基于财务规范性检查评价的资产管理评价

王 杰

（中国地质大学（北京）财务处，北京100083）

0 引 言

2015年以来，教育部对直属高校财务管理状况进行了年度评价。评价指标体系由5个1级指标、17个2级指标、38个3级指标构成。评价总分共计100分，其中，5个1级指标分值权重分别为：财务管理体制30分；预决算管理25分；资产管理20分；财务风险管理15分；重点工作落实10分。3级指标主要分为定性指标和定量指标两种类型，具体包括：定性指标19个，分值合计58分；定量指标19个，分值合计42分。定性指标的评价得分，由评价专家根据各高校自评情况进行网上盲评确定；定量指标的评价得分，由评价系统自动采集学校数据计算确定。评价共分为A、B、C 3档，得分在85分（含）以上的为A档，得分在70（含）～85分的为B档，得分在70分以下的为C档［1］，评价结果作为对直属高校财务管理水平的整体评价依据。本文仅对资产管理1级指标下的5个2级指标，分别为资产配置、资产使用、资产处置、资产管理体制机制合规性和资产管理信息化建设情况的定性评测部分进行评价分析。

1 资产配置合规性

该指标重在考察资产配置的合规性。具体评分细则见表1。

表1 直属高校财务管理状况评价指标体系（高校自评）——资产配置合规性

高校应按照国家对事业单位资产配置数量、价格上限、最低使用年限等规定，结合本校实际，科学论证，从严控制，厉行节约，建立健全资产配置标准。高校要积极推进资产管理与预算管理相结合，将资产配置管理职能嵌入预算管理流程。新增资产配置必须综合考虑现有资产存量情况，充分论证，纳入学校预算统一管理。高校要加强对存量资产的有效利用，积极推进国有资产整合与共享共用，避免资产闲置浪费［2］。

从表1可知，指标主要考察高校资产配置是否符合相关规定。包括：①达到招标限额的资产购置是否进行评估论证；②资产购置是否有严格的预算或者按照相关程序进行；③需要购置的资产是否按照政府采购的有关方式进行；④配置的资产是否符合国家相关标准及规定；⑤ 是否有完善的资产验收、入账程序。基于以上五个方面，高校评价及存在的问题如下：

（1）对招标限额的理解不完整。此处招标限额应为两层含义，①达到国家政府采购公开招标的限额，如政府采购货物或服务项目，单项采购金额达到200万元以上的，必须采用公开招标方式［3］。按照《工程建设项目招标范围和规模标准规定》：施工单项合同估算价在400万元人民币以上的；重要设备、材料等货物的采购，单项合同估算价在200万元人民币以上的；勘察、设计、监理等服务的采购，单项合同估算价在100万元人民币以上的；同一项目中可以合并进行的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，合同估算价合计达到前款规定标准的，必须招标［4］。②采购项目尽管没有达到国家相关标准，但是达到了学校采购制度的公开招标标准。以上两种情形均要有严格的论证过程。论证的内容应包含项目采购的必要性（是否重复购置，在教学、科研、学科建设、人才培养等方面预期效益）、可行性（场地、人员条件等）［5］。

（2）资产购置按预算或依程序执行描述不具体。高校往往制定了系统的资产管理规章制度，说明资产购置前进行评估论证和资产验收、入账程序健全，但未对制度执行情况及“资产购置按预算或依程序执行”问题进行具体说明，缺少评价支撑材料。比如购置的审批权限及流程，是否有集体决策等。

（3）购置程序是否按政府招标采购有关管理规定执行描述不具体。此处不能只是给出学校制定了相关制度，还要对制度的执行做具体说明。如对招标组织、评标、定标、协议签订、争议的处理等要加以说明。

（4）对资产配备是否符合限制标准及国家规定应答模糊。学校自评时应将执行的标准或者制定的标准情况以及实际执行情况做出具体说明。如，《中央行政单位通用办公设备家具配置标准》（财资［2016］27号）对于行政机关配置资产品目、配置数量上限、价格上限、最低使用年限和性能要求等内容做了明确规定，学校是否参照执行。

（5）对资产验收、入账程序不严谨。履行资产验收是高校的通行做法，但是否能够按照不相容岗位相分离的办法设置验收程序，以及验收的组织形式、验收的参与人、验收发现问题的处理情况、验收相关资料的存档情况等，没有明确具体的支撑材料。

2 资产使用规范性

该指标重在考察资产使用的规范性。具体评分细则见表2。

表2 直属高校财务管理状况评价指标体系（高校自评）——资产使用规范性

从表2可知，本指标主要考察高校对于主要资产的使用是否规范。包括校舍自用、教学科研仪器设备使用、对外投资、出租出借行为是否规范管理等四个方面。高校自评重点及容易出现的问题如下：

