全球公共卫生治理需要中国智慧

冯志华

2020年1月，新型冠状病毒肺炎疫情全面暴发以来，公共卫生问题再次成为全球关注的焦点。实际上，公共卫生治理，一直是国际社会关注的一个中心问题。这次新冠肺炎疫情，事实上也很快成为一次全球性的公共卫生事件。

如何治理当今的全球公共卫生问题，既是一个重要的学术课题，也是一个很急迫的现实国际政治问题，它已经成为国际社会面临的一个严峻挑战。

近年来，与全球化进程相伴，一些原本属于一国国内治理范畴的问题也变得具有全球性，成为国际关注的问题，全球公共卫生问题就属于此列。英国著名医学杂志《柳叶刀》主编霍顿（R. Horton）就认为，公共卫生是当前最重要的外交政策问题。全球公共卫生问题中，很重要的一部分就是公共卫生危机，它的特殊性使其逐渐超出生物医学领域，对社会、经济和政治产生重要影响。许多新发和复发传染病借助全球化时代便利的交通方式，使得世界各国在公共卫生领域的脆弱性和相互依赖性加深。

虽然全球公共卫生问题是一个主要的全球问题，但是对它的讨论和研究大多都是公共卫生学界通过医学科学的角度来进行。而政治学者对这一问题的研究兴趣远远不及对全球政治、经济、安全、社会、网络、环境等各个领域的全球治理活动。有学者认为，在探求全球公共卫生问题解决的过程中，国际关系学者的研究一直是相当被动的。关注此类问题的学者也大多数分别从国际贸易、国际人权机制等方面分析这些因素对公共卫生产生的影响，角度较为单一，总体上缺乏一个整体的和跨学科的研究路径。

美国印第安纳大学的戴维·P.费德勒（David P. Fidler）是这方面研究的代表人物，他在国际关系学和公共卫生学交叉研究方面作出重要贡献，他的代表作之一就是《“非典”、治理与疾病全球化》（SARS， Governance and the Globalization of Disease）。该书以本世纪初“非典”危机为案例，分析了全球化背景下公共卫生危机对威斯特伐利亚体系的国际政治所产生的影响。费德勒认为，公共卫生的全球化需要全球公共卫生治理，并提出了《国际卫生条例》这一国际机制的缺陷。为了分析国际关系和病毒微生物挑战之间的互动过程，他甚至创造了一个新词“微生物政治学”。加拿大哥伦比亚大学国际关系学教授马克·扎克（Mark W. Zarcher）和塔尼亚·科菲（Tania J. Keefe ）2008年出版的《全球公共卫生治理与政治》（The Politics of Global Health Governance：United by Contagion）也较有代表性。作者在全面梳理传染病全球化的基础上，探讨了20世纪全球卫生治理机制的发展阶段及其这一过程中的国际政治斗争，分析了当今全球卫生治理中存在的问题，提出了在快速变化的当代世界中加强集体行动的重要建议。

概括来说，国外学者对全球公共卫生治理的相关研究主要集中与以下几个方面。

一是从安全的视角来研究全球公共卫生治理。美国兰德公司2003年在一份报告中指出传染病和公共卫生危机已经取代来自敌对国的直接军事威胁，成为国际社会及各国政府面临的最严峻的挑战，是对国际安全的最大威胁。

二是从国际法的视角来分析全球公共卫生治理。例如在《全球卫生治理》（Global Health Governance： International Law and Public Health in a Divided World， University of Toronto Press， 2005.）一书中，作者阿吉那姆（O.Aginam）探讨了国际法与全球公共卫生治理的相关性。他侧重于探讨疾病全球化背景下，国家面对公共卫生危机共同脆弱性的概念。作者指出全球卫生治理是一种综合性治理，涉及多种行为体，包括国家、国际组织、民间社会组织和私人行为体。倡导普遍保护人权和尊严的国际法是重建国家之间和人民之间对公共卫生信任的不可或缺的管理工具。

三是从全球卫生外交的视角探讨全球公共卫生治理。2013年出版的《21世纪全球卫生外交》（21st Century Global Health Diplomacy）一书，从全球卫生外交的视角探讨了国家外交政策，国家利益与全球卫生之间密切的关系，分析了全球卫生外交和治理的复杂性带来的挑战，指出21世纪全球卫生体系的规则、规范和期望正处于快速的转型期，一个国家的外交政策必须承担双重责任：对本国负责，也对全球社会负责。全球卫生外交能改善大国与发展中国家之间的关系，有助于避免冲突和加强国家之间的和平、团结、经济进步，并有利于建立和开展多边合作机制。

四是从全球治理的视角进行讨论。例如，南安普顿大学教授凯罗琳·托马斯（Caroline Thomas）和马丁·韦伯（Martin Weber）在2004年发表关于《全球卫生治理的政治学》一文（《Caroline Thomas， and Martin Weber.“The Politics of Global Health Governance： Whatever Happened to‘Health for All by the Year 2000》），認为，全球卫生治理中所遇到的一个重要挑战就是南北差距问题，并且从全球治理的角度分析了联合国体系在全球公共卫生治理中的缺陷。

