长株潭衡“中国制造2025”城市群发展问题与对策浅析

廖星 石兆

摘要： 2017年4月长株潭衡“中国制造 2025”城市群的创建工作正式启动。长株潭城市群的集群效应初现，根据《中国城市群一体化报告》可知2006-2015年长株潭城市群的经济份额增长接近30%。但城市群的内部协作与发展仍有很大壁垒，长沙对群内城市的虹吸作用明显。如何有效整合长株潭城市群的个体特征，并将衡阳的城市发展优势并入长株潭城市群，提升整体发展的优势和团队能量是亟待解决的问题。本文通过分析长株潭衡城市群发展存在的问题，提出了有针对性的对策。

关键词：长株潭衡;一体化

“中国制造 2025”的重要举措之一是建设以城市群为载体的制造业试点示范工程。2017年4月工信部批复同意衡阳加入长株潭城市群，至此，长株潭衡“中国制造 2025”城市群的创建工作正式启动。长株潭城市群的集群效应明显，根据《中国城市群一体化报告》可知2006-2015年长株潭城市群的经济份额增长接近30%。但城市群的内部协作与发展仍有很大壁垒，长沙对群内城市的虹吸作用明显。提升长株潭衡城市群的整体发展优势和团队能量是亟待解决的问题。

一、长株潭衡城市群发展的问题分析

从2017年立项至今，城市群的资源聚集和基础设施建设一体化建设取得了一定成效，长株潭衡的品牌效应初步形成，城市群对于省市经济发展的示范效应与带动效应开始显现，发展与问题同在。

（一）规划容易，实施困难

长株潭衡城市群的前身，长株潭城市群从1993年立项至今38年，期间每隔几年就会出台省级文件进行规划统筹，据不完全统计先后出台了总体规划和18个专项规划、40多个项目规划、100多个示范片区规划和市域规划。当前四个主要城市的协同规划制定完善，但是执行难度大，表现在各级政府为了应对政绩考核，不顾统筹安排哄抢招商项目，造成城市群内规划执行的乱象。不能因为项目好，无视城市本身的发展特点盲目上马，重复建设。另外，这么多规划，如何落地实施，怎么推进监管？

（二）后发优势不明显

长株潭衡四个城市各有特点：长沙是省会城市，常住人口839.45万，2019年，全年实现地区生产总值11574.22亿元，比上年增长8.1%。长沙工业目前已形成了较为完善的产业结构，完成了单点支撑向多点支撑格局的转变，实现了千亿产业和新兴产业的渐次发展。衡阳是湖南省内第二大城市，常住人口720.53万人， 2019年全市实现地区生产总值3372.68亿元，按可比价计算，增长8.1%。株洲是传统的交通枢纽城市和全国有名的服装批发集散城市，动力产业发达，2019年全市实现地区生产总值3003.1亿元，按可比价计算，增长7.9%。湘潭是传统的冶金机械制造城市，2019年全市实现地区生产总值2257.6亿元，按可比价计算，增长7.6%。通过数据对比可以看出，长沙的GDP总量在城市群中占比达到57.3%，其他三市的总量只好也不及长沙。其中长沙的总量分别是株洲的3.9倍、湘潭的5.1倍、衡阳的3.4倍，由此看来区域内长沙的经济实力和增长量远大于其他三市。长株潭衡在制造业的优势未得到放大，三市一直处于被压制发展和跟随发展的状态。后发力的三个城市如何才能突破核心城市的发展抑制，触发高速发展的通道？虽然目前这个状态是“大城市病”的普遍状态，作为一个发展了38年的城市群来说，不进行突破，就意味着丧失机会。因此，以一个核心城市带动城市群发展的模式在长株潭衡的发展上有缺陷，需要寻找新的发展模式和管理模式。

（三）一体化不是简单的合并

长株潭一体化，政府推出了很多的一体化，例如：“三通四化”（公交、健康、社保一卡通和户籍、交通、信息、规划一体化）。目前这些一体化还在逐步推行，缺乏效率。顶着“两型社会”、长株潭自主创新示范区、“中国制造2025”试点示范城市群、湘江新区等4大国字金招牌，也没能让长株潭衡的一体化协同进程加速。学术界、民间很多的观点，希望三市、或者说现在的四市合并，统一行政管理，主导发展建设。在复杂的政治经济条件下，简单的合并城市，第一是做不到，第二是做成了也未必能获得1+1>2的效果。

（四）行政引导不足，市场调节有余

目前城市群内的产业发展以市场调节为主导，依据市场无形的手引导出各市现有的产业分布。前面讲过长沙对其他城市的虹吸效应，在长沙和株洲、湘潭、衡阳之间设置了无形的障碍，这种障碍阻滞了人、财、物在城市群内的有序、合理流动。很多企业为了获得更好的发展纷纷将总部迁入长沙，给地方经济发展带来不利影响，加剧城市群内的马太效应。株洲、湘潭、衡阳这些城市的政府因为缺乏资源共享共建机制，造成规划好的政策没办法落地，跨市就医推行多年进展缓慢;科研资源共享機制不到位，人才流动机制受制约，城市群的科技人才信息库缺失;多领域多行业的跨区社会经济活动尚未统筹推进。

