海委直管河段水事违法案件分析

徐 凯，张 锐，刘博静

（1.水利部海河水利委员会，天津 300170；2.中水科技咨询有限责任公司，天津 300170）

随着海河流域经济社会的不断发展，各行各业对水资源、河砂资源的需求与日俱增。近年来，海河流域内偷采河砂、涉河违规建设等违法行为时有发生，不利于河道规范管理和水资源的可持续开发利用。

目前水事违法案件的研究集中于个案分析和对策提出。李妍[1]等针对黄河中游水事违法案件的特点，提出强化宣传等处理对策。王迎建[2]强调了在水事违法案件发现、调查、审理与执行等几个重要环节中的注意事项。宋恒义[3]对横山电厂拒缴水资源费和宝鸡饭店违法打井案进行了个案分析。本文立足于水利部海河水利委员会（以下简称海委）直管范围内水事违法案件的统计数据，分析水事违法案件的发展变化趋势，探讨水事违法案件发生原因，提出推进水事违法案件查处的对策与措施，为推进依法治水管水和强化流域水行政执法提供参考。

海委作为水利部的派出机构，在海河流域内依法行使水行政管理职责。海委直接管理的流域内重要控制性水利工程包括潘家口、大黑汀、岳城3座大型水库，922 km河道，1 554 km堤防和50余座各类水闸[4}。

1 水事违法案件现状分析

1.1 水事违法案件数量分析

2007—2018年，海委直管河段范围内水事违法案件数量呈逐渐下降趋势，水事违法案件得到有效控制。2010年之后，每年基本控制在100件左右。到2013年略有回升，原因是2013年海委开展了河湖专项执法检查等活动，集中立案查处了一批违规建设行为。2007—2018年海委直管河段范围内水事违法案件数量变化，如图1所示。2007—2018年水事违法案件数量和立案数量统计，详见表1。

图1 2007—2018年海委直管河段范围内水事违法案件数量变化

表1 2007—2018年海委直管河段范围内水事违法案件和立案数量统计

1.2 水事违法案件类型分析

根据违法的具体行为，水事违法案件大致可分为5类[5]，即河道案、水工程案、水资源案、水土保持案和其他案件。在海委直管范围内，水事违法案件以河道案和水工程案为主，具体表现为非法采砂取土采矿、违规建设、库区弃渣侵占库容、设置阻水障碍等。

以2016—2018年立案查处水事违法案件为例，分析近年来水事违法案件的组成。海委直管范围内出现的水事违法案件主要是非法采砂取土采矿、违规建设和库区弃渣侵占库容3类，3类案件每年度总比重均在80%以上，其中又以非法采砂取土采矿和违规建设2类水事违法行为最为常见。2016—2018年海委立案查处水事违法案件类型统计，详见表2。

表2 2016—2018年海委立案查处水事违法案件类型统计

在2016—2018年期间，非法采砂取土采矿和违规建设案件查处情况基本稳定。其中，非法采砂取土采矿案件基本为5起/a，违规建设基本为8起/a。从总体来看，非法采砂取土采矿和违规建设案件仍是海委直管范围内水事违法案件查处的重点和难点。

1.3 水事违法案件发生时间分析

海河流域水事违法案件发生时间多集中在汛前（1—6月），该时段立案查处案件数量占总数的60%左右。汛期（7—9月）则是水事违法案件的低发期，该时段立案查处的水事违法案件数量一般在总数的20%左右。在汛前阶段，每年3—6月又是水事违法案件的集中发生和立案查处的时期，立案查处水事违法案件数占到全年总数的50%左右。部分年份10—11月也会出现水事违法案件集中的情况。2016—2018年海委立案查处水事违法案件立案时间统计，如图2所示，详见表3。

图2 2016—2018年海委立案查处水事违法案件立案时间统计

表3 2016—2018年海委立案查处水事违法案件立案时间统计

水事违法案件发生的时间分布规律与流域自然条件有直接关系。每年3—6月的汛前阶段，海河流域河道水量较少，河滩地、库湾裸露面积较多，便于机械设置与人员施工，因此水事违法行为多发。汛期来临，河道流量逐渐加大，施工不便，加之地方部门防汛巡查检查频次加大，立案查处水事违法案件数显著下降。除个别年份冬季气温相对较高的情况外，汛期后至次年2月，气温逐渐降低，河道库区逐渐出现冰冻现象，不具备违规采砂与建设的施工条件，水事违法案件明显减少。但若该年度气温相对偏高，河道冰冻时间推迟，10—11月也会出现水事违法案件集中的情况。因此，从时间特点分析，每年4—6月应为海委各级水政监察队伍巡查和执法的重点时段。

