民初中央与地方铁路管理权之博弈

摘要：民初各省曾吁请设置交通司作为地方交通行政管理机构。基于集权化交通管理目标，中央政府一直予以否定。因为未能设置交通专管机构，地方政府只能在民营铁路上发挥有限的作用。由于地方主义盛行，中央政府控制力有限，统一集权的管理体制难以落实到位，地方仍对国有铁路体系拥有一定的控制权。国有铁路虽然一般兼具部分行政管理功能，但因权限不清，与地方政府的行政管辖权存在着冲突，削弱了铁路一体化管理的效果。民初，中央与地方在铁路管理权限变动过程中存在着折冲与变通并存的状况。

关键词：交通司;交通部;铁路

基金项目：国家社会科学基金项目“路权视野下的近代中国铁路技术转移与自主化进程研究”（项目编号：19BZS058）

中图分类号：K258    文献标识码：A    文章编号：1003-854X（2020）03-0103-08

北洋政府时期，以铁路国有为基本政策导向，继续强力执行铁路国有政策，打压民营铁路。同时，通过铁路管理体制的变革，不断建设新型交通产业管理机制，地方政府对铁路的控制在技术与制度层面难以再有话语权。由于地方主义盛行，中央政府控制力有限，统一集权的管理体制难以落实到位。本文拟对民初地方设置交通司及其流产作一简要探析，探讨集权化铁路管理体制形成过程中中央与地方在职权配置上各自的利益诉求及相互间的调适。

一、民元交通司存废之争

武昌起义后，独立各省相继建立军政府，其内设机构不尽一致，但各省自成一局，有着中央政府的架构，几乎无所不包。虽民初的都督再度直接控制各自省区内的铁路，但各地控制铁路，有的只是昙花一现，有的则在短期内实施了省管铁路。

1911年10月18日，江苏都督程德全委瞿钧充津浦铁道南段会办。南京临时政府成立后，江苏都督庄蕴宽复派冯学棻为津浦南段总局临时局长，华国强为副局长，但很快即改由交通部任命。2月9日，交通部路政司任命何承焘为津浦铁道总理，何旦为协理。3月30日，改派陶逊为津浦南段总局局长，华国强充副局长。4月2日，委朱艮为安徽铁路局临时局长。8月，委冯学棻为津浦南段总稽查。16日委刘藻彬为安徽铁道调查员①。因津浦线是南京北上通道，江苏、安徽难以直接与交通部争权。

相对而言，独立各省中，湖北地方政府与铁路部门的关系更为密切，省管铁路局面维持的时间也更久些。1912年2月，黎元洪称“军兴以来，鄂豫交通阻塞致商业凋敝异常，迭次议复通车又皆未能就绪，中外各商皆深焦盼。兹幸全局统一，自应速图恢复。查京汉路工车辆，失修数月，败坏不堪，行车秩序，错杂凌乱，皆须全路通盘筹算方可设法改良。此外应行兴革之事尚多，亦须脉络贯通方能下手，日内拟即饬令京汉局聚南路华洋人员照常管理路务，并责成章副总管祜等专司其事，迅行筹拟开车事务以便商民，伏恳我公饬知部下各员，接洽遵照，俾免误会。此后公有命令该路之事，请即电知士诒或迳饬南局人员遵照。”南京临时政府交通部表示认可，“当中央政府未确定以前，只得由各省就近整理，随时协商联络。”② 1912年3月，即改由交通部指派，“鄂交通司已将南段路政仍交南局接办”③。但是，交通部对京汉铁路湖北段的接管却一直受到地方势力的阻挠。

湖南与湖北有相似之处。湖南军政府将与粤汉长株段铁路相关的事务交由民政、财政、实业司分别管理。“民国初建，路政极关紧要。惟责任不专不能收实在效果，兹拟划分权限，将购地归民政司担任，工程归实业司担任，筹款归财政司担任，迅速赶造，迨路成之日，则统归交通司管理。”④ 实业司则将“承办铁路政见，到处发布”。“交通司以铁路在交通范围之内，何得越俎，相与力争，现亦刊布交通司宣布路政统一理由书。”⑤ 它认为，实业司设置土木工程局，“妄思破坏路政，攫取路权，以遂其越俎代庖之谋”。交通司认为地方行政机构的权限范围“宜符中央政府之定制”，“交通部所辖之路政与实业部所辖之工政明明各有专责也。各省设司例应根据各部通则，不得自为风气，致酿成行政上之种种室碍。”交通司还强调应划一铁路营业权。“实业司要求有关铁路工程事务归入该司，其理由是，土木一项范围最广，其中铁路行政一部虽业划归交通司管理，而工程与其余土木甚繁，亦不能不另设一局以专责成。”交通司对此反驳道，“若以此为理由，则铁路巡警则应归民政司，财政司则可以管理铁路会计课。若此，交通司只是执行运输中一小部，用人行政不相统属，事权未清，责任未专，欲求业务发达，有是理乎？”该司还强调其在管理现有铁路上的所作所为，“株萍铁路自本司接管以来，派员经营分课任事，一切均经呈报，且现在补苴线路，亦经本司督率路局筹办，呈奉钧府批准有案，本司并未放弃责任，至粤汉铁路本完全商办性质。本司有监督之责，亦正为之谋进行之方。”⑥ 交通司一直呼吁将“路政全权归还交通司，以一事权而重路政”⑦。后经都督府政务会议处议决，“以完全路政应归交通司主持，系因北京中央政府分划十部或十四部，仍以路事隶属交通部云。”⑧ 同时还颁布《湖南交通司暂行章程》，对交通司责权范围作了规定：“本司隶于湖南都督府，管辖全省轮船、帆船、铁路、道路、电信、电话、邮便事务，凡关于各项之公司局厂及学校悉负管理监督之权。”⑨

