青海省“减证便民”改革研究

李桂娥

(中共青海省委党校，青海 西宁 810001)

近年来，青海省委省政府全面贯彻落实党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持以人民为中心的发展思想，以企业和群众诉求为导向，深入推进“放管服”改革，持续激发市场活力，为企业和群众提供优质便捷服务。“减证便民”作为与企业和群众最密切相关的改革之一备受关注。“减证”的“证”是指在一定时间、范围内，企业或者自然人为了取得行政许可、得到政务服务以及获得水电气等资源供给、取得医疗服务、公证服务等，根据法律法规的规定或者政府部门、公共服务提供者的要求，在办理相关事宜时需要提供的证明材料。由于取得此类证明材料需要耗费办事人大量的时间、精力、资金等成本，严重影响了行政效率和公共服务效率的提升，又加之有些证明的内容违反了常理或者取得证明的方法“怪异”，被广大人民群众诟病为“奇葩”证明。“减证便民”改革，正如其字面意义，就是取消或者减少这类“奇葩证明”，优化政府部门和公共服务提供者的办事流程，为企业和自然人办理行政许可和公共服务事项提供更加便利的服务。因此，“减证便民”改革是“放管服”改革的主要组成部分。青海省自2017年启动了“减证便民”改革专项行动，首先，青海省行政审批制度改革领导小组办公室在全省开展了深入调查研究。其次，在调查研究的基础上出台了《关于取消一批基层开具涉及群众办事创业证明的决定》(青政〔2018〕8号)和《关于取消102项证明事项的决定》(青政〔2019〕20号)等改革政策，在全省推进实施了“减证便民”的改革。

一、青海省“减证便民”改革的基本特点

(一)“最接地气”的改革

开展“减证便民”改革的主要目标是全面清理困扰企业和群众的“奇葩”证明、循环证明、重复证明等各类无谓证明。青海省推进“减证便民”改革可以追溯到2017年。当时，青海省行政审批制度改革领导小组办公室成立三个调研组，历时3个月深入基层，对群众办事难、跑断腿的各类证明事项，特别是“奇葩证明”，开展基础调研工作。调研组对社区开具民生保障、社会抚养、医疗保险等与户籍相关的证明深入摸底调查，形成了273项各类证明底单，摸清了阻碍群众办事的难点、痛点、堵点。在充分调研的基础之上，2018年1月29日青海省人民政府出台《关于取消一批基层开具涉及群众办事创业证明的决定》，取消阻碍群众办事的177项证明，其中6项由政府职能部门开具，其余171项皆由基层乡镇政府和社区开具。2019年青海省人民政府再次出台《关于取消102项证明事项的决定》，在取消177项各类证明的基础上，再次取消了由政府规范性文件设定的102项证明，其中38项由基层乡镇政府、社区开具。“减证便民”专项行动取消的各类证明事项中，74.91%的证明事项开具主体是乡镇政府、社区和村委会，这是一场与基层和最广大人民群众利益密切相关的改革。

综上所述，“减证便民”改革是建立在深入调研基础之上的改革。一方面通过深入调研，获得改革的实践需求，使改革立足于现实生活，解决实际问题，这样的改革才能在实践中得到广大人民群众的理解和支持；另一方面通过深入调研，完成了一次社区工作人员、群众和企业管理人员及职工关于政府改革的深入“对话”，使人民群众了解到政府改革的目的、意义，同时，也是对社会治理的直接推动，促使最基层的社区治理者在“放管服”改革中成为改革的推进者和支持者。