（1）对校舍自用规范性的说明。校舍作为高校办学的重要条件资源，学校是否建立了校舍使用的流程，是否能够执行规范的调配审批流程，审批档案保存情况是否完好。另外，学校是否定期核查校舍使用情况，及时处理违规使用校舍的行为。学校自评要回答是否建立了较完善公用房管理机制，有规范、严格的调配审批流程，申请及审批档案保存完好；同时是否实现了公用房管理网络化，是否建立公房管理系统，实现了在线动态管理，并做到了定期对教学及办公用房使用情况进行核查。

（2）对教学科研贵重仪器设备使用规范性情况的说明。①考察学校是否有专人管理教学科研贵重仪器设备，并填写相关记录存档。学校自评中应描述对于教学科研贵重仪器设备使用的制度规定，管理人员的配备情况，对仪器设备开放共享的管理情况，是否建立了考核制度，考核结果的应用情况等。②是否建立了教学科研贵重仪器设备共享平台，平台的功能情况，是否实现了网络预约，平台与国家平台的对接情况，是否实现了信息资源共享，平台的安全性、开放性、兼容性等应做出评价。需要考察制度和平台建设，及学校实务中是否能够严格按照制度规定执行，仪器设备共享平台的建设质量，是否实现了优质资源共享［6］。

（3）对于对外投资规范性的说明。① 考察学校对外投资是否按国家规定履行相关审批手续，学校自评应将具体投资情况及相关报批情况（最好有函件文号）予以说明；②对外投资是否使用财政拨款及其结余情况，学校自评应将投资经费的属性、额度及结余情况作出具体说明；③ 学校对外投资是否单独建账、实行专项管理，并在年终财务会计报告中披露相关信息，这些均需要作出具体客观说明；④投资收益是否全额纳入学校预算，实行统一核算与管理。

（4）对于出租、出借规范性的说明。① 考察学校出租、出借是否按国家规定履行相关审批手续。学校自评应对所有出租出借事项（含出租、出借房屋和设备等）进行具体说明，尤其对于特殊情况及未按照相关规定执行的情况进行具体说明；②是否全部签署规范的合同，合同期限未超过5年，合同条款维护学校合理利益。学校自评应提供合同签订的具体情况（份数、责任人、重要条款描述等）；③ 是否全部实行公开招租或根据第三方评估机构评估后确定的租金价格招租。此处强调的是全部没有例外，对于未进行公开招标的项目要提供第三方评估机构出示的报告；④是否进行成本核算，租金收益全额纳入学校预算，统一核算、统一管理。尤其对于成本核算要提供相关依据，不能笼统描述为是否进行，而要用数据作为依据。

3 资产处置合规性

该指标重在考察资产处置的合规性。具体评分细则见表3。

表3 直属高校财务管理状况评价指标体系（高校自评）——资产处置合规性

由表3可知，本项指标对高校资产处置的合规性考量4个方面：① 资产处置的程序是否规范，包括资产处置是否有学校层面相关决策文件，资产处置是否按规定权限向上级部门履行报备、报批手续；② 资产处置的方式是否合规；③ 资产处置后财务处理情况；④资产处置档案资料情况。针对以上四个方面，高校在自评中常见的问题有：

（1）学校对于资产处置事项程序不够严谨。在履行什么级别的会议议决程序中，各校执行的尺度不一样，有的采取授权签字的做法，有的根据具体处置事项由相关领导决定是否经过会议议决。高校应制定有明确的资产处置规定，制订了较严谨的资产处置制度，要符合报备、报批的决策程序，每一批次的资产处置要经过相关会议决策，要有会议纪要。资产处置至少应列入学校国资委议事规则和程序中。

（2）资产处置的方式过于随意。学校根据资产的属性、一次性处置的额度等履行严格的评估制度，必要时聘请第三方审计机构对处置资产的相关情况进行专业评估，出具第三方评估报告，作为处置的依据。在资产处置的方式上，通过招标、拍卖等公开方式处置应作为主要方式。高校应结合自身条件等情况，设立待处置资产的暂存库，批量处置要有相关部门人员参与，避免个别部门、个别人员说了算，实务中由归口管理部门负责制度的执行及监督工作。

（3）财务处理不够及时和规范。按照教育部资产管理规定，高校自主处置已达使用年限并且应淘汰报废的固定资产取得的收益，留归高校，纳入预算，统一管理。高校自评中应提供处置收入情况及按要求上交日期及凭证号依据。另外，对于财务、资产账务处理的及时性、规范性进行客观评价［7］。

