新形势下基层开放大学财务管理工作的问题与对策

林佩珊

摘 要：广播电视大学转型开放大学几年来，有了新的发展机遇，但也遇到了一些困难。特别是基层开放大学，由于地方政府仅将基层开放大学看作一般事业单位，就财务管理方面来说，许许多多区别于一般事业单位而具有明显高等学校特色的工作难以正常开展，困难重重。本文分析了基层开放大学财务管理工作遇到的问题，提出了在新形势下基层开放大学做好财务管理工作的一些建议。

关键词：新形势;财务管理;成人高校;建议

自2012年广东广播电视大学转型升级成为以现代信息技术为支撑、面向成人开展远程开放教育的新型高等学校——广东开放大学——以来，全广东省广播电视大学系统逐渐成功转型升级为开放大学系统。作为地方政府举办的成人高等学校，各市县基层开放大学也获得了新的发展机遇，呈现出蓬勃兴旺、再创辉煌的发展趋势。

同时，2012年颁布的《高等学校财务制度》和2013年颁布的《高等学校会计制度》（以下将两者合并简称为新制度）的实施，对完善高校财务管理制度、加强会计核算与监督、提高预算绩效管理、确保财政资金合理使用等方面都起到了十分重要的作用。但从几年来的具体执行情况来看，情况并不乐观。比如：我们对新制度一知半解，致使无法按照新制度的要求进行会计核算，使得报表数据不能完全真实反映高校的财务状况。还有，基层开放大学作为成人高等学校，不同于普通高等学校，有些财务管理工作无法按新制度进行操作。因此，需要我们继续对新制度进行深入研读，同时加大业务层面的培训和学习力度，确保新制度更好地推广与实施，从而促进基层开放大学持续而稳定的发展。

一、新形势、新制度带来的发展机遇

转型升级为开放大学以来，整个系统具有更大的办学自主权。教育部和广东省教育厅的文件指出：“广东开放大学要坚持非学历继续教育和学历继续教育并举”、“广东开放大学可以设置本科专业”、“可授予学士学位”。这为基层开放大学吸引求学者到开放大学来读书，在激烈竞争的环境中更好地生存和发展，注入了新的活力。

因此，适应新形势，按照新制度认真做好学校的财务管理工作，保障地方政府投入的财政资金合理使用和学校的稳定发展，是学校必须重视的工作。

首先，我们要仔细研读新制度。通过仔细研读，我们会发现新制度的一些亮点。

其一：新制度中最大的亮点就是全面采用修正的权责发生制作为高等学校会计核算基础。所谓权责发生制，就是对收入和费用的确认是以权利和义务是否在本期实际发生为标准，而不管其款项是否在本期收到或支付。权责发生制能客观公正地反映绝对会计期间的收入和费用水平，是国际公认的会计核算的一般原则。而修正的权责发生制是原则上以权责发生制为基础进行的会计核算，将高校的会计核算与企业趋同。权责发生制能够准确反映高等学校的资产负债状况、收入支出水平、偿债能力与风险等等，最终还是服务预算管理这个总目标。而高等学校一直执行的以收付实现制为核算基础的财政总预算会计，与当今公共财政预算管理体制改革的目标不相适应。

其二：新制度中确定了高校教育成本核算的内容框架。新制度根据高校的职能和特点，设定了相应的支出科目，具体可以归纳为六个方面，即教育、科研、行政管理、后勤保障、离退休及其他方面。不再笼统地放入教育和科研支出项目内，为后续的高等学校绩效成本的核算提供数据支持。学校可以结合支出结构指标（如：人员支出比率、公用支出比率、人均基本支出）来对本校进行成本核算管理，从而提升财务发展能力。

其三：新制度中为满足预算管理和财务管理双重需要，创新性地引入固定资产计提折旧和无形资产进行摊销的核算模式。从新制度中的“累计折旧”和“累计摊销 ”两个会计科目的账务处理表述中，我们看到，高等学校的这种核算模式，还不完全与企业雷同，其折旧和摊销时不是形成支出或费用，而是冲减“非流动资产基金”，其账务处理方法实为“虚提”，最终的目的就是在不影响高校预算支出口径的同时，如实反映高校资产的账面价值，从而为内部成本核算提供相对准确的数据。