江西交通司成立后，试图以官商合办的方式控制南浔铁路。它曾提出一个变动南浔铁路管理体制的方案。其中包括，铁路总协理由交通司遴选，都督委任，董事会则归原有股东组织。以交通司为全省交通行政机关为由，交通司有权对于南浔铁路进行直接监督及完全用人行政之权，凡该路进行事项及内部办事章程、总协理与执事人员商定后，由交通司呈都督裁定施行。南浔铁路应定期咨报交通司路工成绩，以备查核。倘事后查有弊混情形及逾限不能告竣，应由交通司呈请都督予总协理以相当之处分。交通司希望这一方案请都督核发交通司转行鐵路公司查照办理，待省议会正式成立后，再行交议追认。⑩ 但这一官商合办方案遭到南浔铁路股东的反对。6月3日，股东会要求交通实业两司正副司长到会说明官商合办理由。《申报》曾报道了江西交通司司长在会场上的尴尬：

交通司长胡葆生提议删去有限二字，名曰

江西南浔铁路公司字样。股东不认两造，又复

纷争，会场秩序大乱。当由议长摇铃停议二十

分钟，复行续开议。由修思永演说去留有限二

字，须俟正式议会成立再行决定。此项铁路概

归该会监督，与行政机关无涉。后议总办理即

就前临时议会所举吴钫、世瑄两人，再由股东

推举一人呈请都督加给委任，诸公赞成，即请

举手表决，于是全体起立大呼赞成。当经各股

东要求，胡葆生将以上情形面禀都督，以便进

行，移时散会。翌日四号，仍在该公司开会，

由各股东投票选举总协理，请都督選任。闻当

选总理者为程道存、吴钫两君，陈伯严仍推为

名誉总理。当选协理者为程永慰、赵世瑄、罗

兆栋、包荃孙四君，彭程万被推为名誉办理{11}。

总体来看，光复后，各省均沿袭前清劝业道的体制，设立地方交通行政机构，只是各地各自为制，差异颇大，有归属于实业司或民政司，有的独立设置交通司。湖北军政府在政事部下设外交等七局，内有交通局。10月底，军政府改局为部，设内务、交通等九部。湖南则在都督府下设交通、实业等司，交通司管辖全省帆船、轮船、道路、铁路、电讯事务，设有路政等科。路政科设有庶务、技术、调查三股{12}。浙江、福建、陕西{13}、贵州、四川的军政府内也设有交通部。福建军政府交通部下设邮政、电信、路政、航业四科，职掌交通事务{14}。广东设立交通司{15}，江西则称交通局{16}。其他省份大多由实业司或民政司兼管交通，未设专门交通机构，如广西民政司下设交通科{17}，云南则是实业司兼管理交通事务{18}。

由于南京临时政府存续时间短，虽然开始对地方官制进行统一规范，但对于各省经济行政机构如何设置并未有明确规定，各省是否设置与中央交通部对应的交通行政部门自然尚无定论。政府北迁后，针对各省军政府时期机构名称混乱的情形，中央政府先要求各省都督将所属行政部门一律改称为司，“庶使中央各部与地方各部示有区别”。其中，要求地方设立实业行政机关，并直隶实业部，“今外省官制虽未画一，而各省之实业司当速行成立，隶属本部。”{19} 对此，地方都督并无太多异议，但同时提出，既然中央设有交通部，地方相应地设立交通司或交通局。因而，在民初地方政制改革过程中，与清季外官制度改革时一样，地方以与中央机构对应一致为由，力图扩大地方行政管理权限。

1912年6月，在湖南、江西等省的鼓动下，多省同意派代表到京呈请设立交通司。他们的理由是，“各省邮电航路尚未发达，必特设机关，方可谋地方发达，中央之统一。”{20} “各省独立多以权宜自设交通司，是年六月，各省交通代表始联名正式呈表设立。”{21} 各省代表 {22} 在呈请书中强调：“或谓大部为交通政治最高机关，足以统筹全国交通事宜，何必另设于各地方。不知中国幅员辽阔，耳目难周，……苟无地方辅助，政治机关欲轮轨遍于全国，邮电通于僻壤……非特无此长驾驭远之方，抑且轻重缓急有莫得其宜之势。亡清时代劝业道署特设邮传使，盖亦见及于此，但道员隶于督抚，又管农工商故，职务繁而不专，难收成效，故不如专掌交通而直隶中央之为得也。”{23}

