我国扶贫历程与新时代精准扶贫的路径选择

周晓唯 宋二行

[摘 要] 新中国成立七十周年来，我国扶贫工作可划分为制度扶贫、开发扶贫、攻坚扶贫、综合扶贫和精准扶贫等五个阶段。精准扶贫是我国反贫困道路上的重要举措，是对过去扶贫策略的延续与发展。正确认识精准扶贫就必须深入把握精准扶贫的内涵，注重前后扶贫策略之间的统筹与渐进。当前精准扶贫在深入推进的过程中也面临着几个“是”与“不是”的挑战。应从“思想扶贫”道路建设、贫困人口识别和帮扶对象确认机制的完善、加强项目资金追踪管理与监督和激活扶贫主体参与，完善扶贫考核体系等四个方面共同推进来优化扶贫工作路径，确保精准扶贫落地生根。

[关键词] 精准扶贫;扶贫阶段;连续性;扶贫内涵;反贫困

[中图分类号]F20    [文献标志码]A

一、新中国成立七十年来扶贫开發历程回顾

新中国成立以来，我国扶贫开发工作经历了一系列的演变，经历了人类扶贫历史上最为广泛，也最具影响的一幕。七十年来，我国扶贫工作取得了卓绝的成就，帮助人民解决温饱问题并基本实现对绝对贫困的消除。统筹时间和空间两个维度来看，可将七十年来的扶贫历史划为五个不同的阶段。

（一）1949-1985年：以国家为单位的制度扶贫阶段

1949年我国城镇居民人均可支配收入为99.5元，农村居民人均可支配收入仅为44元，人民整体处于极端贫困状态。[1]在此背景下，1950年，中央人民政府颁布《中华人民共和国土地改革法》，第一条就明确指出废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民土地所有制。土地制度的改革是人民自己拥有土地的历史性“破天荒”时刻。土改在两年多时间里，实现了减免700亿斤粮租、涉及7亿亩地、惠及3亿农民的伟大壮举，一定程度上减缓了人民的贫困状况。[2]49但是，在当时农民基本上没有其他创收方式的背景下，部分农民由于各种各样的原因出现倒卖土地的情况，逐渐再次沦为无地状态。加之当时家庭普遍人口居多，但分地人数少和农业生产效率低下等诸多因素使得第一次土地制度改革的成效微乎其微，大部分人民依旧处于极度贫困的状态。

以毛泽东同志为核心的党的第一代中央领导集体认为，应该走“苏联模式”的农业集体化方式来帮助农民脱贫，一方面可以通过集中力量兴建梯田、兴修水利等来改善农业种植条件，另一方面可以共享劳动成果，避免个人失地、单贫等现象发生。于是1953年，我国走上了新中国成立以后的第二次土地改革之路，伴随着1956年三大改造的基本完成与1958人民公社的建成，我国土地制度开始转变为集体所有制。之后，通过农村基础设施的建设、农业技术的推广、农村基础教育和农村医疗机构的建立等措施不断改善人民生活。数据统计显示，我国耕地面积由1953年的108万平方千米增长为1978年的130万平方千米;粮食产量由1953年的16 684.10万增长为1977年的28 272.50万吨;医疗机构数量由1953年的52 038个增长为1977年的164 199个，进一步缓解了人民的贫困状况。[3]但是受历史原因及人口剧增等相关因素的影响，这一阶段我国人民的人均粮食生产并没有提升，脱贫成果依旧不显著。

1978-1985年，我国脱贫工作迎来了巨大飞跃。这一时段扶贫工作主要体现在两方面：一是制度改革，一方面十一届三中全会决定将土地的经营权赋予农户，实施家庭联产承包制，这一项制度改革极大的激发了农民的劳动积极性，释放了大量的制度改革红利;另一方面，中央积极推动农产品价格制度和谷物油料作物的超购奖励制度，不断提高人民收入。[4]4二是扶贫方向和思路的转变，1979年，中共中央印发《中共中央关于加快农业发展的若干问题决定》，《决定》制定了农业发展的二十五项政策措施并提出了农业向从业人员科学技术武装化、机械化、区域化和专业化方向转变的发展思路，同时指出有计划的发展小城镇建设和加强城市对农村的支援的扶贫方向。1982-1985年，中央连续四年中央一号文件都是关于农村发展。在1983年印发的《当前农村经济政策的若干问题》中主要工作方向为农业的经济结构改革、体制改革和技术改革;1984年印发的《中央关于一九八四年农村工作的通知》中提出发展农业商品生产;1985年印发的《中共中央关于进一步活跃农村经济的十项政策》中鼓励农民发展采矿和其他开发性事业，农民创收思路的转变体现着中央扶贫思路的变化。

