国有企业参与征收项目实践探索——以浦东金桥镇三桥北块征收项目为例

文/樊鸿伟

前言

浦东新区“1+17”征收新政自2018年下半年开始实行，目前尚处于新、老政策交替阶段，对于新政产生的影响以及如何适应政策来进行变化调整，各企业仍在实践中积极探索。在此背景下，某集团参与的金桥镇三桥北块征收项目启动签约26天即告清盘，成为新政下首批项目中较有代表性的典型项目。本文以金桥镇三桥北块征收项目为案例，结合对项目自身特点、政策具体要求的详细分析，总结企业在项目实施过程中的实践经验，以期为浦东新区后续征收项目提供参考借鉴。

一．总结与回顾

（一）项目实施总结

为构建浦东新区依法、公开、高效、规范、廉洁的房屋征收管控体系，实现房屋征收“速度、成本、稳定”统一的工作目标，浦东新区于2018年下半年颁发《关于健全完善浦东新区房屋征收工作管控体系的意见》及17项配套管控规定（下称“1+17”），金桥镇三桥北块征收项目为新区“1+17”政策执行后由区属国有企业作为投资主体实施的首批征收项目之一，征收范围东至金桥路，南至碧桃路，西至金科路，北至锦绣东路防护绿带，涉及金桥镇三桥村生产队6个、居民288家、户籍389户、集体土地上企业5家。项目建成后，将新增绿地面积407549平方米，景观湿地面积70254平方米，打造成为融合艺术、人文、景观、休闲娱乐等活动内容的复合型生态绿地。

根据“1+17”政策，项目由四个主体共同推进，分别为：组织管理主体——浦东新区建交委，项目投资主体——某集团，协调推进主体——金桥镇政府，具体实施主体——某房屋征收服务事务所。在新区相关主管部门支持下，四个主体既分工明确，又相互配合，四位一体，协同推进，签约启动26天后即达到100%签约率，成为近年来浦东新区较大规模集体土地上房屋征收工作中首个在签约期内实现清盘的项目。

（二）政策背景分析

2018年浦东新区推出的完善区内房屋征收工作的“1+17”政策体系包含了17项配套政策文件，涵盖了体制机制、政策标准、流程规范与公开监督管控等四方面，其核心内容包括公开操作内容、明确补偿标准体系、加强跟踪审计制度、落实监督纠错制度。通过“四位一体”机制的协同响应，实现了每一个基地在签约期内四个达标的目标，即“认定、评估率达标，签约率达标，行政程序覆盖率达标，清盘率达标”。作为高质量推动新区征收管理工作的保障平台，新区建交委等各职能部门聚焦重大项目，联动国有企业等各推进主体共同参与各阶段研究，在工作中建立赛马竞争机制，形成各主体执行力“比、学、赶、超”的良性竞争氛围。建立新区房屋征收信息管理系统，深化全生命周期信息化操作管理。作为征收项目重要的推进主体，国有企业在项目征收实践操作过程中严格按照管控规定执行，将三桥北块项目纳入新区房屋征收“全生命周期”信息管理平台，全面实施基地电子签约、拓展信息公开终端。录入系统的数据标准规范统一，关键数据一经录入即锁定，原则上不得修改，实施政策、流程、操作、公示全部系统管理，真正实现流程管控、节点锁定、机器管人、高效透明的目标。

（三）新政策、新机制下国企的思考与做法

在新政策、新机制下，国有企业既要面对项目所在区域新老征收机制、补偿标准，征收百姓的接受程度，企业内部及协同单位执行效能的压力，又要认真思考新区征收新政体系要求下多维度、多层次的项目征收运行模式。后者主要包括三方面的工作：一是理解项目，理解项目基地的历史沿革、权属确定、百姓诉求、项目实施的特点；二是建立平台，协调区政府与街镇的各项政策，并积极参与到项目的所有工作中，建立不同层级的沟通平台与决策机制，提升工作效能；三是主动响应，加强征收项目规范性、程序性和实效性，系统梳理项目实施过程中在房源配备、资金筹措、人员组织方面遇到的困难，积极探索国有企业作为责任主体全方位推进征收项目实施落地的方法与思路。