（4）资产处置的档案不够完备。对处置的资产应形成分析报告，应保留各级领导签字的档案材料，以及需要报备、报批的资产处置资料。

教育部在加强高校国有资产管理的意见中也明确要求，高校国有资产应切实保障教学、科研事业的改革发展需要，一般不出租出借国有资产。确需出租出借资产的，应当按照规定程序履行报批报备手续，原则上实行公开竞价招租，必要时可采取评审或资产评估的方式确定出租价格。要建立出租、出借资产台账，实现动态跟踪管理。高校应参照这一意见强化内部资产的出租出借行为。

4 资产管理体制机制合规性

4.1 资产管理的规范性

该指标重在考察资产管理规范性。具体评分细则见表4。由表4可知，本项指标对高校资产管理规范性考量3个方面：① 资产清查的周期、清查档案及相关问题的信息披露；②是否真正做到账账、账卡、账实相符，并要提供事实依据；③ 二级单位是否配有资产专管人员，落实了资产管理责任制，职责明确，权责对等。以上3个评分点均应提供足够依据，不是简单描述文件规定。针对以上3个方面，高校在自评中常见的问题有：

（1）对定期清查的模糊描述。按照高等学校财务制度规定，高校在年度终了前，应当进行一次全面清查盘点。很多学校自评中对清查的频度不明确。

表4 直属高校财务管理状况评价指标体系（高校自评）——资产管理规范性

（2）以定期抽查代替定期清查，实际上定期清查与抽查完全不是一回事，即便是抽查，但对抽查的方式、组织实施等事项描述不够具体［8］。

（3）检查中对于发现的问题如何处理不做详细说明，产生的问题是否查明原因，是否经过学校的相关程序进行处理，是否在相关报告中进行了说明，资产统计信息中披露问题的方式、公开范围等没有明确。

（4）对账账、账物是否切实做到了一致等没有提供充分的说明材料，比如采取了什么办法保证账账、账实一致。有的学校采取实时或按月与财务对账的方式，确保资产账与财务账做到账账相符，有的则将详细账目摆出来，说明其一致性。有的只是说明账实相符率高，但到底高到什么程度，不做明确说明。

（5）对于二级单位配有资产专管人员的描述不够具体。这里指学校各二级单位，尤其是学院是否配备有专门负责全院资产管理的专门人员，不仅仅是有管理人员的要求［9］。多数学校自评材料依据不足。

4.2 资产管理机制的合规性

该指标重在考察资产管理机制的合规性。具体评分细则见表5。

表5 直属高校财务管理状况评价指标体系（高校自评）——资产管理机制的合规性

由表5可知，本项指标对高校资产管理机制的合规性考量5个方面：① 学校是否建立了资产从购置、验收、保管、使用、处置等内部全流程管理制度，制度内容是否符合教育部国有资产管理规定；②是否设置国有资产的归口管理机构；③各归口部门的职责分工是否做到明晰化；④ 是否建立“统一领导、归口管理、分级负责、责任到人”的资产管理机制；⑤是否建立资产有偿使用管理机制。以上5个评分点均要提供足够支撑材料，不是简单描述文件规定。针对以上5个方面，高校在自评中常见的问题有：

（1）没有列出制度名称，简单描述为建立了相关制度。国有资产管理涉及较大的范围，制度建设是做好国资管理的前提和基础。此处考察制度建立的完整性、适用性、合理性及权威性。学校应按照资产全生命周期管理要求，建立从资产购置、验收、保管、使用到处置等全流程内部管理制度，制度是否完整，是否依照教育部相关规定制定，条款是否合理，并应对相关制度做具体说明（如哪一制度哪一条款）。制度应为学校正式发文（有文号），不能是内部规定，不能是讨论稿，体现制度的权威性。

（2）对设置归口部门理解不准确。国资委是统一领导机构，不是归口管理部门，所谓的归口是指宏观上的归口，实行统筹管理，作为国有资产的数据出口和统计单位，一般是设立国有资产管理处。高校的国有资产管理范畴广泛，包括流动资产、固定资产、在建工程、无形资产和对外投资等五大部分，其中固定资产又包括房屋及构筑物，专用设备，通用设备，文物和陈列品，图书、档案，家具、用具、装具及动植物6类。任何高校对于国有资产的管理不可能只设立一个部门。大部分高校都应有一个统筹管理或者集中归口管理部门，负责全校国有资产的宏观政策的制定、负责学校国资办的日常工作等。另外，对每一项具体的资产则因明确具体的归口管理部门。