其四：新制度要求“加强资产管理，按照科学规范、从严控制、保障事业发展需要的原则合理配置资产，建立资产共享、共用制度，提高资产使用效率”。要求高校內部结合学校发展规划目标，制定科学的设备采购规划;从资产管理的制度设计方面要体现学校的统筹安排的职能，对共享共用予 以指导协调;对价值大、可共享程度高的设备建立责任中心，利用内部结算价格全面核算成本和收益;对绩效显著的，要从收益分配、设备更新维护、间接费用补偿等方面予以支持。这样，对学校的国有资产管理一方面实施政府采购，从源头上加强财政支出管理，提高财政资金的使用效益;另一方面借鉴企业财务管理理念，采取了对固定资产计提折旧，对无形资产取得费用按期进行摊销等有效举措，既能真正反映国有资产的真实价值，又能为管理者合理配置国有资产提供依据，提高国有资产回报率和保值增值率，真实还原高校的资产负债率。

这些都使得高等学校能够更好地开展财务管理工作，确保合理使用财政资金，促进学校稳定发展。

二、基层开放大学财务管理工作遇到的困难

新制度的颁布和实施是我国高等学校财务管理模式的进步，但同时也对财务管理提出了新的要求，对高等学校财务管理来说是机遇同时也是挑战。新制度给高等学校财务管理的发展指明了新的方向。但基层开放大学的财务管理工作仍然存在一些问题，实施新制度时遇到许多困难。

首先，是学校财务管理制度不够健全，财务管理职能没有得到充分有效的发挥，难以为学校的管理和决策提供服务。主要表现为： 财务岗位设置过于笼统或者没有根据学校财务管理的要求设置，财务管理的职能不能得到充分体现; 在会计核算方面监督不严，财务报销过于注重领导的签字，没有对经济业务的实质进行审核，导致财务管理的信息基础不可靠。这些都影响了学校财务管理功能的发挥。

其次，是预算管理体系不完善。主要表现在：预算制定不够科学，缺乏弹性，没有考虑成人高校的特点;预算的执行监督不严格;预算效益评估不够健全，大多数学校尚未建立起系统的预算效益评估体系，因此在评估中缺乏科学性，同时也比较缺乏评估经验。目前我国高校的预算管理大多都较为注重其编制与执行，而忽视了对执行结果的效益进行评价，不能及时发现预算管理中存在的问题，也没有明确的奖励与惩罚手段，致使预算不能被有效地管理与控制，从而使管理的效率较为低下，对学校的发展造成影响。

第三，内部控制体系不够完善。主要表现在：高校领导层和具体财务人员对内部控制认知有限，意识淡薄;缺乏具体可行的高校内部控制规范性文件。截至目前，我国有关内部控制的规章制度，主要聚焦于盈利性组织——企业，还没有专门针对高校内部控制和财务管理的内部控制规范。对于行政事业单位，直到2012年11月我国才发布了《行政事业单位内部控制规范》（试行），并且到2014年才开始执行。这一规范是针对所有行政事业单位的，而不是专门针对高校的，并且这一规范对各类业务和事项仅仅作出了原则性的规定，属于基本规范性质，各类行政事业单位具体执行时，还必须要结合自身所在行政事业单位特殊性质和特殊业务，与具体的内部控制规范执行指引配套。由于缺乏具体明确的内部控制规范指导，每个高校的财务管理只能根据众多规章中的相关零星规定摸索前行，高校财务管理的规范化和科学性很难得到保障。导致很多高校领导经常认为自己可以凌驾于单位内部控制规章之上，各具体财务人员在日常工作中也不注意内部控制制度的严格执行，经常敷衍了事，流于形式，由此导致高校财务管理容易出现各种各样的违法违规现象。

三、加强改进基层开放大学财务管理工作的几点建议

新制度明确指出，高等学校财务管理的基本原则是：执行国家的有关法律、法规和财务规章制度;坚持勤俭办学方针;正确处理事业发展需要和资金供给的关系、社会效益和经济效益的关系、国家、学校和个人三者利益的关系。高校财务管理首先是为教学、科研和师生员工服务，财务管理的好坏直接关系到合格人才培养及广大师生员工的切身利益。因此，高校财务工作必须坚持为教学、科研和师生员工服务的原则。财务管理的改革和完善也必须从这个原则出发。为此，我们提出基层开放大学加强和改进财务管理工作的几点建议：