《申报》曾报道了十省代表在金台馆开会合议的情形：

先由湘交通司次长仇毅报告开会之宗旨，

并与鄂交通司发起之理由。大致谓前清各省电

报、邮政、轮船、铁路各局弊窦多端，当道视

为利薮。邮传部远在京师，鞭长莫及，遂至有

弊莫革，有利莫兴。现在民国成立交通部组织，

完全欲图交通政策之发达与统一，非各省设立

交通行政辅助机关，直隶于交通部不可。因各

省有辅助机关，则对于原有之路邮电船各局所

就近可以监督管理，以辅助交通部之不及。对

于将来之各项事业可以推广提倡，以谋各省之

进行。如日本递信省之下，各大都市设立递信

管理局然。反覆讨论，均表同情。推定仇毅为

领袖代表并起草员，一面呈请交通部批行，一

面上请愿书于参议院。至邮电路船各项条陈，

须俟此次呈请后，再联名上书矣。{24}

交通部对此的回复是，“此项辅助机关，或分省或分区或分事务，按之学理事实，一时尚难解决，将来订拟此项官制，仍须博采各国成规，参酌折衷，务求完善。”并希望先在各省设立交通管理局{25}。交通部不希望地方设置交通司，认为这样会影响其对交通企业的直接掌控。“综观前后各情形，交通司一职似无设立之必要……中央地方行政划分，此项机关当然消灭。”{26} 交通部致电各省都督：“据各省交通代表呈请，设立辅助机关，直隶中央，以谋交通之统一。本部甚表同情，但此项机关，或分省，或分区域，或分事。各种办法，按之学理事实及各国成规，一时尚难解决。”“部以铁路一线，恒跨三四省，殊难以省界区分，划段管理，因拟参酌事实，设立交通管理局，以资监督”，交通部官制内设各交通管理局之计划，在参议院遭到否决，其理由是“官制内不应有设立管理局之条文”{27}。后各省代表提出与交通总长施肇基会晤，最终未得谋面，只能悻悻而回。

1912年8月，参议院议员司徒颖等10人提交“质问交通部所办各事多有未洽书”。首先，指责交通部的不作为，“交通事业，最忌隔阂，交通部久已成立，而路电等业犹南北各分畛域，未能统一，各省交通代表晋京磋商，至今尚无正当解决办法。”{28}仇毅在这份提案列举了地方应设立交通行政机构的十二条理由。他认为地方应有交通行政机构与中央交通部相呼应，否则就是一种“敷衍”的政策，“易失管理之效力”。在交通国有化背景之下，交通企业“虽有局所以经理之，但各局为营业机关，非政治机关干部，其心力瘁于本局属局以内，其视线囿于通都大邑之间，且分职分工拘于一道，不克通筹，种种方面，而且各不相属，如秦人之视越人，故不如另设政治机关，力图推广之为得也。”他强调交通部应以地方专职交通管理机构为辅助机关。他甚至警告说，前清邮传部固守自己的交通管理独占权，实际是得不偿失的。民国的交通部如“持保守之态度，对于旧邮传部如庸规随，则已耳。”{29} 随后，仇毅 {30} 等又上书参议院请愿设立省级交通行政辅助机关，但被否决{31}。

要求各省设立交通行政的提案被参议院否决后，交通部通电各省正式禁止地方设立交通专管机构，要求各地有关交通事务管理可在其他部门中下设交通课，“庶与中央管理权限不相抵触”，并再次强调交通事业应由中央统一管理，“嗣后一切事宜遵当转饬，直接禀部核办。”{32} 随后，各省交通事务或由民政司管理，或由实业司管理，基本延续了前清交通行政由劝业道兼管的做法。

中央政府否定地方设置交通专管机构方案，得到了包括黎元洪在内的部分地方都督的支持。黎元洪率先主动解散鄂省交通司，管辖事务移送民政厅交通科，以谋行政统一。他主张既然实行军民分权之制，“交通各政不在民政范围，应归中央政府直接管理。交通司一职势须取消。”{33} 1912年4月，黎元洪在《致袁总统论军民分治》的通电中指出，应当在军民分治的基础上划分中央及省的权限，“凡现设各局，除路、航、郵电、盐税、海关应划归政府，不立专政，司法独立，直隶中央，其余之政，概皆归诸民政长管辖，以一事权。”{34} 但据报载，黎元洪所以如此主要还是因为交通司长熊杂贞的“跋扈不法”。

黎元洪素以维持大局为主旨，故自统一政府成立后，所有路电等政均请中央政府派员接收。交通司长熊某时有党援，抗不遵办，冀遂其把持权利保存禄位之私心。京汉铁路汉口至孝感一段起义以后即交通司设局管理，旋因北军占据阳夏，路权遂亦失去。及北军退出，该司又设局管理。统一政府成立，磋商多次，不肯交代，现在名虽归部接收，而鄂境各站用人权仍隐为该司操持，以致该线路轨迄未修复，外人啧有烦言{35}。