二．项目特点分析

（一）项目特点、难点

1.历史沿革。20世纪90年代前，金桥镇三桥村是当地的一面红旗，是历年来的“上海市文明村”，庭院绿化，民宅彩化，村民活动中心、幼儿园、菜场、卫生院建设等民生实事一应俱全，呈现出社会主义新农村的繁荣景象。伴随浦东开发、开放的深入推进，为了统筹资源，综合规划，三桥村于1994年实施土地预征，但随后的二十多年间始终征而未迁。外来人员的增多虽然繁荣了三桥村经济，但也对环境造成了一定的破坏。村民建造的大量平房、楼房，经过时代变迁，有的已然成为危房，当地政府多次提出要改善村民的居住环境，尽快落实征收时间。近年来，随着张家浜楔形绿地总体修编规划的批复落地，绿地一、二、三期建设有序推进，作为六期项目建设用地的三桥村迎来了征收工作的启动。

2．权属复杂。三桥村于1994年实施土地预征，但随后二十多年间一直征而未迁。在此期间，三桥村每家每户的居住情况和家庭成员都发生了较大变化。2011年人口普查时，当地原住户有800余人，外来人口有12000余人。由于该区域外来人口较多，“五违”现象严重，不仅存在房屋本身面积认定困难，还存在大量产权人不知去向、产权关系纠纷、安置人口数量认定困难等情况，需要通过多渠道进行核实，对征收工作人员“两清”能力提出了较高要求。

3．矛盾化解难。三桥村居民虽然对生活环境改善意愿强烈，动迁呼声较大，但内心又对工作人员存在一定抵触情绪，担心自身利益无法得到保障，这极大地考验了各方主体的信心与耐心，对征收的前期准备与实施推进都提出了很大挑战。

4．新老政策交替。针对以往房屋征收体制机制不够完善、补偿自由裁量权过大、建房人口及面积认定不规范等主要风险点，新区“1+17”文件较原有政策而言，在各方面均提出了更高要求。

对于目标管理，要求做到“四个达标”：

一是认定评估率达标——签约启动前，居住人口面积认定率和评估率均应达到总量的95%以上。

二是签约率达标——签约期内，签约率应达到85%；签约期后3个月内，签约率力争达到95%。

三是行政程序覆盖率达标——在签约率达到95%以上、签约期届满后（房源等要件满足申报要求），征收事务所申报征收补偿决定或具体补偿方案完成率，原则上500户以下基地3个月内应达到100%，500户（含）以上基地6个月内应达到100%。

四是清盘率达标——征收项目应在启动后24个月内实现清盘。

对于疑难问题，要求在新区房屋征收联席会议制度下，建立分层协调决策机制。

对于信息化建设，新政要求在区级层面建立一套房屋征收全流程信息管理平台，在各征收基地层面完善具体征收项目的电子签约系统，并与区征收信息平台实时对接匹配，形成多载体的信息公开终端，形成统一的房屋征收信息化建设内容及模板，实现新区房屋征收信息数据管理标准统一、要求一致。