这些论述，为我们展示了国际学术界的成果，也让我们了解到国际上关于全球公共卫生治理的主流观点，当然是很有价值的。不过，这些研究一方面偏重理论，另一方面对中国的论述很少。同时，西方学者还回避了全球公共卫生治理中制度安排的不平等因素。而中国学者在这方面的研究，虽然取得了一些成果，但也大多是从国际法等外部视角来研究这一问题，从总体上说，这方面的研究还处于起始阶段，特别是对中国参与全球公共卫生治理的研究尚显不足，该研究领域的跨学科特性并未得到有效关注，交叉性研究不够，致使出现问题研究的“泛化”和“碎片化”。 已有的研究多集中于从国际卫生合作或医疗卫生援助等方面来讨论“中国参与”，而就中国在全球公共卫生治理方面的治理实践与理念，尚缺乏正面地、比较综合地论述。随着全球化的纵深发展和中国多层次、多领域地参与全球治理，中国学界对全球公共卫生治理的研究正在不断推进和充实。

近年来，中国社会经济快速发展，中国在国际社会的影响力日益增强，特别是中国在全球公共卫生治理方面有突出表现，在国际公共卫生援助方面，也有举世公认的贡献。尤为值得一提的是，2014年中国帮助西非抗击埃博拉疫情，不仅是新中国规模最大的卫生援助行动，也是捍卫全球卫生安全的重大举措。所以，中国的治理经验是应该受到重视的。这里所说的中国智慧，一方面是指中国在实际的公共卫生治理中的政策和行动中的经验，另一方面，也是指中国学术界对中国这方面实践的学术研究和学术总结。这种中国智慧和中国力量一起，都是对国际社会的贡献。

中国的上海人民出版社于近年推出的“政治学与国際公共管理丛书”，则是这方面的代表性成果。其中，晋继勇的《全球公共卫生治理中的国际机制分析》一书是中国学者对于全球公共卫生治理或中国参与全球治理的研究成果。晋著从国际机制的角度来探讨全球公共卫生治理问题，是中国学界为数不多的专门研究全球公共卫生治理的专著，意义重大。此书在厘清全球公共卫生治理概念、背景及特点的基础上，研究了作为全球公共卫生治理主导国际机制的世界卫生组织在全球公共卫生治理中所发挥的作用和功能，并分析了世界贸易组织与全球公共卫生问题之间的紧密联系和对全球公共卫生问题所产生的影响。作者认为，作为和谐世界理念的倡导者，中国在全球公共卫生治理中积极行动，从而提供更多的全球卫生公共产品，正是这种理念的具体实践。该书列专章详细探讨了中国在全球、地区和双边三个层面上展开的公共卫生外交，认为这些活动不仅极大地提升了中国在国际社会中的负责任大国的形象，而且体现了中国对当今全球公共卫生安全机制的建构能力，“在一个公共安全全球相互依赖日益加深的时代，对中国而言，公共卫生外交是一种利己和利他兼具的战略选择”。

应该承认，2003年“非典”疫情，是中国学术界对公共卫生安全治理研究的一个重要转折点，也是中国有关全球公共卫生安全研究的分界点。这一疫情对全球众多国家和地区都造成了威胁，其中中国是重灾区。在此之前，中国国内鲜有国际关系学者关注有关公共卫生危机的国际合作问题。鉴于“非典”事件对中国所产生的冲击，中国学者也开始从非传统安全、国际法、卫生外交等视角对全球公共卫生问题进行一定的探讨。而这些研究成果的出现，是与中国近年来在国际上的优异表现相关的。

近年来，中国着眼国际形势发展变化，提出推动构建人类命运共同体、推动构建新型国际关系、共建“一带一路”、正确义利观、新安全观、全球治理观、文明观等一系列重要理念、重要倡议，为维护世界和平、促进共同发展贡献了中国智慧和中国方案。在习近平主席代表中国提出的一系列重要观点中，“构建人类命运共同体”和“共商、共建、共享”的全球治理理念，应该说是最重要的核心思想。

“倡导人类命运共同体意识”在中国共产党十八大报告中正式提出，体现了中国与世界各国合作共赢的理念。2015年9月，习近平主席在联合国成立70周年系列峰会上全面阐述了人类命运共同体的内涵。2017年1月，习近平主席在联合国日内瓦总部进一步系统地阐述了“人类命运共同体”理论。这一理念已被写入联合国人权理事会、联合国安理会等机构的多份决议，正在被越来越多的国家接受，成为推动世界未来发展的中国智慧和中国方案。可以说，“人类命运共同体”已经成为中国外交的中心原则，它指导着中国以更加自信、主动的姿态参与包括全球公共卫生治理在内的全球治理。而“共商、共建、共享”的治理理念，则来自于习近平主席要推动全球治理理念创新发展，发掘中华文化中积极的处世之道和治理理念同当今时代的共鸣点这一思想，这一理念为中国政府部门、社会组织乃至个人等行为体多层次参与全球公共卫生治理提供了指导性原则。

我们相信，2020年中国成功抗击新冠肺炎，会为全球公共卫生治理提供新的经验。我们也期待中国学术界，在不久的将来会拿出新的代表中国智慧的研究成果来。

（作者系红十字国际委员会东亚地区代表处研究员。）