高党内法规制度执行力意在惩戒各种违反党规责任和义务的行为，维护合规的各项党内权利，包括程序性权利。如果程序性制度不健全或执规不规范，会影响到党内法规的执行效果，影响党内法规制度执行力。基于程序性制度对于实现党内法规实体正义的重要性，对于执规对象和执纪问责对象的重要性，对于提高党内法规制度执行力的重要性，在制定党规时，应加强党内法规程序性制度建设，做到程序规范和实体规范并重;在执行党规时，应严格遵守程序性规定，规范执规和执纪问责，不得侵犯程序性权利。

（二）完善党内法规制定质量保障体系，抓好全流程管理。从系统论视角，完善党内法规立项阶段、起草阶段、备案审批阶段和评估清理阶段四个阶段的制度，每个阶段自成一个小系统，四个阶段形成一个大系统。每个小系统内部的各项制度间应形成一个互相联系、互相制约、互相促进的生态体系。四个小系统组成一个大系统，形成一个互相联系、互相制约、互相促进的大的生态体系。制度生态达到完美的平衡，从而可以有力地提高党内法规制定质量。

为了提升党内法规的制定质量，不仅要重视党内法规制定过程中每个阶段的制度构建，还要抓好每一阶段的制度落实。不仅要重视起草阶段的制度落实，也要重视立项阶段、备案审批阶段和实施后的评估和清理阶段的制度落实。抓好立项阶段的工作，要使“管党治党、治国理政”急需的党内法规列入制定议程。

做好备案审批工作，激活备案审批制度。在纵向上，避免党内法规同宪法和国家法律不一致，同党章和上位阶党内法规相抵触。在横向上，避免与其他同位阶党内法规和规范性文件对同一事项的规定相冲突，解决与同位阶的其他党内法规和规范性文件对同一事项的协调问题。在内容上，避免规定的内容明显不当，保持和提升党内法规的合理性和现实适应性。在权限和程序上，避免超越制定权限立规，避免违反法定程序立规。

（三）不断完善并创新科学的党内法规制定机制，充分发挥制度效用。规划阶段，建立党内法规立项科学论证制度，使得立项工作机制形成制度化、规范化、程序化。从而做到应当立项的党内法规尽可能立项，不成熟的暂不立项。科学立项或科学订立党内法规立法规划需坚持三个原则：第一，合法性原则;第二，可行性原则;第三，科学性原则。[9]

起草阶段，构建党内法规起草责任主体和起草实施主体制度相分离的制度，积极吸纳党内法规专家学者参与到党内法规起草工作中来，一来可以充分发挥专家学者的专业化能力和水平，二来专家学者具有主体和利益上的中立性，可以避免立规主体通过立规为本部门争取利益。

实施后的清理评估阶段，一是建立党内法规的集中清理、定期清理和专项清理机制。党内法规清理要遵循一些原则，要以党章为基本遵循，严格遵守宪法、法律，从体系、内容上进行审查、分析和整理，审查党内法规的合法性、合理性、适应性、冲突性、协调性等问题。通过对党内法规的清理，及时发现问题，并分别作出修改和废止等决定。对那些落后的、不合时宜的党内法规制度条款进行修改，对整体上已经过时的党内法规制度及时废止。

二是创新评估机制，完善评估结果应用。做好评估工作，要使党内法规评估工作制度化、规范化和经常化。《执行责任制规定》第十五条对党内法规的评估做出了原则性的制度规定，一是明确了评估的法定主体或责任主体即党内法规制定机关;二是明确了五方面的评估范围;三是明确了两种评估方式即专项评估和一揽子评估。这些规定对今后开展评估工作和创新评估机制确立了依据。

第一，制定《中国共产党党内法规评估办法》。为了使评估工作制度化、规范化，增强评估结果的可信度，提升评估结果的应用性，笔者建议吸收各个地方《党内法规评估办法》的成熟做法和实践经验，适时制定《中国共产党党内法规评估办法》，建立健全党内法规评估制度，明确评估指导思想、评估原则、评估范围、评估内容、评估机制、评估标准、评估方式、评估方法、评估程序、评估结果应用等，构建科学的党内法规评估制度体系。

