TOT 项目第一阶段转让关键成功因素研究

杨 杰，邢钟丹，李素梅，张 庆

（山东建筑大学 管理工程学院，山东 济南 250101，E-mail：1870892307@qq.com）

随着《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》（财金[2014]112 号）和《国家发展改革委关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》（发改投资[2017]1266 号）等政策的颁布，TOT（Transfer-Operate-Transfer）模式在我国基础设施与公共服务领域得到了广泛运用。TOT 模式，即转让—运营—移交模式，是指政府将存量资产所有权在第一阶段有偿转让给社会资本，并由其负责运营、维护和用户服务并取得合理利润，合同期满后将资产及其所有权第二阶段无偿移交返回政府的项目运作方式。TOT 模式的运用不仅能够缓解地方政府资金短缺压力，提高基础设施与公共服务运营效率，而且有利于盘活国有存量资产，形成良性的投资循环。

英国作为较早开展政府与社会资本合作的国家，部分学者分析了英国PFI 市场，认为影响项目移交因素包括强大的私人财团、合理的风险分配、政策和公众支持和可用的金融市场[1～3]；Marcus Jefferies[4]认为在澳大利亚政策稳定、法律框架完整的背景下，项目发展可持续和社会资本技术保证可促进TOT 项目的成功转让；Asheem Shrestha 等[5]从3 个污水处理项目案例中分析有效转让和移交的风险分配问题；近年国内大力推广政府与社会资本合作模式，刘烨[6]认为资产评估在项目移交中处于决定性地位；吕汉阳等[7]指出在项目移交过程中资产评估、风险分配、项目可持续性是操作和运作要点；王唯等[8]对移交阶段存在的政治法规、定价、技术保证等风险因素进行归纳；于洋等[9]以某养老项目说明移交阶段存在政策法规、定价合理及项目可持续性等风险；虽国内学者们已注意到项目转让与移交问题，但多数学者是将TOT 项目转让、移交阶段作为研究的一部分仅作简单粗略的论述，并未详细展开[10，11]。目前，关于影响TOT 项目转让关键成功因素的研究尚缺乏全面的理论构建和有效的对策建议。

TOT 项目具有属性国有资产、投资周期长和不确定因素多而复杂等特点，无法摆脱项目公益性与资本逐利性的困境，且我国TOT 项目数量并不多，政府与社会资本缺乏参考与实际操作经验，TOT 项目在政府第一阶段转让给社会资本的过程中就面临困难甚至失败。因此，在理论与实践都匮乏的情况下，基于保证政府与社会资本双方权益，分析TOT 项目第一阶段转让的关键成功因素（Critical Success Factors，CSF），推进TOT 模式的运用与发展，盘活国有资产存量，维护社会公众利益，是目前比较棘手但却意义重大的问题。

1 TOT 项目转让关键成功因素分析

1.1 关键成功因素选取

TOT 项目第一阶段成功转让是将项目经营权、收益权等所有权由政府转让给社会资本，是双方权衡社会价值与经济价值博弈的结果。在TOT 项目第一阶段的转让过程中，准确识别项目转让的关键成功因素是推广发展TOT 模式的基础。搜集国内外关于“TOT 项目转让”“项目转让”和“项目移交”现有研究文献，整理分析18 篇关于TOT 项目转让或移交的文献，总结关键成功因素如表1 所示。

由此可知，TOT 项目第一阶段转让存在困难甚至失败不仅是单一因素影响作用的结果，而是表现为多个因素组合影响作用的结果。对于关键成功因素的确定，在上述文献研究和分析的基础上，采用 频度分析法，关注与TOT 项目转让或移交紧密联系的关键成功因素，统计相关因素被使用的频率高低，按照相关性高和使用频次高的标准选择因素。梳理上述文献可得政策法规支持、公众支持、定价合理、规范的转让程序、风险分配、运营保证和项目可持续性7 个指标都满足相关性高的要求。在文献研究数量的基础上，选取因素所属文献数量超过所整理文献数量的1/2，则认为使用频次较高，可采用该因素。其中政策法规支持、定价合理、风险分配、运营保证和项目可持续性因素比例＞1/2，属于可采用因素；而公众支持和规范的转让程序因素比例＜1/2，属于不可采用因素。综上所述，TOT 项目第一阶段转让关键成功因素包括政策法规支持、定价合理、风险分配、运营保证和项目可持续性。