纵观1949-1985年，我国扶贫开发工作存在三个不同的节点，都有各自的特点，但总的来说都处于以土地制度改革为基础的制度性扶贫阶段。从扶贫实效来看，截至1985年，相比改革开放前，我国农村人民人均纯收入增长了2.6倍;[5]以当时农村贫困标准来看，农村贫困人口从1978年的2.5亿减少到1985年末1.25亿，若按现行农村贫困标准，贫困人口则从7.7亿人减少到1985年末的6.6亿人，农村贫困发生率从1978年末的97.5%下降到1985年末的78.3%;农村居民家庭恩格尔系数由从1978年末67.7%下降到1985年末的57.8%，整体完成告别“吃不饱，穿不暖”的壮举，为贫困人民披上“温饱的外衣”。[6]

（二）1986-1993年：以区域为单位的大规模开发扶贫阶段

1986年，国务院贫困地区经济开发领导小组（现国务院扶贫开发领导小组）正式成立，意味着我国反贫困组织系统的正式建立，也标志着我国扶贫工作进入大规模开发扶贫阶段。是年，我国首次确定贫困县划分标准并确定了331个国家级贫困县，从贫困县的分布来看，仅西北区和西南区就占到了68.2%，属于实实在在的“西部连片特困区”，落后地区成为国家扶贫工作的“主战场”。[7]291987年国务院发布《关于加强贫困地区经济开发的通知》和1990年《国务院批转国务院贫困地区经济开发领导小组〈关于九十年代进一步加强扶贫开发工作请示〉的通知》当中都明确强调，要解决区域性贫困问题，并提出了具体的规划和措施，通过利用区域资源优势进行大规模项目开发、专项资金补贴、扶贫专项贷款、牧区扶贫专项贴息贷款、以工代赈等一列措施不断加快贫困区域的经济发展。除此之外，早在1983国家每年拨款两亿扶持“三西”地区经济发展和1984年《中共中央、国务院关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》中的各项区域经济发展措施在这一阶段得到深入全面的落实。

这一阶段，甘肃省贫困人口由1982年的1 254万人减少到 1992年的547万人，宁夏的西海固地区粮食产量1992年达到4.5亿公斤，区域脱贫成效显著。[8]3从全国来看，1986年到1993年，我国农村贫困人口由1.25亿减少到8 000万，贫困人口占农村人口比重下降幅度达到了6.1%，有针对性的帮助贫困区域脱贫，为贫困人民补上“漏雨的大洞”。[9]5

（三）1994-2000年：以县域为单位的攻坚扶贫阶段

随着前两阶段扶贫工作的顺利进展，1994年，国务院《国家八七扶贫攻坚计划》并重新划定了592个贫困县，预示着我国进入以“县域”为扶贫重点的全面攻坚扶贫阶段。这一阶段，我国扶贫工作主要从三方面展开：第一，加大资金支持。“八七计划”在原有基础上再增加10亿元以工代赈资金，10亿元扶贫贴息贷款，1996年在此基础上，又每年增加15億元用于贫困地区农田基本建设、修建乡村公路、解决人畜饮水、推广科学技术和农民技术培训，同时又每年增加30亿扶贫贷款。第二，开展全方位扶贫工作。积极展开农村基础设施、教育文化卫生提升、国际合作扶贫等工作，同时建立各部门合作扶贫体系，不断加快贫困农村发展。第三，推动“区域互助”扶贫体系建立。“八七计划”指出从1994年起，将分一年到两年把中央用于广东、福建、浙江、江苏、山东、辽宁等6个沿海经济比较发达省的扶贫信贷资金调整出来，集中用于中西部贫困状况严重的省、区;1996年国务院《关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》中指出要组织沿海发达省、直辖市对口帮扶西部贫困省、自治区，并指出具体的帮扶主体与对应的帮扶对象，利用“东扶西”策略加快扶贫进程。