(二)倒逼“放管服”改革深入推进的改革

“减证便民”改革作为青海省“放管服”改革和优化营商环境专项行动之一，在地方政府落实青政〔2018〕8号和青政〔2019〕20号两个文件的过程中，有力推进了“放管服”改革的深入开展。“放管服”改革是依托有效的举措，通过改革权力运行的机制、改革监管的模式、提升服务的理念来理顺政府、社会和市场的关系，从而实现国家治理能力和治理体系现代化。“减证便民”改革，以青政〔2018〕8号和青政〔2019〕20号文件的实施为起点，以社区工作人员积极主动投入工作为落脚点，倒逼政府相关部门主动实施改革。如，西宁市公安局在2018年11月2日颁行了《关于印发〈西宁市公安局环节办理管理工作规范〉的通知》(宁公施〔2018〕36号)，在该工作规范中，明确建立健全户籍公开办事制度和接待制度，对“减证便民”改革推进提供了积极的支撑。另外，在养老保障制度中，领取养老金以保险人生存为前提，很长一段时间里，由于监管力量有限，导致“生存证明”成为监管的“救命稻草”。但是，为了获得“生存证明”，逼得办事群众不得不接受“持报拍照”等一系列奇葩方式进行“生存证明”，有些方法甚至存在着“侮辱人格”的嫌疑，对退休、退养人员的身心造成较大伤害，成为被社会广为诟病的“证明”。“减证便民”改革促使民政部门转变工作方式，通过互联网+政务服务推出“智慧民政APP”，实现了远程认证。当“减证便民”改革的相关决策部署授予基层社区工作人员对“奇葩证明”说“不”的权利时，必然倒逼政府及其部门、公共服务提供者改革思维方式、改革服务模式，持续深入推进“放管服”改革。

(三)取得显著成效的改革

在“减证便民”改革中有一群坚强的支持者——社区工作人员，并且赢得了基层人民群众较大的关注度。调研工作人员在各市(州)分别与“减证便民”相关行政机关工作人员、社区管理人员和部分群众进行了深入座谈；调取了部分社区2017年、2018年和2019年开具证明的登记台账；同时，随机向群众发放调查问卷1200份(收回有效问卷1123份)①。通过数据分析发现，青海省“减证便民”改革取得了积极成效。

1.调查问卷数据分析

(1)改革的关注度。调查问卷中设置了被调查人对“减证便民”改革关注情况的调查，数据分析结果如图1。

图1 群众对“减证便民”改革的关注度

如图1所示，被调查者对于“减证便民”改革的关注度，即选择“关注”以上的比例占到了83.7%，该数据反映出社会公众对于政府“减证便民”改革政策的关注度很高，实际也反映出此项改革与社会公众的利益息息相关。

(2)改革的满意度。调查问卷中设置了被调查人对“减证便民”专项行动满意情况的调查，数据分析结果如图2。

图2 群众对“减证便民”改革的满意度

如图2所示，被调查者对于“减证便民”专项行动满意度达到93.70%。将被调查者主体范围限定为社区人员，对于“减证便民”改革专项行动的满意度更是高达99.17%。

(3)改革的成效度。调查问卷中设置了被调查人对改革成效情况评价的调查，数据分析结果如图3。

图3 群众对“减证便民”改革成效评价

如图3所示，只有0.20%的被调查者对于“减证便民”改革的成效评价，选择了“没有效果”，被调查者认为“减证便民”改革成效“比较明显”以上的达到81.6%，可以说绝大多数被调查者对于该项改革的成效持积极肯定的态度。

(4)改革前后的情况比较。调查问卷中设置了改革前后被调查人办事中需要开具证明的情况调查，数据分析结果如图4。如图4所示，2018年前，即青政〔2018〕8号(该文件颁布于2018年1月29日)颁行之前，人们在政府及部门、公共服务提供者处办事时，只有8.6%的被调查者表示“没有遇到”需要开具有关证明；“经常遇到”需要开具有关证明的情况达到29.10%，接近30%；多次遇到需要开具有关证明的情况达到25.80%，即一般情况下办事都需要开具有关证明。2018年后，即开始实施“减证便民”改革，人们办事时遇到开具有关证明的情况选择反映出改革带来的变化，“经常遇到”和“多次遇到”的选择明显下降，改革前这两项选择比例达到54.9%，而改革后这两项选择比例降为24.1%，降幅达到56.2%。

图4 改革前后办事遇到需要证明的情况

通过数据分析，可以清楚地显示，青海省“减证便民”改革取得了积极成效。虽然调查问卷数据分析仅仅反映的是被调查者主观认识的统计量化结果，但是，通过被调查者主观认识的统计量化结果可以反映出改革政策在实施中的总体效果。