这种对抗对于地方政府的正常运行已然形成威胁。“黎公久欲将该司取消，……近因该司电政科长等揭其破坏电政统一罪状，并将其营私舞弊秘密情形和盘托出。黎公遂乘机将该司解散，以避反对之异说。现已电商国务院及交通部，将该司所管关系全国交通行政事务概由部委员直接办理。至地方之交通行政则暂由民政府交通课管理，以期与中央管理权限不相抵触。”{36}

江西则出于节约经费，将交通司所辖事务归入实业司，设科办理。“交通司掌管事项原系前清劝业道设科承办之职。现闻李督（李烈钧——笔者注）拟将该司掌管事务归并实业司，设科办理，以节糜费而符议案。”{37} 随后，四川都督胡景伊也表示要主动裁撤交通司。他在致交通部的电文中称，“川省自去年争路风潮起后，交通机关破坏梗阻。光复以来，始由本府权置交通司经理一切。年来将旧有各机关渐次恢复，复筹设成都至汉中电线……现已议决将该司裁撤，所有职务仍暂照前清成例，归并实业司经营。嗣后关于交通行政事项，自当转饬该司随时禀承大部命令办理。”{38} 因四川、湖北主动裁撤交通司，交通部于同年12月21日呈请大总统批令各省应一律实行裁撤交通司。实际上，当时只有山西、江西、湖南、广东四省设有交通司。交通部此举主要是为了阻止地方要求设立类似交通司这样的机构而已，“将来中央地方行政划分，此项机构当然消灭，此时似无庸设立，以免改革时徒增手续。”{39}

二、地方官厅交通机构之缺失

1913年1月8日，北洋政府公布《划一现行各省地方行政官厅组织令》。其中规定：“地方行政编制法及地方各项官制未公布以前，民国之国家行政区域，除蒙古、西藏、青海地方别有规定外，其各省地方划一现行行政长官之名称”，“各省行政公署，除各设一总务处外，划一现行分司之名称：（1）内务司;（2）财政司;（3）教育司;（4）实业司。”{40} 实业司的职权范围涉及33项，却没有涉及到铁路{41}。此次划定地方官制时，直省交通行政划归内务司 {42} 管辖。在管理权限方面，较之晚清，地方政府与交通行政的关系更为疏远。民初中央强调重要产业的直接官治体制，“须直属中央，于行政上之行动，方有脉络贯通之效，即于省勿庸更设专司，免至冗滥。”{43} 1914年公布新地方官制，地方设巡按使，下设总务科、内务科、教育科、实业科。实业科掌管的交通事务包括铁路、邮电等。

在铁路管理方面，民初实行一路一局制度，并逐步取消铁路督办制度。至1916年，归交通部管辖铁路总长为6604公里，设置14个不同类型的管理局。对业已通车的铁路设立管理局管理全路运输业务，仍在施工的设立工程局，只有正太、道清、陇海铁路因借款关系保留了原有的名称{44}。同时制定《各路管理局编制专章》，对各局设立的处、课、段及各自的权职范围作了统一的规定{45}。对于各条铁路分段设局也进行调整。1912年取消了京汉铁路南局。12月，在天津设立津浦铁路总局，取消南北两段总局，南段总局改为分局。同月，将川路与粤汉路合并，设立汉粤川铁路总公所。1916年，将京张、张绥铁路归并为京绥铁路。这种设置已与地方政府关联度不高，而主要是出于路线联络通畅的需要。民初，对于拟借外债的铁路线，基本也是以交通部为主体进行借款谈判，地方政府或地方大员影响力和介入程度已大不如前清时期。这也是民初地方交通司昙花一现的重要原因。

各省实业行政管理机构在民初变动较大，偶有省份涉及交通行政管理机构的设置。如云南省先于都督府军政部下设实业司，接管原盐法道、劝业道的盐务行政征收盐课、农工商业和各项交通水利事宜。1914年，改实业司为巡按使署政务厅下的实业科。1920年，政务厅的实业科、财政厅的矿务科及省水利局、垦殖总局合并成立省实业厅，厅内设总务、农林、工商、矿务4科。1922年，实业厅改称实业司，成立交通司。1927年，改司称厅，1923年4月，交通、实业两厅合并成立建设厅，厅内设6科，负责全省农林、工商、矿务、邮电、公路、航务、水利事项，设调查设计委员会{46}。1913年2月24日，黑龙江实业司成立，隶属于黑龙江行政公署。金纯德为实业司司长，下设四个科。1914年5月23日，实业司改称黑龙江省巡按使公署政务厅实业科。1919年1月13日，成立实业厅{47}。