表1 TOT 项目第一阶段转让关键成功因素

1.2 关键成功因素分析

1.2.1 政策法规支持（Policy And Legal Support）

TOT 模式作为公共政策与我国政策法规环境存在直接关系。从2014 年我国大力推动运用政府社会资本合作模式以来，虽相关政策和法规一直在完善，TOT 项目仍难以贴合和立足于我国国情开展。因此，TOT 项目的推进因资金支出和工程实施问题举步维艰，例如，北京第十水厂项目是供水行业投资规模最大的PPP 项目之一，但因招标文件的法规效力问题，政府推动不积极，导致后续出现诸多变故[19]。政策法规的支持是实现TOT 项目成功转让的基础，同时也是关键性因素。

1.2.2 定价合理（Reasonable Pricing）

基础设施项目属国有资产，在转让时需第三方资产评估机构专业评价项目价值，对项目进行定价。项目转让费用的高低会在一定程度上影响社会 经济，而社会资本方由于资本逐利性必会趋向于低报价，但项目定价过低会造成国有资产流失，定价过高会造成投资回报与利润无法保证，降低社会资本方投资积极性，增加了TOT 项目实施难度。资产所有权发生转移额外产生税负的归属问题同样会影响项目定价。例如，杭州湾跨海大桥项目就是由于定价不合理，成本难以回收，项目收益无法保证而沦为失败的PPP 项目[20]。因此，定价合理是TOT项目成功转让的核心。

1.2.3 风险分配（Risk Allocation）

风险是项目组成成分之一，风险分配的合理性将直接影响项目的成功与否。根据最优风险分配原则，风险的界定是由更有能力承担风险的一方承担。因此，对于政策导向、法规变更和宏观环境改变等风险应由政府方承担，否则社会资本方存在拒绝该项目的可能；对于其他可控风险，按照风险收益对等原则进行风险分配，可促进社会资本方的参与积极性。例如，福建泉州刺桐大桥项目，政府和民营企业出现了利益和风险分配问题，使民营企业处于劣势地位，降低运营积极性，最终导致了政府与社会资本合作的失败[20]。

1.2.4 运营保证（Operational Guarantee）

社会资本方资产充裕且现金流稳定，具有实现项目运营、维护功能的基础技术，拥有专业技术创新能力、成熟的管理团队和运营相关项目经验，有效规避项目在运营过程中产生的风险，满足社会公众公共服务的需求，能够有效提高政府选择社会资本方的概率。例如，廉江中法供水厂项目就是因为未提前考察社会资本方的相关技术保证，使项目运营出现问题最终导致失败[21]。

1.2.5 项目可持续性（Project Sustainability）

由于TOT 项目具有投资高、规模大的特点，为避免出现项目效益低等情况，需提前对项目进行全面详细评估，总结经验，逐步开展。因此，TOT 项目可持续性、质量条件、投资价值、功能性能保证及产出资源，是社会资本方能否选择投资该项目的重要影响因素；项目自身盈利能力如何，能否产生稳定的现金流也是一个重要考虑因素。例如，长春汇津污水处理厂项目就是因为项目运行方案及技术复杂等问题导致项目失败[21]。

2 模型构建

定性比较分析（Qualitative Comparative Analysis，QCA）方法是一种结合定性（案例导向）和定量（变量导向）两种分析方法优势的研究方法。QCA 方法能够使用形式逻辑进行案例比较，评估产生相同结果的不同组合的因果条件之间复杂关系，确定导致结果的结构条件，并通过使用布尔逻辑最小化减少案例信息的丰富以实现结果呈现的简约性[22]。目前，QCA 方法包括：清晰集定性比较分析（csQCA）、模糊集定性比较分析（fsQCA）、多值集定性比较分析（mvQCA）。本研究的条件变量与结果变量是否发生的界限十分明确，因此使用清晰集定性比较分析（csQCA）方法进行分析。