经过八年艰苦卓绝的奋斗，截至2000年底，八七扶贫计划制定的脱贫目标基本完成，我国农村贫困人口由上一阶段末的8 000万减少到3 209万，贫困发生率由8.7%下降到3.4%，为贫困人民戴上“御寒的帽子”。[10]5

（四）2001-2012年：以村域为单位的综合扶贫阶段

进入新世纪，我国仍有3 000万贫困人民尚未解决温饱问题，这些贫困人口主要聚集在自然条件相当恶劣、交通极为不便的偏远地区，扶贫难度变大。在此背景下，2001年6月，国务院印发《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》。《纲要》指出，除老少边穷地区确定扶贫开发工作重点县以外，其他东部、中西部等地区以乡、村作为基本单元进行扶贫并要求各有关省、自治区、直辖市要分别制定本地区的扶贫开发规划，标志着我国拉开了以“村域”为中心的新世纪扶贫序幕。本阶段扶贫方略主要体现在以下几个方面：第一，进一步确定14.8万个贫困村并在此基础上，实施以整村推进为主体、以贫困地区劳动力转移培训和产业化扶贫为两翼的“一体两翼”综合减贫举措。第二，加快农村全方位建设。《纲要》指出要在加快农村水利、交通、电力和通讯等硬件设施的建设的同时加速科技、教育、卫生和文化等软环境的建立。注重资源保护和生态建设，把发展种养业作为重点并结合计划生育、退耕还林、新农村建设、免除农业税、异地搬迁等具体措施帮助贫困人民脱贫。第三，统筹扶贫工作于国家区域发展战略中。十多年间，国家先后制定西部大开发、振兴东北老工业基地和中部地区崛起三大区域发展战略，一方面，不断缩小国家区域发展之间的差距，另一方面实现相应区域内贫困地区的连片开发扶贫，带动脱贫工作稳步推进。

经过十二年的不懈努力，农村贫困程度进一步减轻，贫困人口继续大幅减少。2012年年末我国农村贫困人口9 899万人，贫困发生率为10.2%，较2000年下降了39.6 %，为贫困人民做好“防冻的手套”。[11]382

（五）2013至今：以“户和人”为单位的精准扶贫阶段

2011年12月，国务院印发《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020）》，该《纲要》将农村人口作为主要扶贫对象。2013年，习近平总书记在湘西考察时做出了“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的重要指示，意味着我国进入以连片特困区为主战场，以“扶贫到户，精准到人”为扶贫策略的精准扶贫阶段。这一阶段，我国扶贫工作在以下几个方面取得了进展，第一，建立动态精准扶贫监控系统。2014年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，《意见》指出要建立贫困县考核机制和精准扶贫工作机制;2016年发布的《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》中明确了考核的内容;同年印发《关于建立贫困退出机制的意见》中对贫困人口、贫困村、贫困县退出的标准和程序做出了明确的规划，逐步形成贫困识别-贫困帮扶-贫困退出的动态脱贫机制。第二，明确“扶持谁”和“怎么扶”。5 000多万建档立卡户是精准扶贫的主要对象，“六个一批”是精准扶贫的主要方法。第三，扶贫形式进一步趋于多样化。在原有扶贫策略的基础上，2018年，中共中央政治局审议通过《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》，指出要加大产业扶贫、就业扶贫、生态扶贫等十项扶贫措施，同时加入电力和网络扶贫行动和农村人居环境整治等新扶贫思路，不断加快扶贫进程，努力让贫困人民与全国人民一道迈入全面小康社会。

2013-2018年，我国贫困人口平均每年减少1 300多万，贫困人口数从2012年的9 899万人减少到2018年的1 660万人，贫困发生率下降到1.7%，党和政府致力于为贫困人民缝好“进风的裤缝”。[12]

