发展型社会政策在我国养老体系中的适用性论析

刘春子

摘要：本文梳理了我国养老体系的政策变迁、现状与问题，指出人口老龄化、以及社会变迁、政府角色变迁对新的、更为有效的社会政策的需求。并介绍了发展型社会政策的由来与特征，指出其同时注重社会发展和经济发展的特征使用于我国养老体系的建设。

关键词： 发展型社会政策;养老体系;老龄化;适用性

引言

中国社会科学院人口与劳动经济研究所今年发布的《人口与劳动绿皮书：中国人口与劳动问题报告No.19》指出：中国总人口将于2029年达至峰值，于2030年进入持续的负增长。绿皮书认为，长期的人口衰退伴随着不断加剧的老龄化必定给社会经济带来非常不利的影响。[1]而老龄工作委员会于2006年发布的《中国人口老龄化发展趋势预测研究报告》早就指出，21世纪的中国将是一个不可逆的老龄社会，本世纪前20年为“快速老龄化”阶段，随后的30年为“加速老龄化”阶段，再后的50 年为“ 稳定的重度老龄化”阶段。据报告预计，中国老龄人口规模将于2051年达4.37亿，即每10个人中就有3个是60岁及以上的老人。[2]快速增长且日益庞大的老龄人口将对我国养老体系面临着越来越大的压力，面临抚养压力不断增大、劳动力资源相对短缺、老龄人群体疏离、医疗卫生与保健服务紧缺等问题。对此，已有学者指出在老龄化日益加深的社会，应当从标准化、补缺型的养老政策转向将老龄人视为社会资源而非弱势群体的发展型社会政策。[3]本文将梳理我国养老体系的政策变迁、现状与问题，讨论发展型社会政策在我国养老体系中的适用性。

一、我国养老体系的政策变迁

伍芷蕾和郁俊莉认为，我国的社会养老服务政策主要经历了三个阶段：1、探索阶段、2、初始阶段、3、起步阶段。[4]

在探索阶段中，政策变迁的特征是形成社会养老价值理念。伍、郁两人指出，从新中国成立至改革开放前，中国传统福利制度主要由民政福利、单位职工福利和农村集体福利等组成。传统福利制度特点是共产主义意识形态的，强调平均主义的分配方式。然而，由于这种制度过度依赖国家提供的福利，容易发生“政府失灵”的问题。从80年代末开始，在社会主义市场经济条件下，对传统福利制度进行重构，“社会福利社会化”被提出，养老服务社会化是其重点。政府、市场、社会共同发展社会养老服务的价值理念开始形成。

在初始阶段中，政策变迁的特征是鼓励社会力量参与发展。随着《社会养老服务体系建设规划（2011 年-2015 年）》（2011年）、《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（2013年）、《关于做好政府购买养老服务工作的通知》（2014年）等文件的出台，社会养老服务进入鼓励社会力量参与的阶段。

到了起步阶段，政策变迁的特征是引领医养结合服务模式。2015年，卫生计生委、民政部等部门提出《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》，建立医养结合政策体系、标准规范和管理制度。国务院分别于2016年和2017年发布了《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》和《关于支持社会力量提供多层次多样化医疗服务的意见》，标志着我国正式进入医养结合服务模式。

胡薇则从国家角色转变的角度探讨养老保障政策的变迁，认为在养老保障的改革中，国家角色经历了两次明显的转折。[5]

第一次转折出现在上世纪80-90年代，国家呈现“收缩”的状态。在新中国成立后的“国家-单位”式体系中，国家通过单位将各项福利传送给职工，建立覆盖政府与企事业单位的城市养老保障制度。这一时期的养老保障制度更多的体现着国家的责任，国家以一种全能主义的姿态，几乎垄断性地提供社会福利。到了上世纪80-90年代，社会政策改革受到经济体制改革的影响，导向市场化和多元化，政府的有限性和个人应为自己负责的理念被强调，计划经济时期的“国家-单位”社会保障模式受到冲击。随着城市中社会养老保险的实施，个人和企业的责任凸显，国家的责任收缩。与此同时，人民公社解体后，农村地区的养老保障也只能靠农民自我储蓄解决。