2.1 研究变量确定

根据文献分析，得到影响TOT 项目第一阶段转让关键成功因素作为条件变量，TOT 项目转让是否成功作为结果变量，研究变量具体如表2 所示。

表2 研究变量

2.2 案例收集

本研究的目的是探讨我国TOT 项目第一阶段转让的关键成功因素，基于典型性原则，选取案例必须满足以下条件：一是项目案例必须采用TOT、PPP、BOT 等存在转让过程的运作模式；二是项目案例覆盖各个供水、污水处理、交通、垃圾处理等主要领域，且项目位置分散于全国各地；三是项目案例的研究变量可以被识别和归纳；四是项目案例能够保证相应书籍和资料收获的准确性与便捷性[23]。根据上述条件最终选取、调研和分析20 个项目案例的基本情况[19～21，24～29]，如表3 所示。

2.3 构建二分数据表

研究结果为关于TOT 项目是否实现成功转让的二元变量，若成功转让则赋值为1，否则为0。条件变量包括：

（1）政策法规支持（PLS）。在项目转让过程中存在政策支持、公共部门支持、稳定的宏观环境和有利的法律法规框架等则赋值1，否则为0。

（2）定价合理（RP）。转让过程中进行资产评估、项目定价与运营期限合理性赋值为1，否则为0。

（3）风险分配（RA）。项目转让和运营过程中风险分配的合理性，由于风险合理性的不可衡量性，将合理性定义为政策变化、法规变更、宏观环境改变等风险因素归属于政府，自然灾害等不可抗 风险双方承担则赋值为1，否则为0。

表3 二分数据矩阵表

（4）运营保证（OG）。政府在选取社会资本时考虑其拥有运营项目的技术创新、管理团队、净资产情况和丰富项目经验等则赋值为1，否则为0。

（5）项目可持续性（PS）。在转让过程中社会资本考虑项目未来发展前景、运营效益、项目质量及标准的移交程序等，则赋值为1，否则为0。

经案例收集及统计，对20 个案例进行分析评估并对条件变量进行二进制赋值，获得解释二分数据矩阵表，如表3 所示。

2.4 构造“真值表”

真值表是QCA 分析方法最重要的部分，包含收集的案例最重要的信息。真值表归纳了导致同一结果变量的条件变量，展示案例中的因果条件组合并进行了排序，考虑逻辑上可能的条件变量组合。真值表通过软件Tosmana1.6.0.0 计算生成，表示案例、条件和结果之间关系的真知表和维恩图如表4和图1 所示。

表4 真值表

图1 维恩图

2.5 布尔最小化

本模型不存在矛盾组态，因此直接计算布尔最小化。布尔运算符包括逻辑OR（+）、逻辑AND（*）、逻辑NOT（其中否定在QCA 中通常使用小写字母来表示）。由真值表分析获得TOT 项目第一阶段成功转让的必要条件，同时获得导致结果变量的条件变量中所有组合中产生的最简约解决方案。影响TOT 项目第一阶段转让成功的解决方案如图2 所示。由真值表和维恩图可知，促进TOT 项目第一阶段成功转让是在政策法规支持（PLS）及宏观环境稳定的情况下，对项目进行了资产评估，确定项目定价，保证其合理性（RP），并明确说明项目未来发展前景与运营效益（PS）；或者是在政策法规支持（PLS）及宏观环境稳定的情况下，保证项目定价合理性（RP），社会资本方存在技术、经济保证项目运营（OG），但在风险分配（ra）上存在有限合理性，即使社会资本承担部分宏观政策风险和不可抗力风险，这两种情况都能实现项目成功转让。

图2 转让成功的解决方案

2.6 计算一致率与覆盖率

一致率和覆盖率是评估QCA 结果与数据是否拟合的关键参数[31]。对于组合PLS*RP*PS，显示该因果组合的11 个案例中有11 个表现出成功转让结果，因此比例一致性为 11/11=1.00；对于组合PLS*RP*ra*OG，显示该因果关系的4 个案例中有4个表现出成功转让结果，因此比例一致性为4/4=1.00，TOT 项目成功转让必要条件交叉表如表5 所示。