二、不同阶段我国扶贫策略之间的衔接与连续

（一）不同扶贫阶段我国扶贫策略之间的连续性

第一阶段我国扶贫工作并没有提出明确的规划，扶贫开发工作处于萌芽状态。这一阶段主要是以土地制度改革为基础，通过给贫困人民分配生产资料和激发自主劳动积极性的方式，展开大范围、全民性的扶贫运动，目的就是为了从整体上解决人民的温饱问题。第二阶段开始，我国正式将扶贫工作视为政府的常规化工作，在全国平均实现温饱的大环境下，政府开始注意到那些“被平均”的区域，在加大政策倾斜力度的同时，也逐步开始拓宽贫困人民的创收方式。第三阶段开始，扶贫工作更上一层楼，政府对扶贫目标、对象、措施和期限都做了准确的规划。与前两阶段相比，政府开始意识到扶贫不仅仅是经济收入的提升，更是医疗、教育、文化等多方面的提升。一方面，《国家八七扶贫攻坚计划》将扶贫工作具体到计划部门、外贸部门、农林水部门等共计十个大部门，二十一个小部门上，旨在从全方位提升贫困人民的生活水平;另一方面，农村劳动力转移成为这一阶段扶贫工作的全新亮点，通过贫困地区的劳务输出来提升农民收入，加快脱贫进程。

从第四阶段的深度扶贫开始，扶贫工作推向新阶段。扶贫目标由前三阶段着重解决贫困人民的温饱问题向帮助贫困人民脱贫致富的方向转变。对贫困人民的扶贫不单是让他们吃饱穿暖，同时也要帮助他们走上致富的道路。相比前三阶段，这一阶段的工作开始关注贫困人民的生活质量和综合素质，即我们的扶贫不仅仅是前三阶段的“吃得饱、穿的暖、有医疗、受教育”，更应该是“吃的好、穿的亮、好医疗、高教育”，实现脱贫工作的全面升级。除此之外，本阶段扶贫工作开始关注社区环境和生态环境，强调扶贫工作不仅要关注科技、文化、教育等方面的进步，也要重视社区环境的改善，更要与资源保护和生态保护相结合，实现经济发展与环境优美的良性循环。

第五阶段精准扶贫是在统筹前四阶段取得成果的基础上，对扶贫工作做出的进一步安排。它不仅是对前四阶段扶贫工作的延续，更是对我国扶贫工作进入新时代、面对新挑战做出的重大战略部署，是对扶贫工作提出的更高标准要求。这一阶段，政府把高质量脱贫放在扶贫工作的首位，这个质量既指贫困人民脱贫后的生活质量，也指脱贫效果的稳定性。相比前四阶段，这一阶段的扶贫工作打破了过去只重视扶贫进展程度和扶贫总结果的定式思维，它注重扶贫领域的作风建设，同时建立脱贫动态考察机制，全方位推进精准扶贫。扶贫策略方面也与时俱进，新增健康扶贫、旅游扶贫、电商扶贫、综合保障性扶贫等多维扶贫方式，加速特色产业增收，推进一二三产融合发展，实现“两不愁三保障”，致力于提升贫困人民的获得感。

统筹来看，每个阶段都是对上一阶段工作所取得成果的巩固、继承和发扬，每一个新阶段都包含着上一阶段的果实和孕育着下一阶段的开始，各个阶段相辅相成，相互渗透，从而形成连续不断、统筹渐进的扶贫历程，正确认识它们就要将它们置于同一发展历程中，既不能把某一阶段单独拿出来过分解读，更不能用这一阶段的成果去否定另一阶段的成果。