金桥镇三桥北块征收项目作为征收新政下的首批实施项目，尚无可以借鉴的成功经验，需要在实践中摸索，在摸索中总结。

（二）项目主体协同多样

根据“1+17”文件要求，征收工作由四个主体协同推进，各主体及其职责分别为：

组织管理主体：区建交委。负责新区房屋征收与补偿的组织实施和监督管理。

项目投资主体：某集团。负责项目前期手续办理及房源和资金筹措。

协调推进主体：金桥镇。负责项目涉及所辖区域内房屋征收的推进、协调和配合工作。

具体实施主体：某房屋征收服务事务所有限公司。负责房屋征收补偿的具体实施。

在实际操作过程中遇到的具体问题纷繁复杂，不同层级的问题需要不同层级的协同机制。例如：在政策研判、房源调拨、清盘目标确定等问题上，需要区建交委、金桥镇、某集团达成一致，其关键为区级层面与集团层面的横向协同；在快速推进项目选址、立项及勘测定界，落实农转用指标，征收公告发布，安置房源筹备等问题上，需要区规资局、区建交委与某集团合力研究，其关键为各主管部门之间的多头协同；对于征地手续办理、“两清”摸底、人员认定、面积认定等问题，需由金桥镇、某集团、某房屋征收服务事务所共同确认，其关键为属地政府与集团间的横向协同。

国有企业与各主体间顺畅的协同运作，是征收项目稳步有力推进的坚实机制保障。

（三）项目房源调配需求

项目征收范围涉及居民288家、户籍389户，房源需求量逾10.2万平方米，需在前期准备过程中提前备足大量房源。根据前期摸底，居民对房型结构的需求呈现“中套需求最高，大套其次，小套最少”的特点。同时，部分居民因为置换房屋套数较多，希望获得更多过渡费用先行改善生活等原因，并不急于选择现房。为满足居民多样化选房需求，某集团细化安置房套型配比，结合金桥镇存量动迁房源供应情况，调拨部分临近的曹路镇期房，做到精准调配，保障及时。

（四）项目资金管理

张家浜楔形绿地项目不使用新区财力投资，而由投资主体某集团承担开发建设总费用，因而作为绿地六期建设一部分的金桥镇三桥北块征收项目，所有资金均由某集团负责筹措。某集团克服资金压力，加大筹措力度，在统筹各项目资金的基础上，重点保证三桥北块项目的资金需求。

在资金使用上，某集团根据不同类型费用及其对应的时效性要求进行管理，实行分类拨付、分步拨付。例如：征收费用在与新区房屋征收事务中心签订征地房屋补偿费用支付协议后直接发生，无法进行内部调控；居民补偿款及奖补费用根据签约情况及时支付，进度不可控，需充分预估并备足资金；房源款根据房源调拨进度支付，可通过优化房源调拨节奏达到资金调配的目的；土地修复、看护、围墙、场地平整等费用可根据项目进度按需发生。同时，集团可有更多话语权与相关单位灵活协调资金支付时限。在资金具体拨付上，要求流程清晰、科目明确，不遗漏、不重复，做到费用申请有依据、资金支付留痕迹。

三、应对措施

（一）主体明确、建立协同处置机制

1.参与各主体职能。某集团作为项目投资主体，在稳步做好自身工作，加快手续、资金、房源落实的基础上，做好自身定位，明确自身角色，真正融入到项目各个主体的职能中，实现四位一体协同推进：

一是组织者。站在某集团角度，统筹本项目具体实施主体、集团所属房屋征收服务事务所有限公司（下称“征收所”），将征收摸底工作前置，细化“两清”工作，实现对问题提前预判；组织集团内部相关部门梳理可用房源清单，配合征收所做好房源匹配研究和方案。

二是协调者。发挥区属国企的优势，与区、镇两级政府一起执行大量沟通工作。在前期准备阶段积极协调金桥镇形成征收口径，并办理征地包干、养吸劳、供地手续等，协调新区住宅发展和保障中心加快曹路镇期房安置房源调拨进度，以优化房源结构，满足居民选房需求。

三是参与者。一改以往模式下作为出资者的简单定位，全过程参与项目。同时，作为各级沟通平台成员，参与问题决策，配合宣传相关征收政策，引导工作人员依法有序执行。

四是管控者。作为项目投资主体，一以贯之地严格进行进度控制与资金监管，以项目流程为基础进行全过程开发成本管控，将进度与资金有机融合，细化并完善各环节投资控制。

2．搭建协商平台。为保障房屋征收推进和清盘工作，浦东新区建立由分管综合和建设的副区长担任召集人、相关委办局为成员单位的房屋征收工作协调联席会议制度，致力于发挥统筹协调推进征收工作方面的制度优势，有力保障新区重大工程、民生项目前期房屋征收腾地。为依法合规、妥善解决房屋征收补偿中的特殊问题，“1+17”文件要求在新区房屋征收工作联席会议制度下，建立分层协调决策机制。