第二，实行评估责任主体和评估实施主体相分离的制度。党内法规规定的评估主体是责任主体，这是赋予评估责任主体的法定义务，评估责任主体可以自己评估，也可以委托第三方社会评估。也就是说，评估责任主体制度的确立，丝毫不影响在实际评估工作中委托第三方评估。或者换句话说，党内法规确定了評估主体，但具体的评估机制是可以创新的，评估法定主体可以自主构建科学的、中立的第三方社会评估机制，使党内法规专家学者参与到评估工作中来，形成制定主体的有权评估和第三方社会评估相结合的评估机制。

第三，强化评估结果应用性。根据评估报告，对那些与实践不相适应的党内法规或条款，适时进行修订和废止，保持党内法规的与时俱进品格，提升党内法规的科学性，从而为提高党内法规制度执行力提供规范基础。

（四）科学立规，不断提高党内法规制度制定质量，提高党内法规制度可操作性。科学立规，首先要尊重和体现客观规律。习近平总书记指出，科学立法的核心在于尊重和体现客观规律。制定党内法规制度也要尊重和体现客观规律，尊重“管党治党、治国理政”的客观规律。科学立规的核心，在于制定党内法规要尊重和体现党的制度建设规律，妥善处理数量与质量、前瞻性与现实性等关系，确保党内法规适应党的建设和党的工作需要，经得起实践和历史的考验。[10]

科学立规，还要提升党内法规制度的针对性。要坚持问题导向，切实提高党内法规的针对性、及时性、系统性、协调性，增强党内法规的可执行性和可操作性，使每一部党内法规都切实管用。[4]

科学立规，还要不断改进党内法规制度制定技术。在形式上，应严格按照于法周延、于事简便的原则，提高党内法规制定水平，做到内容详实、措施管用，逻辑严密、表述准确，文字精练、格式规范，使制定出的党内法规更具有现实针对性和具体可行性，使党内法规真正成为“活法”，从而提高党内法规制度的执行力。[6] 在内容上，“党内法规的内容不应存在制度模块上的空白以及具体规范上的漏洞，应实现原则性规范与具体性规范、实体性规范与程序性规范、主体性规范与配套性规范、倡导性规范与惩戒性规范的均衡布局。”[9] 在法规规则的逻辑结构上，借鉴法律规则的逻辑结构，法规规则的逻辑结构也应当由三部分构成，即假定条件、行为模式和法规后果，对于禁止性条款务必要明确规定其法规后果。在体系上，提高制定技术，解决党内法规之间的相抵触、不一致、相冲突问题，形成党内法规体系的内在协调。

（五）民主立规，建立并完善党内法规制定中的参与制度。党内法规制定需要贯彻民主立规理念，这是发扬党内民主的一个重要方面。“党内民主不仅需要党内树立起民主的观念、民主的作风，而且需要通过党内法规建立起民主的制度。”[11] 民主立规理念的实现可以通过建立参与制度予以体现。党内法规制定首先要贯彻党内民主参与，即党员和基层党组织的参与，“党内法规的制定过程应向基层党组织和普通党员开放，以提高党内法规的民主性。” [11] “在党内法规建设过程中，理应建立基层党组织和普通党员的参与机制、党内法规制定过程的信息公开机制以及党内法规的民主表决机制，以充分吸收基层党组织和普通党员参与到党内法规的制定过程中来，从而不断提高党内法规的民主性，使党内法规在党内具有更加充分的民主基础。” [11]

党内法规制定过程中，除了贯彻党内民主参与之外，还要吸收党外民主和党外智慧，建立和完善党外的群众参与和专家参与制度。

强化党内法规制度制定中的参与制度，一方面可以提高党内法规制度的现实适应性和执行中的可操作性，另一方面可以充分反映全党的意志和绝大多数党员的利益，奠定党内法规制度执行的合法性基础。

在党内法规制定的各个环节，强化党员参与、基层党组织参与的党内参与制度和专家参与、群众参与的党外参与制度。立项阶段、起草阶段、备案审批阶段和清理评估阶段，在不违反保密制度的前提下，都应当不同程度地引入参与制度。

创新党内法规制定过程中的参与方式，通过座谈、评估、公布法律草案等扩大党内和党外有序参与立规的途径，通过询问、特定问题调查、备案审查等方式广泛听取各方面意见和建议。[4]

[参考文献]

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