综上，这些问题或多或少会出现在城市群发展的初级阶段，问题的关键在于：政府行政调控与市场调节之间的矛盾。如何解决这一问题？本文提出以下的思路和对策。

二、长株潭衡城市群发展问题对策

（一）加强核心城市辐射能力

长株潭衡城市群虽无确定的核心城市，不少研究提出在长株潭衡城市群推行多核心网络发展模式，而现状就是长沙有成为核心城市的趋势和优势。城市群发展的主管部门及执行部门需要加强对于核心城市功能的引导，使长株潭衡等城市在人口和产业集聚水平上得以同水平的提升，发挥增长极的作用，提升核心城市对群内城市的辐射能力。同时加强群内城市对核心城市的互补作用，争取在群内打造新的核心城市，由单核模式向多核模式转变，提升城市群的建设质量。

（二）统筹城市群产业布局，完善资源共享机制

加强长株潭衡城市群产业在制造产业发展的传统优势，进行城市群内合理布局。政府通过行政力引导城市群中产业链的合理分布，结合各地产业基础和资源要素，合理吸纳核心城市的转移产业，逐步消除城市之间出现的资源壁垒，实现城市群内资源的合理、自由的流动，避免株洲、湘潭、衡阳在产业、园区建设等方面“克隆”核心城市，大而全、小而全的盲目做法。实现城市群内产业的科学布局，提升城市产业发展的协同性，形成合力，防止出现个别城市单打独斗的不利局面。长沙主要的优势在与机械装备工程制造能力强大，利用区域内的企业、科研机构的合力加快智能制造的建设与改型;株洲市的动力产业发展迅猛，提升优势产业的创新发展;湘潭的优势是传统重工业，在此基础上打造汽车、高端装备创新工程;衡阳存在老工业基地转型改“智”，利用城市群的科技资源共享，促进产业的集约型发展。最终形成长沙“麓谷”、株洲“动力谷”、湘潭“智造谷”、衡阳“老工业基地转型升级示范区”协同错位特色发展的产业新格局。

（三）创建城市群高端人才库

城市群的主管部门搭建高端人才库，对入库人才实行动态管理，有进有出。同时鼓励區域内企业利用人才库进行联合发展、多向交流。从本质上打破人才壁垒，鼓励更多的企业专家参与其中，也鼓励更多的科研人员进入企业实现科研转化，将理论的优势转化成高附加值的产品。同时建立奖励机制，对企业引进的高端人才给予资金补贴，对高校科研人员参与企业项目进行政策支持，对研究成果的转化予以奖励。建立企业与科研机构积极互动共建共发展的机制。

（四）形成风险共担，综合考评机制

传统的政绩考评机制应该予以打破，在长株潭衡城市群的发展过程中，如何调动政府部门的积极性，只有通过转变政绩考核体系。建议改变以前四个城市政府政绩考核指标和机制，提供新的考评思路，在原有常规政绩考评的基础上增加城市群发展指标的考核机制，规避各地政府面对城市群发展一体化过程中的博弈行为。探索建立科学的考核指标体系，将任务和风险分解，引导各城市主动落实和推动城市群发展，推动一体化进行。让城市群的各级政府在制定、推行和考评政策时，能树立大城市群发展观，打破以前固步自封的小城市思维。建立政府间的对话通道和平台，让各参与政府能够真正的打破四市行政区域的界限，解决影响资源流通的难题，同时开辟公众监督考评窗口，让城市群的市民参与基本评价，形成自上而下的监督考评，防止权力寻租。

结语：本文通过分析长株潭衡城市群建设中出现的问题，探究其原因，指出长株潭衡目前面临的是单核心模式大城市群发展的普遍问题。单核心城市长沙由于自身经济体量大，对周边城市具有天然虹吸作用，造成株洲、湘潭、衡阳等后发城市的动力不足。要打破这种顶端优势，只有通过加强政府的引导功能，调节市场机制，引导产业合理布局，建立健全城市群高端人才库，改变政府考评机制促进各级政府风险共担、积极共建城市群。

参考文献：

[1]中国发展研究基金会.《中国城市群一体化报告》.2019

[2]汪波.论城市群生态一体化治理：梗阻、理论与政策工具[J].武汉科技大学学报（社会科学版），2015，17（1）：56-62.

[3]张旺，徐习军，曹峰.新时期城市群一体化发展存在问题及对策研究——以长株潭城市群为例[J].湖南工业大学学报（社会科学版），2019，6：27-33.

项目编号：

2019年长沙市哲学社会科学研究项目2019CSSKKTZC06