第二次转折出现在上世纪90年代末，表现为国家的回归。从这个时期开始，政府不断加大对民生事业的投入，同时出台系列相关政策，支持社会力量发展、完善社会保障体系。2002年以来，城镇职工养老保险覆盖面开始大幅增长，同时一些新型的养老保障制度，如新型农村养老保险、城镇居民养老保险等在国家的驱动下得以建立。在国家财政支持下，社会养老保障的待遇也逐年提高。这一时期的养老保障改革凸显了政府的责任，国家改变了其改革初期的收缩趋势，呈现出回归其责任本位的发展态势。

综上所述，新中国成立以来，我国的养老政策变迁主要经历了以“国家-单位”为特征的总体性社会时期，再到改革开放初期的自由主义改革时期，最后发展到强调国家、社会共同承担养老责任的时期。可见，我国的养老体系变迁过程中经历了“国家包办”和“国家缺位”的阶段后，特别强调国家力量和社会力量的共同参与。这是由于在改革过程中，尽管“国家包办”养老保障会产生沉重的负担，但国家完全退出的话，民间力量缺乏资源未能及时成长起来也会产生严重的养老福利供给不足的问题。因此，养老体系的构建和发展必须要在国家支持和引导下与社会力量一同努力缔造。

二、  我国养老体系的现状与问题

与其他国家相比，我国社会所面临的老龄化问题有其独有的特征，即老龄人口绝对数值大、增长迅速，从整体社会发展角度来看呈现为“未富先老”的趋势。为应对此人口问题，我国十分重视养老体系的建设。

在政策方面，以老年人权益保障法为主体，包括相关法律、行政法规、地方性法规、部门规章和有关政策在内的养老法律法规政策体系已经形成并逐步完善，为推进养老服务体系建设提供了制度保障。经修订的《中华人民共和国老年人权益保障法》（主席令第七十三号）在以下几方面体现了应对人口老龄化挑战的措施：一是将应对人口老龄化上升为国家长期战略任務;二是将“常回家看看”列入修改的法律中;三是强调老年人的个人财产等合法权益受到法律的保护;四是强调老年人的护理补贴和高龄津贴得到法律的保障;五是将老年人有权享受社会养老服务作为单独一章列出;六是国家推进老年宜居环境建设。可见，在政策层面对养老体系的建设是十分全面的。

在政策建设推进的同时，社会养老服务体系的建设也在推进中。目前我国的养老模式主要有三种：居家养老模式、机构养老模式、社区养老模式。居家养老模式一直是我国的传统养老模式，但随着社会发展，家庭小型化成为趋势，居家养老的优势开始逐渐丧失;机构养老方面，尽管对这一养老模式的接受度在逐渐提高，但由于目前社会上的机构养老服务质量参次不齐，大大减少了有效供应;而社区养老则是新近兴起的模式，发展历程较短，面临着规划标准缺失等问题，并未成为主流模式。[6]对此，我国着力于建设以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系：借助专业化的养老服务组织开展居家养老服务，为老年人提供生活照料、家政服务、康复护理、医疗服务等;同时大力发展社区养老，再者，加大对机构养老的资金投入，对一批国办社会福利院、老年公寓、养老院和老年护理院进行新建、改建、扩建，为社会上不同经济状况和生活能力的老年人提供养老服务。[7]

尽管我国养老体系的政策及服务层面的建设目前已经取得了一定的成果，但依然存在不少问题，其中社会养老服务的供需失衡问题尤其值得注意。边恕等人对我国公共养老服务的相关数据进行分析，指出我国的养老服务存在着几个问题;首先是养老服务的投入不足。由于财政资金的有限，很难有大额资金投入到养老服务领域，出台的各种规划或意见只是原则性地提出需要政府财政加大投入力度，但是并没有约束性;其次是缺乏有效的引导机制，社会参与率低。尽管政府出台了促进社会资本投入的优惠政策，但只是降低了社会资本进入养老服务领域的门槛，缺乏养老服务机构长期运行的有效机制;再次是专业养老服务人员的缺乏。据估计目前全国仅是养老机构的老年人护理人员缺口就达到180 万;最后是养老服务质量缺乏量化考核监管体系。对护理专业性、护理人员比例、康复状况等有关养老服务水平的指标没有硬性规定，也没有引入第三方评估机制，难以形成强有力的约束和监督。[8]