制定省宪是民国初年的“联省自治”运动的主要标志，各省出台的宪法或草案中，以湖南、浙江、广东省宪法最具代表性，都试图确定省级政府的权力范围{48}。但省宪中对于地方是否掌管铁路事务大多没有作出明确规定。湖南省宪中，即有这样的表述：“省以内之铁道、电话、电报支线之建设，但为谋交通行政之统一，联络省际商业之发达，及应国防上之急需，国政府之命令，得受容之。”{49} 不难看出，在处理地方与国家关系时，地方合理分权与过度分权并存。当然，过度分权是这一时期地方主义盛行背景下的必然趋势。省级财政与经济行政权有不少侵夺中央权力之处，有企图架空中央政府之势。“省宪中将原应属于中央政府的事权划归各省所有，在省宪制定者而言，虽认为是国宪未制定前的过渡办法，却颇予人以割据分裂的疑虑。”{50} 在1922年国是会议宪法草案中，为避免省宪中地方过度分权的做法，就明确规定外交、陆海军、铁路及国道事项由联省机关立法或执行，省权中不再包括过去省宪中包含的有关省军事权、修筑铁路权{51}。就宪法层面而言，修筑铁路权确定不属于省级地方政府行政事权的范围之内。由于铁路涉及的问题比较复杂，单项行政事权难以涵盖。有关铁路的行政管理权，既非完整意义的中央事权，也非完全在各省事权之外。地方政府在铁路建设运营中地位虽然趋于下降，但铁路始终难以摆脱地方行政权力的介入。

三、地方对铁路管理权的渗透

北京政府时期，除东北地方政府自筑铁路外，其他省份基本无力筑路，地方政府对铁路事务的介入是非常有限的。因政局不稳，一些铁路的管理权在中央与地方之间游移不定;对于一些民营铁路的申办与管制，中央与地方也存在着一定的矛盾。

在相当长的时间内，株萍铁路在国有与省营之间不断变动，地方政府铁路管理权力游移不定。1899年11月，萍乡煤矿由安源至萍乡宋家坊长7公里的铁路通车。1902年11月，萍乡至醴陵铁路建成。1905年，醴陵至株洲铁路竣工，与萍醴铁路相衔接，全长90公里，称萍潭铁路，由萍乡煤矿兼管。1908年4月，萍潭铁路交由邮传部管理。1910年，萍潭铁路改称萍株铁路，1912年复改为株萍铁路，交由湖南交通司管理{52}。

1912年，湖南省交通司将萍株铁路改称株萍铁路。1913年7月湖南省独立，设立株萍铁路管理局，局长吴超澄。1914年，交通部与湖南都督谭延闿协商决定本路仍归部辖。1917年11月，湘省独立，派员接管此路。1918年3月，北军返湘，该路复归北京政府管理。1920年5月，湘省独立，再度接收此路，原有之局长职员移至安源办公。8月，经赣督与湘省议定，该路分两段管理，机务工务两处及车队员司共同管理，营业收入及机工两处并车队之支出，按湘六赣四比例分配。局内各设总务、会计、车务三处。工务、机务两处及车队员司由两局共同管理。1922年2月部令取消湘、赣两省分管，4月恢复株萍铁路局{53}。1926年，北伐军入湘后，归国民政府管辖。1929年8月，全国交通会议议决将株萍归并于湘鄂路{54}。6月，经湘、赣两省协商，株萍铁路以省为界分段管理，分别设立铁路局（赣省设局于安源）。1928年1月，全国交通会议决定将该路划归粤汉铁路湘鄂段管理局管辖，株萍铁路成为粤汉铁路的一条支线，株萍铁路管理局终结{55}。修建株萍铁路时，湖南省加入公股724800元，股息拨作股份627754元，合计1352554元{56}。

在民营铁路问题上，地方政府与交通部也屡有冲突{57}。1913年，芜湖顺泰成米商霍守华邀集90名股东，集资百万元，成立“裕繁铁矿股份有限公司”，呈请领得皖都督府第1号勘矿执照，开采繁昌桃冲铁矿。1914年，南京第三区矿务监督署发给第22号采矿执照，于农商部注册开办。裕繁总公司设在上海广东路36号，分公司设芜湖洋街，桃冲设矿厂。总公司经理霍守华，经理唐舜，分公司助理陈仲衡，矿长张琴典。该矿实际受到日本在华企业中日实业公司的控制{58}。

裕繁铁矿公司成立后，为便于矿石外运，中日实业公司屡次向交通部申请修筑铁路。交通部虽予以核准，但倪嗣冲却以省议会反对及矿案交涉未果为由，请交通部予以注销，严令繁昌县知事不准该公司在未得许可证之前启动铁路铺设工程。同时，倪嗣冲在给日本驻华公使林权助的函中称，该公司经理霍守华“并无何等资力而空夺利权”，取消许可证也是为了“令中日实业公司不致蒙受任何损失”{59}。但日方不断给倪嗣冲和交通部施压，认为铁道工程拖延使中日实业公司损失甚大。该公司甚至强硬地向交通部要求“将该项铁道布设许可证不经安徽省省长之手而由贵部直接发给，则本社工程不但立可进行，即他方亦可少烦琐之虞也”{60}。1917年6月，在日本的压力下，倪嗣冲只得又函知交通部，请将执照发给转交。交通部以此事事关重大，乃咨送国务院核示，并咨询农商部矿案情形。农商部回复称裕繁公司与中日实业公司所订售钞合同，并聘用日本技师，均已核准。交通部于是年8月发给建筑专用铁路执照{61}。桃荻铁路自繁昌县荻港镇龙巢江边起，至桃冲山止，全长8.5公里。