（二）不同阶段扶贫策略之间的异同

各阶段的相同点主要有以下几个方面：第一，从扶贫对象来看，各个阶段都是以农民为主要扶贫主体，扶贫领域也主要以“农业、农村、农民”为中心的辐射范围。第二，从扶贫方式来看，各阶段的扶贫方式都呈现“一中心，多举措”的特点。即把发展经济作为扶贫工作的绝对重心，以多种措施齐头并进的方式促进脱贫。从扶贫思路来看，五个阶段都是以政府主导、社会合力参与、人民自我创造为主要思路。各扶贫阶段都是以国家制度改革或是颁布文件为起始，均体现为政府主导;从第一二阶段对贫困的救助到三四阶段的乡镇企业参与再到现阶段的企业下乡、企业进村，社会合力以不同的方式参与每一个阶段的扶贫工作[13]17;从合作社到小岗村再到华西村，每个阶段的成果都离不开人民的自我创造，扶贫是政府对贫困人民的帮扶，更是人民自己解放自己的过程。第四，从扶贫效果来看，每个阶段都基本实现了预定的扶贫目标，完成了各自所处时代的贫困人数的大幅度减少，帮助贫困人民创造脱贫条件并过上好日子，为我国扶贫乃至世界扶贫做出巨大的贡献。

从五个阶段的不同来看，每个阶段由于时代背景的不同其側重点也不同。前两个阶段的工作主要是帮助贫困人民解决“吃”和“穿”的问题。第三阶段在“吃”和“穿”的基础上开始注重“住”和“用”。第四阶段是给“吃饱穿暖，有住有用”打上“好”的印记，即要“吃好穿好，住好用好”。现阶段，在前四阶段的基础上，我们在注重生活质量的同时，加入绿色、协调等发展理念，既要贫困人民有“金山银山”，也要有“绿水青山”。不同阶段的扶贫方式和扶贫范围也随着时间的推移不断加入各自时代的特色，形成了连续不断、统筹渐进的中国特色社会主义扶贫理论。

三、深度理解精准扶贫内涵

自2013年11月习近平总书记首次提出精准扶贫后，总书记在不同阶段分别对精准扶贫做出了新的论述，逐步形成了以“六个精准”为核心的习近平精准扶贫思想内涵。

（一）认识精准扶贫内涵中孕育的三个关系

1.“志”与“智”的关系

“扶持谁”是精准扶贫的首要问题。扶贫归根结底是对人的扶贫，总书记在2016年就强调，扶贫先扶志，扶贫先扶智，精准扶贫。从“六个精准”来看，是“扶贫对象”的志和“措施到户”的智。在扶贫对象精准匹配的同时必须要关注到“不愿意脱贫”和“没办法脱贫”这两类人。“不愿意脱贫”是指那些不愿意劳动、坐等政府救济或没有脱贫动力的人;“没办法脱贫”是指那些本身认知有限、缺乏资金设备或没有脱贫方法的人。精准脱贫就是要让这两类人都切切实实的脱贫，对于前一类人来说，精准扶贫需要两步走，首先要做好“扶思想，扶观念，扶信心”的扶志工作，让他们跳出“思想贫困”的限制圈;其次是完善好“扶知识，扶技术，扶思路”的智扶工作，帮助他们打破客观条件限制的壁垒。对于第二类人来说，他们不缺乏脱贫的主动性，客观现实是他们贫困的主要原因，因此发展教育、技术供给，技能培训等“扶智”措施精准到户是他们实现脱贫的直接途径。深度把握好“志”与“智”的关系，认识到脱贫要“以志为先，关键在智”，要“志智双扶”。

2.“输”与“造”的关系

“怎么扶”是精准扶贫的关键所在。既要关注到那些只有“输”才能脱贫的人，更要关注到通过“造”就能脱贫的人，只有“资金使用精准的输”和“项目安排精准的造”才能实现真正意义上的精准扶贫。“输血式扶贫”针对的是那些缺乏劳动能力的老人、残疾人等，他们本身已经失去了财富创造的能力，这部分人的脱贫必须是“社会兜底式”的脱贫。对他们的资助方式包括现金、物资、房屋修建等等，通过深入调查贫困户的真实情况，才能将资金准确的“输”给切实需要的人，实实在在“授人以鱼”。更多的贫苦户则是在“输”的基础上，更需要“造血式扶贫”，根据不同的贫困原因，精准安排项目，对症下药，既包括发展教育、技术支持和技能培训等个人能力的提升，也包括产业发展、易地搬迁和生态补偿等项目安排，旨在激发广大贫困人民自主创新、自主创造和自主脱贫的内生动力，切切实实“授人以渔”。李克强总理说：“从输血式扶贫逐步转向造血式扶贫是打赢扶贫攻坚战的根本之路”，[14]精准扶贫必须把握好“输”与“造”的关系，坚持“基础为输，方向是造”。