2.社区开具证明情况的数据分析

调研工作人员深入2市、3州进行实地调研，依据社区治理情况，每一个地区抽选治理情况属于“好、较好、一般”的三个社区进行具体调研访谈。在与15个社区的工作人员进行访谈交流过程中，除海东市社区工作人员对于青政〔2018〕8号文和青政〔2019〕20号文的精神不甚了解外，其余四个市(州)的社区工作人员了解“减证便民”改革的基本情况，尤其是非常了解青政〔2018〕8号文件的内容和改革的要求，正如他们自己所说：“我们将青政〔2018〕8号文件原件收藏起来，把复印件摆在办公桌上，每天都会给来开证明的居民解读该文件，已经翻烂了4、5个复印件！”恰恰是基层工作人员以巨大的耐心在工作中宣传改革政策，才能使“减证便民”改革在短时间取得了明显的成效。同时，调研工作人员调取了部分社区2017—2019年开具证明的台账，经查询、梳理、分析形成表1和表2。

表1 2017—2019年要求开具证明的单位及社区实际开具证明种类数据表

如表1所示，青海省开始实施“减证便民”改革后，办事时要求开具证明的部门或者单位由2017年的15个，减少到2018年的11个，2019年进一步减少到9个，呈现逐年下降态势；开具证明的种类由2017年的68种，减少到2018年的26种，2019年进一步减少到17种，也呈现逐年下降态势。

表2 2017—2018年部分社区实际开出的“各类证明”数据表

如表2所示，从5个社区提供的开具“证明”的工作台账看，从2017年开始，每年开具的证明数量出现逐年下降趋势，尤其是2018—2019年下降趋势更为明显，除海东市滨河路社区和黄南州热贡路社区外，其他社区的下降率分别是西宁市二机社区52%、新海桥社区67%、海东市新乐东社区41%、海西州柴达木社区53%、海南州城北社区67%。其他参加座谈的社区由于不能完整提供2017—2019年开具证明的台账资料，无法进行数据的比较与分析，但所有参加座谈的社区工作人员都表示，“减证便民”改革大大减轻了社区的工作量。

综上所述，青海省自2017年“减证便民”改革以来，以深入的调研工作为基础，开展了取消各种基层政府或者社区开具证明的改革，在实践中取得了积极成效，并且使基层群众自治组织的工作人员和社区居民成为不可忽视的推进政府改革的力量，同时，人民群众和社区工作人员在该项改革的过程中本身受到教育，提升了社会治理能力。

二、青海省“减证便民”改革存在的问题及建议

(一)改革存在的问题

青海省“减证便民”改革在短时间内取得了令人欣慰的成效，但是，各部门工作人员在不同程度上也反映了改革存在一定问题和瓶颈。

1.个别地区对于“减证便民”改革不重视。近几年，我国政府自上而下、多措并举大力推进“放管服”改革，尽管许多改革举措因客观因素，在推进中出现了各种客观困难和问题，但是，只要地方政府重视改革的推进，改革就能在各方面取得相应成效。改革者重视改革是深入推进改革的首要因素。但是，工作人员在海东市实地调研过程中，与相关政府部门工作人员进行座谈时，遭遇了非常“尴尬”的局面，几乎所有与会的工作人员，都将“简政放权”与“减证便民”相混同。

同时，在与社区工作人员座谈时，海东市政府根本没有将青海省“减证便民”的两个改革文件，即青政〔2018〕8号和青政〔2019〕20号下发社区。2市、3州政府给社区下发改革文件的统计，见表3。