从总的趋势而言，因为缺少专管机构，又失去地方大员兼任铁路督办大臣的体制支撑，北洋时期地方修筑铁路受到种种限制。受权力格局的影响，地方对铁路的影响力趋于下降，中央集中管理体制不断强化。中央铁路管理权先后受到诸如北洋系、交通系、改组派等政治派系的控制，这无疑会削弱中央在统一铁路上的权威和执行力。地方权力趋于下降则是与产业集权管理倾向、以强化中央财权为目标的分税制财政体制有关。虽然地方屡有吁请修路，但因难以获得地方社会力量的支持，且受财力限制，付之实践的少之又少。

相对于晚清而言，民国时期铁路管理制度化水平明显提升，已形成了具有现代意义的铁路产业行政管理机构。铁路管理成为现代国家行政管理体系中的一部分。民初交通部业已在技术、人才、规划、运营等各个方面形成与国家集中管理相匹配的控制力量。近代铁路建设的地方主义特色，既体现为在铁路筹建与管理中地方政府居于主体性地位，也包含地方政府对其行政区域内国有铁路管理权力和铁路收益的分割乃至侵占{62}。这种地方主义在清末商办铁路浪潮中达到高峰。民国时期，随着铁路管制体制的不断健全，铁路建设和管理的地方主义成份开始弱化。但也有一些省区铁路独立性比较强，东北、山西、广东等地，铁路建设与运营均以省界为范围，地方政府担当了主导者的角色。

不过，民初的交通部与清季的邮传部同样面临着来自地方的对抗，只是这种对抗不再以地方政府为主体，逐渐以地方性的军阀势力为主。虽然军阀势力与地方政府往往存在着交叉，但是，军阀与地方利益关系不大，稳定性更差。当时普遍的现象是，各地方军阀把持路政，“所有局长、处长均由军阀指派私人，资格若何，学识、经验若何，每多不顾”，“各军阀于自行派遣后仅咨部加给一委而已”{63}。随着铁路网初见雏形，铁路在军事上及财政上的重要性愈显重要。地方军阀均热衷于争夺铁路线，它既是一项财政来源，又是运输与配置军队的有力工具{64}，军阀的介入使得地方主义的形态呈现得更为复杂。军阀势力的消长与其所占铁路路线距离的长短密切相关，这也给民初建立统一集权的鐵路管理体制增加了难度。

正是由于地方权力的强大，交通部对铁路管理权的掌控是有限度的，有的仅是名义上的。为了改变这种权力离散的格局，交通部希望首先在法规层面将交通行政权力集中统一，尤其要明确将人事权和财务管理权划归交通部所有。1925年善后会议期间，交通总长叶恭绰曾提出《交通行政统一案》。他继续强调交通行政权集中于中央政府的必要性。“交通行政之权，悉隶于中央，故调度较灵，平时既少扦格之虞，有事亦无塞滞之患。”“非由中央执行行政完全统一权，不但交通事业从此破产，而凡所谓政治、文化、财政、经济、军事诸问题，亦必连带而蒙其不利。”但是，“近年政潮迭起，此项事业亦遂牵入漩涡，致此新机几归摧折。综其受害之点：一为行政事权之不能统;一为交通款项之不能保持。”他在强调民初以来虽然建立中央专权的交通制度，但并不彻底，存在着诸多弊端。“对于各局领袖或掌司会计之员，由各省自行委派，交通资产，任意搜括，竭泽而渔，黠者或巧立名目，侵吞浮滥，双方朦蔽，穷诘无从。本部既无过问之权，各省亦穷稽查之术。内外交敝，信用荡然。外人辄执借款条约以相绳，力倡铁路共管与停止国际转报为要挟。”“交通为专门事业，与普通行政不同，故不论其所任职务之大小，必注重其有相当之学识与经验，至层递升擢，尤须衡其劳绩与资格，从未有乘机俸进或无故斥黯者，益慎名器，即所以威人才。”“各省有干涉用人之权，于是不肖人员始有借势钻营之事，或以微末之职而招擢高级位置，或以阘茸之子而骤膺重要职权，甚至以获咎被议之员亦复加以重用。”“交通人员所以对于中央命令独示服从者，盖义务上应尔，非有所党也。自近来政敌以排斥异已为惯伎，于是对于交通人员辄指为此乃某系之死党也。”此件最终因种种原因，未向善后会议提出，更谈不上兑现{65}。