随着人口老龄化程度的日益加深，对养老服务的需求将进一步增大，需要更多社会力量提供支持，这需要政府提供引导和支持，以构建有效的社会参与机制。

三、 发展型社会政策的由来与特征

要在养老体系中建立有效的社会参与机制，需要有效的政策支持。近年，发展型社会政策成为社会政策研究的焦点，人们对其在完善社会保障制度和解决社会问题方面的作用报以期待。

首先我们需要明白社会政策是什么。一般来说，社会政策被定义为“以公正为理念依据， 以解决社会问题、保证社会成员的基本权利、改善社会环境、增进社会整体福利为主要目的， 以国家进行的社会立法为主要途径而制定和实施的一系列行为准则、法令和条例。”[9]社会政策学科创始人之一瓦格纳（ Adolf H.G.Wagner）认为;“社会政策就是要把分配过程中的各种弊害，采取立法及行政手段，以争取公平为目的而加以清除的国家政策。”，之后学者们对社会政策的本质作了更清晰的论述：“社会政策与经济政策和其他政策的最大差异在于它的‘社会性——关注民生、人的社会功能的完善和社会整合。”[10]

那么发展型社会政策是什么呢？实际上发展型社会政策产生的背景是上世纪70年代石油危机之下，发达的福利国家无力维持高水平广覆盖的福利制度，因此纷纷走上削减福利的改革道路，但以福利私有化为标志的新自由主义改革并不十分成功，一定程度上加剧了贫困和社会不公，因此政府需要制定新型社会政策以应对相应的社会问题。到了80-90年代，经济全球化下，一国的经济竞争力相当程度上取决于其人力资本和社会整体环境，这促使各国政府在制定社会政策时，更多的考虑是否有利于人力资本和社会环境发展，“发展维度”被纳入社会政策而理念中。发展型社会政策应运而生，其最大的特点就是将社会发展与经济发展结合起来，强调效率的同时也注重公平，要解决社会问题、加大社会公平，又要促进经济发展、效率增长。

发展型社会政策的主要特征有以下几点：一是将社会政策视为生产要素，认为适宜的社会政策不会降低经济效率，反而会促进生产力发展，政策实施上注重人力资本和社会资本的投资，鼓励人们积极参与社会经济生活，并营造支持个人发展社会支持体系;二是与传统的社会政策理论认为社会政策是单纯的支出不同，发展型社会政策认为带有再分配性质的社会政策不会影响物质财富的积累，良好的社会政策能加大社会公平的同时促进经济增长，并通过社会投资为经济建设营造更好的环境;最后，发展型社会政策注重长远性，强调上有干预，秉持事先预防优于事后补救的理念，注重在源头上阻断社会问题的产生。总的来说，发展型社会政策理论与其他社会政策理论相比，注重社会与经济的协调发展，强调促进社会公平的同时保证经济效率，甚至促进经济发展。

阳代杰认为，发展型社会政策在我国的适用性体现在三方面。首先是这一社会政策类型的发展理念与我国的社会保障制度乃至国家长远发展目标是相一致的。党的基本路线指出要建设富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化国家，相应地发展型社会政策也强调社会与经济地协调发展;其次，发展型社会政策能够缓解我国“多、广、深”的贫困问题，注重贫困群体人力资本和社会资本的提升，把贫困治理从简单地维持贫困群体的基本生存方面，转向促进贫困群体自身能力的发展，助其摆脱贫困;再次，发展型社会政策能够化解我国社会建设滞后的问题，在社会福利政策的实施过程中，适当引入市场机制以提高其效率，使社会政策与市场机制兼容并蓄，有助于解决我国经济与社会发展不平衡的问题。