2 水事违法案件发生原因

2.1 涉水法规宣传不到位，法律意识较为淡薄

海河流域地跨北京、天津、河北、山西、山东、河南、内蒙古和辽宁8个省（自治区、直辖市），流域面积大，人口多，经济发展不平衡。海委直管河段主要涉及天津、河北、山西、河南和山东5省市，除天津市外，其他省市涉及的区域多是经济欠发达的市县，沿河道分布有大量的村庄，管理范围内群众世代沿河居住，对水法了解不够，对水事违法行为的危害认识不足；同时，流域内多年未发生洪水，沿河村民的防洪意识逐渐减弱。所有这些因素导致了违规建设等短视行为不断出现，有的地方非法占用水库库区搞观光旅游，有的地方乱采河砂改变河道状况。

2.2 水行政执法保障条件差，执法难度大

海委水政监察队伍管辖范围广，水政监察人员偏少，且以兼职人员为主，仅凭定期的巡查难以及时发现问题，一旦水事违法行为造成既成事实，查处就会比较困难。水利工程主管单位缺乏公安局、检察院等具有的明确行政强制措施，特别是基层单位在经费、人员、设施等方面行政强制措施保障短板明显，对水事违法行为缺乏足够的震慑力，不利于水事违法行为的查处。

2.3 违法行为愈发隐蔽

海河流域水事违法案件逐渐呈现出隐蔽化、机动化的特点，最典型的是违法采砂行为，违法当事人多采用“游击”战术，白天隐蔽休息，夜间采砂，且机械使用愈发广泛，违法行为机动性不断增强，待巡查或举报发现采砂行为，砂坑早已形成，采砂设备也早已撤离，追查当事人难度很大。

2.4 水行政执法理论研究尚不完善

水行政执法研究主要集中在个案分析，对实际执法过程中的共性分析不足，如针对“恢复原状”这一处罚措施，缺乏明确的定义和分析，导致多数水事违法行为查处时只能“罚款”到位，但“恢复原状”迟迟未能执行。此外，针对破除“地方保护”壁垒方法、自由裁量权界定等方面均缺乏深入研究。

3 推进水事违法案件查处的对策与建议

3.1 强化系统管理观念，加强对水资源管理全过程

的监督管理

水资源系统是一个庞大的系统理念，涉及河道水、水库水、地下水、水量、水质等多种概念。相应地，流域水资源管理也应该是一个庞大复杂的管理系统，而水行政执法则是保障这个复杂系统顺利运行的重要子系统。从系统论的角度分析，系统整体功能的发挥依赖于各个子系统功能的发挥，各子系统功能也会受系统功能的影响。因此，流域水行政执法工作开展的情况，既影响流域水资源管理的保障程度，又受到流域整体水资源管理工作进程的影响。做好流域水行政执法工作，需要从源头抓起，做好流域水资源管理工作全过程的监督管理工作，水资源规划、审批等每一个管理环节都要切实履行法律法规规定的职责，依法行政，做好监督管理。

3.2 坚持预防为主，从源头防止水事违法案件发生

海委直管范围内水事违法案件多源自对经济利益的追求。因此，要从源头防止水事违法案件的发生，关键在于消除其发生根基，即在沿河村庄和用水户中建立依法用水的理念。一是加大宣传教育力度，在潜移默化中建立流域依法用水、依法治水管水的良好氛围。二是开展动态巡查工作，强调事前防范，动态监测，尽早发现，及时制止，避免后果恶化。三是及时做好水事违法案件的统计工作，分析海委直管范围内水事违法案件的发生规律，有针对性地提前做好预防。

3.3 规范执法行为，严把水行政执法关

规范的水行政执法行为有助于树立依法治水的权威性，形成对水事违法行为有效的震慑。水行政执法工作的关键是要做到有法必依、执法必严、违法必究，严格水政监察队员的执法行为。在实际查处过程中，要坚持《水政监察工作章程》等要求，主动亮明身份，说明理由，充分履行告知义务，使当事人充分了解自身违法事实。案件处理要经过集体讨论，摆明证据，澄清事实，严格按照《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》等法律法规做出行政处罚决定。

3.4 建设专职队伍，增强水行政执法能力

加强水政监察专职化队伍建设，增强执法能力。基层单位承担了大量工程管理任务，建议将日常巡查管理工作与工程管理养护结合，同时成立基层专职水政监察队伍负责水事违法案件的处理，吸收引进法律专业人才，提升水政监察队伍依法行政、规范执法的能力。

3.5 加强能力建设，提升水行政执法保障

针对目前水事违法案件“突发性”“隐蔽性”的特点，水行政执法保障和手段也要创新和改进。硬件方面，引入遥感、监控、无人机等新设备和新技术，实现对重点区域的实时监控。软件方面，探索联合巡查、联合执法等新方法、新机制。执法中遇到法律、法规不明确的问题，需要水政监察人员善于动脑筋、找思路、多角度思考和解决问题。同时，加强水行政执法培训，不断提高水政监察人员的能力和水平。