3.行进于“扶”，落地于“脱”

“谁来扶”是精准扶贫的基本要素。中央统筹，省负总责，市县抓落实的扶贫开发机制是精准扶贫的“牵头羊”。 “因村派人精准”就是政府牵头的生动体现，根据不同的问题，差异化派人，哪里需要“扶”，就来什么样的“扶贫人”，这个“扶”既扶“志”也扶“智”，既负责“输”更负责“造”;社会合力是精准扶贫的强力后盾，将企业发展与扶贫工作结合起来，企业下乡，企业进村，将企业自身所拥有的市场竞争优势带入到扶贫过程中，带动贫困地区经济发展，完成扶贫到脱贫的转换;贫困人民是真正的扶贫人，努力激发贫困人民的自我扶贫潜力和自我扶贫内生动力，人民只有靠自己的双手脱贫，才能不患贫，不返贫，才能真脱贫，脱真贫。我们的精准扶贫不是为了“扶”，而是为了“脱”，是为了“精准脱贫”才“精准扶贫”，正确认识扶与脱的关系，明确“扶是手段，脱是目的”。

（二）明确好精准扶贫策略的两个定位

1.明确精准扶贫在我国扶贫历程中的定位

必须将“精准扶贫”置于我国扶贫发展的历史进程中来看。新中国建立以来，我国扶贫开发工作主要经历了五个阶段的演变，“精准扶贫”与过去扶贫策略一脉相承，都是在与各自时代所处的实际发展情况和现实发展需求相结合而做出的重大战略部署，是对我国扶贫工作的继承与发展，它统一于我国扶贫开发的历史实践中。深刻认识“精准扶贫”就必须用马克思主义发展观的眼光来看待它，我们当前的“精准扶贫”既不是对过去扶贫成果的否定，也不是与过去扶贫思路的割裂，更不是对过去扶贫策略的“改旗易帜”，而是我国在面对新时代、新发展和新格局的背景下对改善民生提出的新要求;是对我国过去在扶贫工作中想做而又“没能力做”或是“不敢做”提出的新挑战;是对我国当前扶贫工作所面临的实际性问题和解决策略的新认知和新回答;是在统筹我国扶贫开发历史的基础上对扶贫工作做出的进一步深化和完善。

2.明确精准扶贫在我国社会发展历程当中的定位

理解“精准扶贫”就必须把它置于我国发展的历史进程当中来。当前我国正处于全面建成小康社会的关键时刻，所谓全面小康就是在追求美好生活的道路上不丢下任何一个家庭，不丢下任何一个人，这与我们在精准扶贫路上不能落下一个贫困家庭，不丢下一个贫困群众的思想是完全一致的。每个时代都有每个时代的“扶贫”，过去的扶贫是“旧时代的扶贫”，精准扶贫是“新时代的扶贫”，二者是不可割裂开来的，它们都蕴含着中华民族的伟大复兴梦，它们共同服务于“两个一百年”奋斗目标。小康不小康，人民说了算，“精准扶贫”是我们实现全面建成小康社会的必经之路，为的是让每一个人民群众都实实在在说一句“算”，同时也是我们建设社会主义现代化强国的桥梁，旨在解决我国当前不平衡不充分的发展问题。它统一于我国社会发展的历史进程中，也统一于我国人民对美好生活的追求和向往中。

四、现阶段精准扶贫过程中面临的挑战与解决对策

（一）认识到当前精准扶贫过程中的几个“是”与“不是”

1.要认识到我们现阶段的扶贫是“精准扶贫户”，不是“精准戴贫帽”