在此过程中，某集团积极牵头搭建协商平台，协调街镇及主管部门对开发范围、开发计划、土地指标、征收方案、资金安排、房源落实等重大事项进行协商，组建四个微信群及时沟通相关工作进程。在张家浜楔形绿地规划落地后，集团于4个月内完成项目选址、立项及调整、勘测定界、用地预审、申报建设用地规划许可证及批复、申报农转用指标等项目前期手续，突破用地指标瓶颈。

在项目推进期间，某集团积极牵头或配合召开数十场不同层次的会议，各层级沟通齐头并进，有力推动项目进展。

对涉及房屋征收补偿的疑难问题，在做好基础信息保障的前提下，配合研究建议方案，提交区级层面统筹决策。

3．形成高效的问题处置决策机制。各方通过协商平台，对涉及房屋征收补偿的疑难问题一事一议，分类处置。涉及面上或重大、特殊困难的问题由区征收工作联席会议协调决策，涉及点上或一般疑难问题由区征收工作联席办或区级层面建立的协调机构牵头协调决策，形成高效的问题处置决策机制。

（二）房源、资金到位

1.房源筹措与使用.前期通过统筹征收所细化“两清”摸底、充分核实，集团已掌握征收范围内288户居民的详细情况。在区建交委和金桥镇政府的指导下，集团对房源作精细化匹配，根据前期摸底得到的居民选房意愿，将最合适的现房房源调配到三桥项目上，并同步协调区住保中心调拨备选曹路镇期房房源。在房型上优化一室户、二室户、三室户的数量比例，面积从53平方米至110平方米不等，共计调拨动迁安置房源1238套。其中，现房一室户103套、二室户493套、三室户225套，期房一室户155套、二室户68套、三室户194套，总量逾10.2万平方米。丰富的、精准的房源配比满足了居民多层次的选房需求，且提供了较大的选择空间，大大加快了征收签约进度。最终共使用安置房源707套。

2.资金管控与使用。资金管控作为项目投资主体最重要的职责之一，受到某集团高度重视，多措并举以实现严格、有效的监管。

建立多层次、多维度的前期开发项目管控体系。具体包括：建立前期开发成本管控标准，对前期成本进行标准化管控，建立前期开发标准库；建立前期开发实施投资控制标准，对实施阶段进行动态资金审核与拨付的机制设计、标准设计，实现公开监督管控；建立前期开发场地看护预算标准，对地块管护工作进行标准化管控，建立地块管护标准库；建立成本控制多模块辅助平台建设标准，通过机器辅助，落实资金管控手段。

协调相关行政部门，加强对动迁实施中补偿标准、补偿方案的审核监管力度，加强对资金使用的管理，加强对项目的审计，确保项目规范有序实施。

在具体操作过程中，以项目流程为基础进行全过程开发成本管控，针对前期准备阶段、项目实施阶段、场地管护阶段的各个细分环节设计详细的管控措施，包括五方确认动迁数量、定期巡查防止突击搭建栽种、人口面积认定预审、超口径补偿分层审议、管线搬迁计划衔接、委托第三方全过程投资监理等，以实现合法使用资金、优化节省资金。

（三）发挥信息化手段管控作用

利用无人机技术配合前期房屋状况摸底工作，通过定期巡查，对违章搭建、拆房进度、场地看护利用等实施有效监控。

利用GIS技术建立项目管理及征收全公开系统。利用该系统可实现各类数据信息的导入、审核、显示、查询、输出、统计、维护等，从而通过系统设置不同的功能权限，为项目提供动态监测管理技术手段，为征收基地内非居补偿信息公开提供有效保障。