叶恭绰的吁请虽无功而返，但已然折射出铁路行业中央集权化管理的发展趋势。地方虽然可以对铁路进行不同程序的介入，却缺乏管理上分权的制度基础。中央对铁路行使越来越全面的管理权，对于其他类型交通企业的行政权却远不如铁路集权化程度高，地方政府对铁路之外其他类型交通企业仍然拥有相当直接的管理权。南京国民政府时期各省的建设厅一般都掌有本地公路的管理权。公路管理权有下移趋势，铁路则越来越趋于集中。铁路管理体制实行中央专管制度，与近代国人对铁路的认知有密切关系。近代铁路是与列强对华实施势力范围政策相伴而生，也是洋务运动时期工业化推进的产物，与其他早期工业部门并无本质性差异，但是，铁路具有不同于其他类型交通企业的产业属性和技术品性，在空间上突破行政区域的界限，并且具有更明显的国防与外交意义，自然被视为政府权力系统的构成部分。在投资主体与管理体制上，铁路也不同于一般意义的洋务企业，在其初始时期就形成了政企不分的企业组织制度，或多或少地具有行政机关的特性。铁路与其他交通工具相比，空间上的排他性更为突出，其拥有大量土地，拥有相对独立的警察系统，并建立了较为系统的教育、医疗体系{66}，它需要在企业运营功能之外，还附带拥有对铁路沿线区域和站点周围的部分行政管理和社会服务功能。这种附带性的行政性权力，与地方政府的行政管辖权存在着冲突，需要中央政府赋予其清晰的独立行政权力。因而有学者认为，一般国营交通事业机构，因行政上之便利，与技术上之需要，往往赋予公法上之行政权力，代表国家为一部分之意志。{67} 这可以为近代以来地方政府铁路管理机构缺失提供国家治权意义上的解释。

注释：

① 谢彬：《中国铁道史》（上），知识产权出版社2015年版，第137页。

② 辛亥革命武昌起义纪念馆、政协湖北省委员会编：《湖北军政府文献资料汇编》，武汉大学出版社1986年版，第705—706页。

③ 《京汉火车已通》，《申报》1912年3月17日。

④ 《湘省实业之进行》，《申报》1912年3月12日。

⑤ 《湖南实业司次长违法种种》，《申报》1912年3月29日。

⑥⑨ 贺星雨：《交通司宣布路政统一理由书》，《湖南交通报》1912年第1期。

⑦ 《长沙要闻录》，《申报》1912年3月28日。

⑧ 《湘路近事種种》《申报》1912年4月2日。

⑩ 《官商合办新赣路》，《申报》1912年6月7日。

{11} 《南浔铁路解决矣》，《申报》1912年6月11日。

{12} 湖南省地志编纂委员会：《湖南通鉴》（上），湖南人民出版社2007年版，第413页。

{13} 陕西交通司次长为刘宝濂。于潇：《社会变革中的教育应对——民国时期全国教育会议研究》，浙江大学出版社2015年版，第204页。

{14} 《闽军政府职员一览表》，《申报》1912年2月27日。福建交通司长为黄乃棠。

{15} 《治粤政见书》（1911年12月5日），参见段云章、倪俊明主编：《陈炯明集》（上卷），中山大学出版社2007年版，第38页。

{16} 《赣军政府改定官制》，《申报》1912年2月12日。江西交通司为蔡公时，也有材料称“胡泽、曾贞为交通司司长”。张境渊：《李烈钧先生传略》，《武宁文史资料》第1辑，中国人民政治协商会议武宁县委员会文史资料研究委员会1985内部刊行，第18页。《李烈钧自传》，载中国史学会主编：《中国近代史资料丛刊·辛亥革命 6》，上海人民出版社1957年版，第391页。还有资料称是赵世瑄，参见杨仲子：《回忆义父李烈钧》，载中国人民政治协商会议江西省委员会文史资料研究委员会编：《江西文史资料选辑》总第18辑，中国人民政治协商会议江西省委员会文史资料研究委员会1985内部刊行，第14页。宣统二年（1910年）九月二日，内阁奉上谕：赵世瑄著赏给工科进士。其著有《实用曲线测设法》（中华工程师会1915年版）、《道路工学》（南洋图书局1913年版）。

{17} 广西政协文史资料研究委员会编：《辛亥革命在广西》（下），广西人民出版社1962年版，第111页。

{18}  谢本书：《蔡锷传》，天津人民出版社1983年版，第36—37页。

{19} 《实业部通电各省都督设立实业司文》，《临时政府公报》第11号，1912年2月9日。

{20} 《各省协商交通行政》，《申报》1912年6月7日。

{21}{27}{31} 关赓麟：《中国铁路史讲义》，交通大学1920年刊行，第53—54、53—54、53—54页。

{22} 当时参加呈请的省份有13个，派代表入京的有10省。湖南：仇毅、吴纪猷;广东：李纪堂、李建贞;江西：刘和理、黄懋鑫;山西：马骏;山东：张南;江苏：杨廷栋;湖北：熊晋槐、于自明;福建：郑礼明;浙江：王文蔚;云南：席聘臣。尚有四川、广西、陕西三省复电赞成，“惟所派之员刻未到京”。《各省协商交通行政》，《申报》1912年6月7日。

{23}{25}{38}{39} 交通部、铁道部交通史编纂委员会编：《交通史·总务编》第1册，交通部总务司1936年刊行，第46、46、47—49、47—49页。

{24} 《交通辅助机关进行之初步》，《申报》1912年6月5日。

{26} 交通部参事厅：《交通部呈文类编》第1册，交通部参事厅1918年刊行，第1页。同时参见《交通部之改组》，《顺天时报》1912年4月28日;《交通部与交通司争取之现象》，《顺天时报》1912年6月30日。