由表4 可知存在12 个案例表示TOT 项目第一 阶段成功转让，而PLS*RP*PS 组态涵盖了12 个案例中11 个，因此PLS*RP*PS 组态的原始覆盖率为11/12=0.92；PLS*RP*ra*OG 组态涵盖了12 个案例中4 个，因此PLS*RP*ra*OG 组态的原始覆盖率为4/12=0.33。PLS*RP*PS 的唯一覆盖率的计算通过减去PLS*RP*ra*OG 的原始覆盖率得到，因此PLS* RP*PS 的唯一覆盖率为1-0.33=0.67。同理可得PLS*RP*ra*OG 的唯一覆盖率为1-0.92=0.08。本研究的结果总结如表6 所示。其中解决方案集的一致性与覆盖率都表示为1.00。因此，解决方案解释了影响TOT项目第一阶段成功转让的100%可能性[31]。

表5 TOT 项目成功转让必要条件交叉表

表6 覆盖率计算

2.7 最终结果

综上所述，当政策法规支持、定价合理和项目可持续性并存，或政策法规支持、定价合理、运营保证并存，但风险分担存在有限合理性，使社会资本承担部分政策和不可抗力风险，在两种情况下都有助于TOT 项目的转让，且一致性与覆盖率都为1.00。

3 对策及建议

（1）完善法规制度环境。TOT 仅涉及项目的运营阶段和转让、移交阶段，作为一种能够有效盘活存量资产、促进新旧动能转换的项目运作模式，十分有必要完善其法规制度环境。政府应从规范TOT 模式的相关主体的行为出发，立足于我国TOT模式的国情，明确TOT 项目中各方主体的权力和义务，保证TOT 项目在转让、运营和移交阶段的稳定性，保障政府、社会资本方和社会公众的利益，促进TOT 模式的规范运作。因此，制定完善的关于TOT 模式的法规制度，对推广TOT 模式具有重大而深远的意义。

（2）加强国有资产评估。由于TOT 项目多属于国有资产，转让价格的高低必然会一定程度上影响社会经济，因此转让价格过低和风险分配过长都会造成国有资产的流失，而转让价格过高或风险分配过短，社会资本方无法获得合理利润，会降低投资积极性和热情。在社会资本方接收项目所有权之前，必须聘请相关专业评估机构进行项目资产评估，评估时应与社会资本方及时沟通，正确处理转让价格和风险分配、资产转让和资产评估之间的关系。

（3）构建合理的风险分担机制。根据最优风险分配和风险收益对等原则，构建公平合理的风险分担机制。对于政策风险、法规变更、公共市场不稳定风险，相较于社会资本，政府更有能力承担该部分的风险，因此应由政府承担；对于自然灾害等不可抗风险，政府和社会资本都没有控制力，因此应提前设计可变特许期限等措施共同承担；对于项目融资、运营维护等风险应由更有控制力的社会资本承担。

（4）提高企业技术竞争力。虽结果显示运营保证不是TOT 项目第一阶段成功转让的必要条件，但为保证TOT 模式规范化发展，真正实现TOT 模式盘活存量资产，企业的技术竞争力也是成功转让重要条件。为避免社会资本方拥有项目所有权后难以保证项目运营效率，损害社会公众利益，政府对社会资本的选择也是重要的一方面。企业应做到人才战略、技术战略和创新战略并重发展，以提高公众服务满意度为目的，保证项目运营效率和效益。

（5）评估转让TOT 项目效益。TOT 项目多属于基础设施和公共服务的公益项目，项目规模比较大且转让、移交和运营维护过程中投资也很大，因此要避免转让至社会资本后出现效益低、半途而废等情况。在TOT 模式运作经验不足的情况下，做好市场调研，对项目进行全面、详细的评估和论证，充分估计项目的盈利、效益情况和负面效应，提出相关预防机制，进而逐步开展转让接收项目工作。

4 结语

在政策支持、法规框架完整和稳定的宏观环境中，项目价值经过第三方资产评估机构评估后，在项目定价合理的情况下，项目未来具有可观的盈利或者社会资本具有一定运营基础和技术保证，项目 由政府转让给社会资本才会成功，实现TOT 模式的成功运作。尽管本研究结果仅仅分析了小样本，但是研究结果对TOT 项目第一阶段的成功转让提供参考价值，使TOT 项目在第一阶段转让过程中避免困难和失败，为TOT 项目后续运营阶段的成功实施奠定基础。未来应考虑具体不同类型、业态的TOT项目在转让过程中关键成功因素，推进TOT 模式规范化运用和发展。