（四）信息公开

结合政策关于信息化建设和管理的要求，三桥项目形成了多载体的信息公开终端，利用公示栏、展板、大型电子触摸显示屏等渠道，结合文字、图表等形式进行信息公开，促使征收工作全面置于阳光下，赋予被征收居民监督征收工作的权力，真正做到了“公开、公平、公正”。

（五）赛马机制

为切实增强实施推进房屋征收工作的使命感、责任感和紧迫感，更好实现房屋征收“速度、成本、稳定”三者辩证统一的目标，新区对房屋征收服务事务所承接的房屋征收项目实行竞赛考核制度，考核各事务所在操作过程中在签约进度、行政程序覆盖、房源使用、成本控制、队伍管理建设、规范化操作、司法执行和安全稳定等八大方面的表现，并进行年度综合排序。综合排序结果与集团公司及事务所的绩效薪资、综合考核、创先评优、后续项目承接等均紧密挂钩。

某集团充分以新区赛马考核机制为激励，对标最好水平自我加压，开展项目内部赛马，提高征收签约效率。同时，与金桥镇、征收所成立三桥项目临时党支部及征收工作领导小组、人口面积认定工作领导小组和联席工作小组，以党建联建确保镇、企、所联动协同，以基层党员为切入点，调动全体工作人员积极性，助推征收项目高质量推进。

四、实践与发展

（一）新政策、新机制助推浦东征收工作规范高效

金桥镇三桥北块征收项目在启动签约后26天即告清盘，得益于区委、区政府房屋征收体制机制改革顶层设计，充分体现了“1+17”体系建立的成效。以体制机制、政策标准、流程规范和公开监督四大方面十七项具体管控措施，进一步规范了浦东新区房屋征收与补偿行为，保障被征收对象合法权益，提升源头治理能力，防范房屋征收领域廉政风险，助推浦东打造依法、公开、高效、规范、廉洁的房屋征收工作管控体系。

（二）国企积极适应新政策变化调整

在新政策、新体制下，国有企业积极响应新的工作要求，主动拥抱变化，进行自我调整，对自身角色重新定位，摆脱以往作为出资者的单一形象，下沉到项目全领域，融入于各主体的工作中。

在项目前期，企业就快速推进项目选址、立项及勘测定界、安置房源筹备等工作积极与主管部门沟通，高效衔接各项工作，配合金桥镇和征收所对征收基地作潜心调研、提前预判，识别该区域特点，对相关问题早发现、早研究。集团内部大力筹措资金，为启动征收打好基础。

在项目实施过程中，企业通过房源、资金的充足到位，保障签约快速推进，参与重大问题决策，与各项目主体形成合力，协同推进，因地制宜，结合政策要求建立规范的流程标准、资金管控标准、信息化标准等，多渠道、多形式做好信息公开。

项目后期，企业及时支付资金费用并进行严格监管，配合项目跟踪审计，加紧场地平整及管护，为后续开发建设提供条件。

（三）后续工作的探索与推进

金桥镇三桥北块房屋征收工作的全面清盘，拉开了张家浜楔形绿地六期建设启动的序幕。未来，该区域拟新建绿地面积407549平方米、景观湿地面积70254平方米，以打造国际艺术社区为目标，将成为一个融合艺术、人文、景观、休闲娱乐等内容的复合型生态绿地。张家浜楔形绿地六期后续开发建设也将由某集团承担，集团将携征收清盘之勇，以功成有我之势，统筹各部门与下属企业工作，建立场地管护方案及定期巡查机制，科学有效地安排工作计划与交地对接，通过后续绿地建设，增加浦东新区绿化面积，使广大浦东百姓过上天蓝、水清、空气清新的美好生活。

资料来源

[1] 浦东新区人民政府《关于健全完善浦东高新区房屋征收工作管控体系的意见》。

[2] 中共上海市浦东新区委员会办公室《浦东新区统筹核心发展权下沉区域管理权文件汇编》。