四、  发展型社会政策在我国养老体系建设中的适用性探讨

那么具体在我国的养老体系建设中，发展型社会政策具有怎么样的适用性呢？胡湛和彭希哲认为，随着人口老龄化成为我国社会的常态，养老制度的建设不应是应急策略，必須考虑到老龄社会的可持续发展，应当在发展型福利模式下重塑养老制度的价值立场，促进老龄人口参与发展过程。也就是说，人口老龄化渐成常态的社会压力下，需要一种让社会发展更为可持续的福利模式，发展型社会政策这一注重经济和社会发展平衡的政策模式恰恰能提供指导作用。

事实上，不仅仅人口老龄化的压力需要发展型社会政策，当下我国传统家庭功能弱化的社会变迁以及社会养老服务的相对缺失也迫使社会政策的制定需要考虑更为广泛和快速地增加养老资源供给的方式。此时，我们需要动员更多的社会力量投入其中，利用市场运作的模式更为高效地增加和配置养老资源。而如何使得社会力量和市场力量在保证社会公义的前提下运作，就需要一种发展型社会政策发挥作用。

总的来说，上述对发展型社会政策的需求是人口和社会变迁带来的结构性压力，是我国目前养老体系所面临的深层问题对发展型社会政策的呼唤。

除此之后，通过回顾我国养老体系的政策变迁，在经历了“国家包办”到“国家收缩”的阶段后，国家“回归”养老体系已经成为常态。当然，这一“回归”并非回到单位制时期，“全能政府”包办一切福利的角色，而是处于指导、统筹的位置，培育和吸引社会力量加入到养老体系的建设中来。发展型社会政策发展型社会政策正符合国家角色转变的要求和历史发展的趨势。

当然，尽管发展型社会政策在处理我国养老体系的问题存在种种优势，且符合国家在养老体系中的角色转型，但这一政策类型并不是毫无缺点的。国内学者就指出，带有新自由主义色彩的发展型社会政策更多的关注个人产生的社会问题，而非社会结构引起的问题，对个人能力提升的强调忽视了必须具备的条件，也就是社会已趋于公平、公正，有能力就能得到发挥。目前我国养老服务业在政府的有力推动下证在蓬勃发展，例如江苏省出台的多项政策措施，充分挖掘养老产业的市场化效应，立足“四个结合”：政府引导和社会参与结合、养老服务和医疗卫生结合、机构养老与居家养老结合、硬件设施和软件设施结合，为江苏养老服务业发展提供了有力的支持。相信在这些政策实践中，我们将会积累更多的经验，制定更多适用于我国养老服务体系的发展型社会政策，为养老体系的发展提供指引。

参考文献：

[1]陶凤，于新怡.社科院：中国人口十年后将现负增长 老龄化或加剧[N].北京商报，2019.

[2]全国老龄工作委员会，中国人口老龄化发展趋势预测研究报告[N].中国网.2006.

[3]张友庭.城市老龄化进程中的发展型社会政策新探[J].上海城市管理职业技术学院学报，2009，18（02）：15-19.

[4]伍芷蕾，郁俊莉.中国社会养老服务政策变迁分析：基于政策网络视角[J].湖北行政学院学报，2018（01）：63-69.

[5]胡薇.国家角色的转变与新中国养老保障政策变迁[J].中国行政管理，2012（06）：40-44.

[6]刘慧琳.中国当代养老现状以及模式探析[J].纳税，2018（20）.

[7]王素英.中国社会养老服务体系建设现状及发展思路[J].社会福利（理论版），2012（09）.

[8]边恕，黎蔺娴，孙雅娜.社会养老服务供需失衡问题分析与政策改进[J].社会保障研究，2016（03）.

[9]杨团.社会政策研究中的学术焦点[J].探索与争鸣，2007（11）：28-32.

[10]王思斌.我国社会政策的实践特征与社会政策体系建设[J].学海，2019（03）.