表3 部分市州政府给社区下发改革文件统计表

说明：√表明社区管理人员收到相关政府下发的改革文件原件；×表明社区管理人员没有收到改革文件原件。

事实上，海东市参加座谈会的社区工作人员明确表示，从没有见过青政〔2018〕8号和青政〔2019〕20号文件的原件，其中两个社区的工作人员根本不知道改革文件的内容，而新乐东社区的工作人员表示曾在省政府网站上见到过该文件。在这种情况下，上述表2中海东市滨河路社区2017—2019年开具证明的数量几乎没有变化的情况就可以得到解释了，由于没有收到政府部门下发的相关改革文件，社区工作人员自身也没有通过其他途径获得相关改革文件，对于这个社区来说改革没有发挥作用。在座谈会现场，海东市的工作人员解释，这两个文件本身要求“发至县人民政府”，政府没有义务给社区下发文件。正如前文所述，青海省“减证便民”改革中3/4的证明是由社区开具的。为了社区能够充分配合政府的改革工作，从政府培育社会、促进社区工作的角度来说，不仅政府应当主动下发改革文件，而且政府主管部门应当对社区工作人员开展必要的改革推进培训。因此，将两场座谈会的情况结合在一起考察可以得出海东市政府及其部门对“减证便民”改革重视不足。

2.信息“孤岛”没有根本解决。调研发现，快速且彻底取消“证明”的往往是信息化程度高的部门，如公安部门在深化治安管理便民措施中专门就“减免企业办事证明材料”有所规定，其政策解读中明确告知公众：“《典当管理办法》规定对于申请典当业特种许可的需提交法定代表人、个人股东和高管的简历、无故意犯罪记录证明等材料，……随着公安机关信息化建设的深入推进，通过公安机关内部查询方式确认有关证明信息”，因此，在公安部门“放管服”改革中，办理典当业特征许可时，《典当管理办法》中规定的需要提供的上述证明已彻底取消，由公安部门在其内部自行查询。其他在实践中不能被彻底取消的证明，往往都与信息不能充分共享有关，信息“孤岛”的现象并没有在改革实践中得以根本解决导致一些证明取消后，又会出现新的变相证明。 在与社区工作人员的座谈中发现，一些证明取消后，由于政府部门之间、政府与市场、社会组织之间信息共享不足，部门或者公共服务提供者在群众办事时，将证明改成了制式表格，增加了社区盖章的“变相证明”。如，助学金申请、银行贷款申报、灵活就业人员参保证明等。

3.政府部门职能缺乏高度协调。目前，推进“减证便民”改革的职能划归司法行政部门。调研发现，被取消的证明应当包含两种，一是由法律、法规、规章及规范性文件设立的证明；二是由某些单位要求社区等基层组织开具的证明，如银行、供电(水、气)等单位。不少地区司法行政部门认为第一类证明，由司法行政部门负责清理取消，而第二类不属于司法行政部门的职能范围，仍然应当属于青海省行政审批制度改革领导小组办公室的职能。除此之外，还存在其他部门之间不协调的情况。西宁市是“减证便民”改革较为彻底的地区，但是，在住宅小区内开展经营活动需要社区开设“经营活动不扰民”证明是社区面临的最大问题，要求开具证明的群众，一般会提交营业场所周围2—3家住户同意开办的书面材料，要求社区必须盖章或者出证明。但是，应急管理部门持不同意见，在检查社区消防设施时，要求办理开业登记的“不扰民证明”必须要所有关联住户70%同意，才能开具。

4.社区治理能力不足。如表2所示，黄南州与海东市在改革前后的数据，即2017—2019年三年社区开具各类证明的统计数据来看，这两个市州改革成效远不及西宁市、海西州和海南州。调研发现，社区治理能力不足是非常重要的原因，其中社区工作人员的个人工作素质在社区治理中起到至关重要的作用。从各个社区提供的2017—2019年开具证明的原始数据台账资料的载体、形式和记载的内容，以及参加座谈会社区工作人员的言谈举止可以明显窥探到这些工作人员的个人工作素质，并且体现出的个人工作素质与改革的成效存在密切的关系。比如，海西州柴达木路社区的工作人员，谈到社区接到改革文件时，筹备召开了居民代表大会，在开会期间，向居民代表宣讲了改革文件精神，并要求居民代表将文件精神带回家，给家中成员和街坊邻居宣传改革精神。因此，该社区这种以自治方式来推进改革精神落地，在后来改革实施的过程中起到了积极作用。但是，海东市和黄南州的社区治理人员在座谈会上，则表现为言谈拘谨、对于改革的认知很弱，带来的开具证明原始资料台账记录混乱，更为甚者是海东市居然有两个社区的工作人员几乎不了解相关改革内容。