（3）对各单位的职责分工不做具体描述。职责不清，容易出现管理真空，带来管理中的扯皮问题。学校自评中应对本校归口部门的设置以及各部门的具体职责做明确说明，也可以直接引述学校相关文件的具体条款进行说明。

（4）对建立“统一领导、归口管理、分级负责、责任到人”的资产管理机制不做具体回应。应逐项诠释学校建立了“统一领导、归口管理、分级负责、责任到人”的资产管理机制，简单讲文件内容进行描述不具有很强说服力，考察的是具体的落实情况，不仅仅是文件是否有规定。比如对“统一领导”的解读，应说明如何做到统一领导，是否成立了国资委，国资办设立在学校那个部门，国资委议事规则有没有，国资委的权限是什么，学校国有资产管理的最高权力机构是哪一级。对“分级负责”的说明应该描述学校的国资管理如何做到分级，分多少级，每一级的职责是什么，如何做到协同管理，等等。对于“责任到人”要说明到哪些人，所负责任是什么。也就是说要对“十六字”方针进行具体阐释，不是简单叙述为建立“统一领导、归口管理、分级负责、责任到人”的资产管理机制。

（5）对建立资产有偿使用机制理解上有误区。有偿使用机制包括所有资产均应建立该机制，不应只是某一项，如包括超标占用房屋，租用房屋、设备、会议室等公共资源以及无形资产的使用是否建立了有偿使用机制。此处不仅要说明哪一类资产实行有偿使用，还应说明如何实现有偿使用，是否符合相关规定，是否有利于学校资产效益最大化。学校至少要对房产及大型仪器设备等主要资产实行有偿使用［10］。

5 资产管理系统建设情况

该指标重在考察资产管理系统的建设情况。具体评分细则见表6。

表6 直属高校财务管理状况评价指标体系（高校自评）——资产管理系统建设情况

由表6可知，本项指标对高校资产管理机制的合规性考量3个方面：①资产管理系统是否能满足上级部门和学校资产管理需求；②资产管理系统是否具备网络化功能；③资产管理系统是否能实现资源共享。学校自评缺乏依据。是否能满足上级部门和学校资产管理需求；资产管理系统是否具备及具备什么样的网络化功能，如何实现资源共享，是信息资源共享，还是建立了共享平台［11-12］。以上3个评分点均要提供足够支撑材料，不是简单描述是否有。针对以上5个方面，高校在自评中常见的问题有：

（1）对管理系统如何满足上级部门和学校资产管理需求缺乏具体描述。资产管理信息系统是否实现与财政部、教育部直接对接。

（2）资产管理系统具备什么样的网络功能不做具体说明。比如是否可实现资产报表、汇总数据、资产卡片级数据的实时对接；资产信息是否实现全面网络化管理，学校所有在职人员均可登录系统查看自己名下的资产，并完成资产管理相关工作流程。

（3）资产管理系统如何实现资源共享没有具体描述。如资产管理系统是否真正实现资源共享，是否与学校信息门户实现单点登录对接，实现与人事、财务等部门系统的有效对接，方便教职工使用，共享资源。

有的学校对于管理系统建设情况是这样描述的。学校搭建完成以资产“全生命周期管理”为主线的资产管理平台，初步实现国有资产全方位的综合动态管理。①资产管理平台能够实现资产数据的时时监管，并满足财政部、教育部、国管局等相关上级部门的资产管理需求，并保证报表的真实可靠。②资产管理平台为教职工提供网上“一键式”资产服务，实现教职工在线办理资产申购、验收、入账、调拨、维修、共享等资产各阶段业务。具备网络化管理功能。③ 各部门和相关管理部门可通过资产管理平台时时获取相关资产数据，实现数据资源的共享共用；仪器设备共享平台对参与共享的仪器设备进行分类展示，供校内外用户查询，实现仪器设备的初步资源共享。这样的解读和描述可以充分说明学校已经建立了功能完善可以满足管理需求的信息系统。

6 结 语

国有资产是高校发展的重要物质基础和条件保障，财务规范性检查评价的资产管理评价现状也反映了教育部直属高校在国有资产管理方面存在的普遍问题［13］。以财务规范性检查评价的资产管理评价为契机，强化国有资产从配置、使用、处置全生命周期全流程管理是做好国有资产管理的重要内容。高校国有资产规模庞大，涉及面广，管理繁杂，管理任务繁重，不断健全组织机构，完善管理制度，细化管理流程，推进信息化管理建设，实现信息公开、程序透明、过程可追溯的管理要求，不断规范工作程序，切实做到资产配置科学合理，验收入账程序完备，资产处置规范有序，使用效益有效发挥。