{28}{29} 李强选编：《北洋时期国会会议记录汇编》第8册，国家图书馆出版社2011年版，第163、48—50页。

{30} 湖南光复，仇毅曾任交通司次长。他对交通业比较热心。1913年曾参与开办中华汽船公司（谭仲池主编：《长沙通史》〈近代卷〉，湖南教育出版社2013年版，第876页）。此外，还曾担任湖南电报局局长（周秋光编：《熊希龄集》第4卷，湖南人民出版社2008年版，第335页）。在仇毅之前，交通司长为龙璋和龙绂瑞。

{32} 《裁撤各省交通司手续》，《申报》1912年8月12日。

{33} 《鄂省交通内务二司之近状》，《申报》1912年5月9日。

{34} 《民国经世文编》，近代中国史料丛刊一编，台北文海出版社1976年版，第2043页。

{35} 《鄂交通司之罪状》，《申报》1912年6月2日。

{36} 《湖北政海潮》，《申报》1912年8月17日。

{37} 《江西近政汇闻》，《申报》1912年8月19日。

{40} 中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第3辑“政治一”，江苏古籍出版社1991年版，第115—116页。《划一现行各省地方行政官厅组织令》，《政府公报》1913年1月9日。

{41} （l）农业改良;（2）农事试验场;（3）蚕丝业改良和检查;（4）地方水利和耕地整理;（五）天灾、虫害的预防和善后;（六）农会;（七）农业讲习;（8）农林牧渔各种团体;（9）畜牧改良;（10）种畜检查、兽医;（11）公私林的监督、保护和奖励;（12）苗圃、林业试验;（13）狩猎监察;（14）水产试验和讲习;（15）水产业监理、保护、奖励;（16）劝业会;（17）经营工业;（18）度量衡的检查和推行;（19）模范工场;（20）工业补助;（21）工业试验所;（22）工业调查;（23）工厂监督和检查;（24）工人教育和保护;（25）输出品的奖励;（26）商品陈列;（27）保险业和其它商业监督;（28）工商业团体;（29）矿区调查;（30）矿业监督;（31）矿夫保护;（32）矿税稽核;（33）地方自办和民办的电气营业。钱实甫：《北洋政府时期的政治制度》，中华书局1984年版，第236页。

{42} 内务司设内务司长一名，以民政长的名义处理本司事务，并受民政长的指挥。主要负责“选举、公共团體、救灾、慈善、户籍、医药、地方交通等所有事关公共利益”的工作。钱端升等：《民国政制史》，上海世纪出版集团2008年版，第354页。

{43} 《地方官制理由草案》，《大公报》1912年7月13日。

{44} 参见钱实甫：《北洋政府时期的政治制度》，中华书局1984年版，第199页。

{45} 《交通部订定各路管理局编制专章》，《申报》1916年10月28日。

{46}{47} 云南省档案馆编：《云南省档案馆指南》，中国档案出版社1997年版，第169、47页。

{48}{49}{51} 严泉：《历史变迁的制度透视》，新星出版社2014版，第79、80—81、81页。

{50} 李达嘉：《民国初年的联省自治运动》，台北弘文馆出版社1986年版，第204页。

{52}{56} 张后铨：《汉冶萍公司史》，社会科学文献出版社2014年版，第255、157页。

{53} 交通部、铁道部交通史编纂委员会：《交通史·路政编》第10册，交通部总务司1936年刊行，第3417页。

{54} 张心澄：《中国现代交通史》，良友图书印刷公司1931年版，第122—123页。

{55} 傅金土主编：《江西省铁路志》，中共中央党校出版社1994年版，第341页。

{57} 宓汝成：《中国近代铁路发展史上民间创业活动》，《中国经济史研究》1994年第1期。

{58} 马陵合：《民国时期安徽裕繁公司与日本的债务纠纷》，《安徽史学》2010年第5期。

{59}{60} 参见马鞍山地方志办公室编：《马鞍山市志资料》第2辑，1984年内部刊行，第73、75—76页。

{61} 《申报》1916年11月2日。

{62} 胡春惠：《民初的地方主义与联省自治》，中国社会科学出版社2001年版;邓正兵：《广东地方实力派和地方主义研究（1927—1936）》，武汉出版社2001年版。

{63} 苏全有、王丽霞：《民初交通部与交通发展》，线装书局2011年版，第28页。

{64} Ralph William Huenemann，The Dragon and the Iron Horse：The Economics of Railroads in China，1876-1937，Harvard University Press，1984，p.262;齐锡生：《中国的军阀政治（1916—1928）》，杨云若、萧延中译，中国人民大学出版社1991年版，第106页。

{65} 中国第二历史档案馆：《善后会议》，档案出版社1985年版，第320—327页。

{66} 参见张毅、易紫：《中国铁路教育的诞生和发展（1871—1949）》，西南交通大学出版社1996年版;黄华平：《近代中国铁路卫生史研究（1876—1949）》，合肥工业大学出版社2016年版。

{67} 刘承汉：《陆空运输法概要》，台北三民书局1978年版，第242页。

作者简介：马陵合，安徽师范大学经济管理学院教授、博士生导师，安徽芜湖，241002。

（责任编辑  张卫东）