(二)进一步推进改革的建议

1.提升社区治理能力。充分重视并肯定基层人民群众对于经济社会发展、改革的重大推动作用。青海省“减证便民”改革能够取得积极成效，其本质源于深入调查研究。在改革政策出台之前，专门就相关问题深入实践展开调查研究，保障改革政策被充分“解读”，使民众能够成为改革真正的推动者。同时，在促进政府改革的同时，将培育社区发展纳入改革的视野，推动政府与社会共同进步，从而有效提高国家社会治理的现代化水平。具体而言，针对社区工作人员开展推进改革政策的专项培训，可以高效推动改革精神落地，同时，应当进一步提高社区自治能力、拓宽社区自治范围，使社区基层自治成为培育民众社会主义民主精神和理性精神的真正载体，提高提升现代治理体系的民众基础，达到提升社区现代治理能力。

2.加强地方政府对“减证便民”改革的重视程度。政府“放管服”改革是一个系统工程，“减证便民”改革是其中一个组成部分，对于政府提高工作效率、提升服务水平具有重要价值。因此，地方各级政府应当充分认识到“减证便民”改革的重要意义，提高重视程度，提升改革成效。重视程度是观念性的表现，但是，对行为却有着决定性的影响力。提高重视程度，必然会提升相关人员对于被重视的人和物的关注度，并提高对被重视人和物的资源投入。个别地区应当加强对“减证便民”改革的重大意义、改革定位等事项的认识，强化工作人员责任心，加强工作的督促与检查。

3.持续推进信息共享工作。推进“放管服”改革工作中，政府越来越认识到信息共享的重要性。目前，信息共享的体制机制日益完善。但是，阻碍信息共享的观念仍然存在，如保密的观念，使得各政府部门在纵向信息共享高度实现的情况下，仍然坚持本系统信息应当高度保密，直接拒绝实时与其他政府部门之间的信息交换。阻碍信息共享的体制仍然存在并有强化的趋势，如身份信息库的共享，各级地方公安部门一致认为必须经公安部门的批准才能实现，导致其他地方政府部门在社会治理过程中获取行政相对方主体的信息往往滞后，有的甚至滞后一年时间。民政部门和社保部门在向社会提供社保服务和救助服务时，只能一年进行一次身份核查，并不能做到信息实时核查。阻碍信息共享的惯性依然存在，如各政府管理部门签发了公示备忘录，需要进行信息推送工作，然而普遍存在信息推送延误或者不推送的现象。阻碍信息共享的系统割裂依然存在，在信息化建设过程中，各部门的信息系统建设都是各自为政，系统兼容性问题成为信息共享的技术瓶颈。“减证便民”改革本质上就是解决信息共享的问题，因此，持续推进信息共享工作，是根本解决取消“奇葩证明”的有效途径。

4.加强政府部门之间的协调统一。政府部门职能调整中，对于“减证便民”改革职能的划分与归属产生了歧义，会影响到此项改革的进一步推进。相关部门也很清楚，正如西宁市司法局的工作人员表示，正在与编办协调解决此事。作为社区治理主体的居委会或者村委会作为群众自治组织，其法定权力是基层自治权，是与行政权完全不同的权源，其权力的运行机制也与行政权完全不同。因此，对于各政府部门之间的分歧社区自治组织根本无能为力，也没有办法抗拒各政府部门对于社区相关工作的具体要求。面对相互矛盾的政府不同部门的要求，社区的工作就只能处于无所适从的状态，正如前文所述关于社区内居民住宅中开办经营场所审批所需证明的开具情况，社区组织对于市场监管部门和应急管理部门完全不同的要求，只能处于无所适从的状态，一方面造成其工作难度增加，另一方面容易造成社区内不稳定因素的增加。因此，必须将政府部门之间的分歧化解在政府部门之间，坚决杜绝将政府部门之间的矛盾转移到社区的情况发生。

注释：

①本文所有数据来源于2019年青海省行政学院公共政策第三方评估研究工作室承担的《青海省“减证便民”改革专项行动第三方评估》课题的调研工作。