相比其他扶贫阶段，精准扶贫的政策倾斜力度更大、对贫困户的优惠力度更足，这使的许多人民产生了“求贫心理”，“争当贫困村，争做贫困户”成了许多地方的真实写照。一项对2013年确定的建档立卡户抽样调查调查显示：建档立卡户中40%的农户收入高于贫困线，而在非建档立卡户中58%的农户收入低于贫困线。[15]128这种严重畸形比例出现的主要原因有：一是，贫困地区人民普遍思想意识相对偏低，为追求自我利益谎报自身情况，主动寻求“戴贫帽”，还有部分确实是贫困户，但对政府产生了极强的依赖性，变成不愿意“脱贫帽”。二是，贫困人口的鉴定主要由基层工作人员和村级干部负责，这导致贫困人口在识别过程中存在着严重的“识别排斥”，贫困群体被非贫困群体替换现象严重。[16]79三是，不同贫困程度的村落或者区域有着相同的贫困指标，使得部分人民“被带贫帽”。

2.要认识到我们现阶段的扶贫是“精准扶贫户”，不是“精准扶农户”

当前，农户和贫户被画上了等号，各地方的扶贫方向皆指向农村与农民，城市变成了扶贫工作的“禁区”。从整体发展水平来看，农民的确是贫困的主要群体，但它并不代表农民就是贫民，也不代表城市没有贫民。城市化发展、农村教育落后、务农收益低下等多方因素促使很大一部分人进城从事最基础的工作，他们的绝对收入相比农村变高了，但城市的生活成本也远高于农村，造就了这部分人相对贫困的加剧。精准扶贫致力于每一个贫困人民脱贫，就必须即重视“村里的贫困户”，也关注“城中的贫困人”。

3要认识到我们现阶段的脱贫是“精准项目扶着脱”，不是“精准资金抱着脱”

从整体上来看，当前扶贫的项目安排仍旧是以传统的种植业养殖业为主，但是各地在自然条件以及贫困人口的自身状况等各方面都不尽相同，很大程度上造成了扶贫资金的浪费。部分地方存在资金使用模糊、项目乱投放现象，导致扶贫项目与资金都落到有实力的人手中，扶贫变成了“扶富”，还有部分地方到最后則是把资金直接发放给贫困户，使得扶贫流于形式，治标不治本。[17]78

4.要认识到我们现阶段的脱贫是“精准脱贫困”不是“精准脱考核”

2016年国家制定了扶贫开发工作成效考核办法和贫困退出机制，目的是为了更好的了解扶贫动态。但实际脱贫过程中，贫困户并没有真正参与其中，部分官员把脱贫考核当作政绩显示，在扶贫考核上大做文章，随意捏造脱贫数据;还有部分官员则迫于考核压力，同样出现考核造假等现象，部分贫困户“被脱贫”。此外有些地方为了完成脱贫指标，扶贫安排以考核表上的项目作为绝对重心，完全不考虑贫困户的实际需求和当地的现实条件，精准脱贫成了“表格脱贫”，成了“纸上脱贫”。

（二）完善精准扶贫视阈下反贫困路径的对策与建议

1.加快贫困地区“思想扶贫”道路建设

贫困地区人民“思想贫困”成了当前反贫困路上的巨大障碍。精准扶贫只有实现“经济建设”和“精神文化建设”的双轮共进，才能真正推动社会的进步。首先，加大贫困地区的教育扶持力度。加大教育扶贫力度既可以帮助他们在思维方式上改变对贫困的认知，促进人的全面发展，也可以帮助他们提高经济收入，从根本上阻断贫困的代际遗传。其次，选派合适的人员在贫困地区定期开展思想帮扶活动，让人们认识到精准扶贫的本质含义，在此基础上，结合对贫困地区人民的技能培训等措施，从根源上铲除部分农民“求戴贫帽、求买贫帽”的思想痢疾。再次，贫困地区的工作人员和村干部也要积极开展思想提升活动，开展座谈会，深入学习党章党规，撇弃贫困识别的主观排斥，从思想上阻断贫困的“人情通道”。