（一）提高学校领导以及教职员工对财务管理规范化的认识。

财务管理是高校管理的一项极其重要的内容，因此加强财务管理对提高高校管理建设具有非常重要的意义。具体的来说，高校财务管理需要严格的实行校长负责制，最大程度地发挥学校各级部门的职能，坚持以为教职工的切身利益服务为基本原则，积极地组织开展开源增收、减少浪费，形成系统的规范化财务管理机制，进而推动学校事业稳定、快速的发展。与此同时，学校财务管理部门要积极地组织管理人员学习先进的管理理念和管理技术，提高自身乃至整个部门的整体素质以及工作能力，从而使财务管理应对风险的能力进一步提高。这也就使学校的财务部门在开展财务管理的工作时，既要考虑学校的发展情况和规律，又要考虑市场的经济规律，从而在学校资源配置中发挥市场的作用，在考虑财务效益的同时注重提高财务管理的水平，既充分利用市场为学校的发展筹措资源，又需要提高财务分析，加强高校财务管理的主动性。此外，更要准确地把握财务管理与高校发展之间的关系，加强学校财务管理制度的改革和创新，最终将学校发展和财务管理结合成一个有机统一的整体，确保学校財务管理工作有序、高效运行。

（二）规范化财务管理体制，建立健全各项财务管理制度。

建立健全财务管理制度是规范财务管理里工作、确保财务管理安全、确保财政资金合理使用和学校办学效益的根本保障。首先，学校财务部门要按照现行法规制度的要求，结合成人高校的实际情况，建立健全符合学校发展要求的财务管理制度，从而保证学校经营发展到哪里，财务管理就落实到哪里。其次，学校财务部门要在保证财务核算质量的基础上，进一步发挥财务信息的主渠道作用，实施跟踪学校的动态化管理，及时提出财务管理建议，使核算型财务管理转变为管理决策型财务管理，为学校决策者提供有效的决策信息。再次，有效的内部控制制度必须能够切合学校管理结构，为整个学校发展服务。在相关制度的制定过程中，应坚持“预防控制为主，事后检查为辅”的初衷，依靠程序制约，部门人员配置真正做到职务相互分离、相互制约、相互监督，明确经济责任制。要进一步改进和完善财务管理体制与运行机制，逐步建立绩效考核和追踪问效制度，提高资金的使用效益。最后，要重视内部审计职能的发挥。内部审计区别于外部和政府审计有其优势，发现单位内部问题的几率更大，对风险防范和控制意义重大。

（三）有效加强预算管理、切实提高预算执行效率。

高校的预算管理是高校财务管理中不可或缺的重要组成部分之一，对高校的预算编制和执行等方面的工作有着极其重要的作用。高校在组织开展各种活动之前必须要经过合理、严格的预算。在一定程度上来说，预算管理是高校各种活动的基础与保障。在进行实际的编制预算时，学校要根据其现有的财务状况，坚持为教职工的切身利益服务的原则，与此同时，学校领导还要举行相关会议，对预算的情况进行进一步的分析，再进行集体的讨论，才能开展下一步的工作。

为了保证预算的合理性、准确性，学校还应该建立完善的预算管理制度，并根据学校的发展情况做出合理的调整。在进行实际的预算时，学校应该保证预算严格的执行，保障预算的权威性。

学校要坚持“统筹兼顾、保障重点、优化结构、收支平衡”的原则，科学合理编制预算，建立科学化、精细化的预算管理机制。要根据学校事业发展和综合能力科学编制学校事业发展规划，根据年度工作重点对经费的需求编制财务预算，并将预算执行的责任分解到校内各部门各单位，加强预算执行的控制与分析，严禁无预算、超预算支出。学校一切收入都要纳入预算管理，将预算管理贯穿于财务活动的所有领域，强化预算的权威性与严谨性，充分发挥预算在资源配置中的杠杆作用。支出预算要统筹兼顾、保证重点，根据“重点突出，效率优先，勤俭节约”的原则从紧安排各项支出。学校要进一步优化支出结构，加大内涵建设支出。

基层开放大学还要与地方财政主管部门沟通，在预算的编制与执行中，要考虑学校开展的成人教育和社区教育的特点，增强预算管理的弹性。因为这两类学生的招生，缺少事前的确定性，无法像普通高校那样按指标招生，使得每年学费收入和相关支出有极大的不确定性，从而需要弹性编制预算，并在执行时能灵活调整支出。