2.提升贫困人口识别水平，完善帮扶对象确认机制

贫困人口的识别是精准扶贫能否奏效的关键所在，当前扶贫工作在目标人口的确定中存在的诸多问题，使得扶贫成效大打折扣。为了减少这一问题带来的困扰，一方面要积极发挥“精准派人”的最大功效。驻村干部要经常性关注人民的生活状态，了解各贫困户的贫困原因、贫困程度等相关事宜，对贫困户的识别要做到实地走访、上门确认，确保不落下一个贫困人民。另一方面要加快城市贫困人口扶贫体系建立。将城市贫困人口的重点对准进城务工的农民群体，在关注收入的同时，也要关注到支出，打造收入与支出相结合的贫困评价体系，精准确认好每一个真正需要帮扶的对象。

3.打造项目资金跟踪系统，加强监督管理力度

项目与资金是精准扶贫前进的两个车轮，因此精准扶贫的推进就必须要将这二者协调起来，建立项目与资金使用追踪系统。一方面要追踪项目的安排是否做到因地制宜，是否都做到与各贫困地区的自然资源禀赋、劳动力结构分布和基础设施建设等实际情况相结合。另一方面，要追踪资金的安排是否及时到位，金额是否准确无误。此外，要做好监督管理工作。项目安排和资金使用是最容易滋生腐败的环节，这要求各级监督部门既要做到对项目资金流向和相关人员的严查严管，又要做到项目投资时的“出手阔绰”。同时各级单位要将财务对外公开，接受人民群众和社会力量的监督，确保项目的专项安排，资金的专项使用。

4.激活扶贫主体参与，完善扶贫考核体系

我国的扶贫工作是以政府为主导的自上而下的推进。政府在工作安排上占有绝对的话语权，使得部分地方的脱贫变成了“一言堂”。因此，积极探索扶贫主体参与脱贫考核是非常有必要的。一方面要把贫困主体的脱贫意愿调查清楚，在此基础上结合贫困户的收入、家庭支出、劳动力等实际情况，确定脱贫与否;另一方面要打破现有“表格式”的贫困退出考核机制，制定差异化考核标准。各级单位尤其是县村两级，要按照各自地域的特色制定自己的考核体系，做到“一县一标准，一村一考核”。同时在有条件的地方率先探索第三方脱贫评估机制试点改革，并将贫困户本身纳入考核体系，形成政府主导-中介评估-人民参与的三方脱贫评估系统，不断推动扶贫工作的精准化与反贫困目标的实现。

[参考文献]

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[责任编辑]王立国

The Course of Poverty Alleviation in China and the Choice of PrecisePoverty Alleviation Path in the New Era

ZHOU Xiaowei，SONG Erhang

（International business school，Shaanxi Normal University，Xi'an，Shaanxi，710119，China）

Abstract：Since the 70th anniversary of the founding of the people's Republic of China，China's poverty alleviation work can be divided into five stages：Institutional poverty alleviation， development poverty alleviation， tackling poverty alleviation，comprehensive poverty alleviation and targeted poverty alleviation.Targeted poverty alleviation is an important measure in China's anti-poverty Road，which is the continuation and development of the past poverty alleviation strategy.The correct understanding of targeted poverty alleviation requires a thorough understanding of the connotation of targeted poverty alleviation，focusing on the overall planning and gradual progress between the pre and post poverty alleviation strategies.At present，precision poverty alleviation also faces several"yes"and"no"challenges in the process of in-depth promotion.The path of poverty alleviation should be optimized from four aspects：the construction of the road of"ideological poverty alleviation"，the improvement of the mechanism of identifying the poverty-stricken population and helping objects，the strengthening of the tracking management and supervision of project funds，the activation of the participation of the poverty-stricken subjects，and the improvement of the poverty-stricken assessment system.

Keywords：targeted poverty alleviation;poverty alleviation stage;continuity;poverty alleviation connotation;anti-poverty

[收稿日期] 2019-11-18

[作者簡介] 周晓唯（1963-），男，陕西西安人，教授，经济学博士，博士生导师，主要从事制度经济学研究;宋二行（1996-），男，陕西榆林人，陕西师范大学国民经济学专业2018级硕士研究生，主要从事制度经济学研究。

[基金项目] 辽宁省社会科学规划基金（L18BLW017）;西安市社会科学规划基金项目（18J159）

文章编号：1003-6121（2020）02-0042-11