属地管理社区治理中物业管理常见问题及解决措施

杜迎

【摘要】我国政府的行政管理机制有垂直管理体制和属地管理体制。国内的物业管理工作，政府行政管理采取的是属地管理机制，本文主要通过对属地管理机制下社区治理中物业管理相关问题的分析，提供解决问题的思路及方法，以期实现社区共建、共治、共享。

【关键词】属地管理;社区治理;物业管理;問题与措施

我国政府的行政管理机制有垂直管理体制和属地管理体制，以中央垂直管理为例，在垂直管理体制下，中央政府部门对于其在地方设立的分支机构实行垂直领导，垂直管理机构不列入地方组织的序列，而是属于政府组织的范畴，只在遵守法律和政策方面受到地方政府的监督，在功能上执行政府的指令而不受政府的干预（董娟，2009.2011：沈荣华，2009）。在属地管理体制下，由地方政府来管理地方的职能部门，地方职能部门受到地方政府和上级部门的双重领导，地方政府通过自己掌握的“人、财、物”等大权有效控制地方职能部门，使其在功能上执行地方政府的指令（尹振东，2011a：尹振东等，2011b）。

我国大多数部门实行的是属地管理体制下的双重领导模式。目前在国内，政府对物业管理工作，实施的也是属地管理机制，即物业管理工作受地方政府和各级房地产行政主管部门的双重监督管理。本文主要通过对属地管理机制下社区治理中物业管理相关问题的分析，提供解决问题的思路及方法，以期实现社区共建、共治、共享。

1、属地化管理原则下社区治理中物业管理常见问题

社区治理是指政府、社区组织、居民及辖区单位、营利组织、非营利组织等基于市场原则、公共利益和社区认同，协调合作，有效供给社区公共物品，满足社区需求，优化社区秩序的过程与机制，是治理理论在社区领域的实际运用，是指对社区范围内公共事务所进行的治理。

物业管理是指业主通过选聘物业服务企业，由业主和物业服务企业按照物业服务合同约定，对房屋及配套的设施设备和相关场地进行维修、养护、管理，维护相关区域内的环境卫生和秩序的活动。

在我国目前的社会治理模式中，物业管理工作必然包含在社区治理的范畴中，就城市物业项目而言，每个物业项目均属于所属街道办事处的辖区范围，要接受物业项目所属居民委员会对物业管理工作的监督和指导，同时要接受各级房地产行政主管部门的监督指导。作为进行社区治理的基层政府组织，街道办事处和居民委员会，以政府的身份协调解决了许多物业管理过程中的矛盾纠纷，提高了社区治理中物业管理工作的效果。但不可否认，还有许多问题阻碍着物业管理工作的顺利推进，使物业管理工作成了社区治理的五大短板之一。在此，笔者总结了以下几项属地化管理原则下社区治理中的物业管理难题。

1.1社区治理中物业管理的边界责任不清

长期以来，“进了小区门，便是物业事”的理念，成了困扰物业管理工作的难题，无论是不是物业服务合同约定的服务事项，只要是在物业项目内发生的事情，觉得都应由物业服务企业负责解决。在社区治理中，常出现业主因购买的房屋质量有问题便拒交物业服务费;业主财产遭受损失要求物业服务企业赔偿;业主家中电路故障要求物业工程人员上门免费维修;城市创建卫生城、文明城时，相关部门要求物业服务企业翻修围墙以美化环境等现象，将物业管理的责任范围扩大。现实中，物业服务企业承担着公安、社区、卫健、城管、市场监管等各部门在“围墙内”的公共环境、公共安全、社区秩序等各方面职责，据统计，这部分工作已占物业服务企业日常工作量的20%以上，并持续增加，既缺乏经费来源，也缺乏对应工作机制和保障措施。物业服务行业市场化机制与准公共产品性质之间的矛盾，正随着社区治理的深入逐渐凸显，如为抗击新冠肺炎进行的社区疫情防控工作中，物业服务企业不仅消耗了大量口罩，酒精、消毒液等防疫物资，而且增加了人工成本，这些经费主要依靠物业服务自筹，难以有效获得政府财政拨款、专项补贴和社会捐助。这都在无形中扩大了物业管理工作责任范围，加重了物业服务企业负担。

1.2街道办事处、居民委员会与物业服务企业缺乏相互协调配合

社区治理过程中，涉及解决物业管理相关问题时，需要街道办事处、居民委员会、物业服务企业互相协调、配合、支持，以推动问题合法、快速解决，有利于建立和谐社区。

物业管理过程中，物业服务企业和业主不可避免的会发生矛盾冲突，当物业项目没有业主委员会予以调解或者业主委员会调解不成功时，当然需要街道办事处和日常发挥政府职能的居民委员会予以帮助，当物业服务企业向街道办事处、居民委员会申请帮助调解时，却不能得到积极支持与帮助，导致物业服务企业开展工作困难，如此多次，物业服务企业定不会再向街道办事处、居民委员会申请调解与业主之间的矛盾，将心比心，礼尚往来，必定也会对街道办事、居民委员会的工作要求不予理睬或敷衍塞责。常此以往，双方势必对对方产生不满情绪，造成了物业管理中本可予以协调解决的小问题，日积月累成大问题，等到业主与物业服务企业互不相容时，街道办事处、社区居民委员会再出面协调，不仅需要付出更多的时间与心力，而且也可能积重难返，既影响了社区治理中的物业服务效果，又使业主与物业服务企业之间的关系恶化，对社区治理工作非常不利。

当然，街道办事处、居民委员会之所以不予积极配合，必定也有自己的难处，作为政府的最基层单元，面对的不是几个，而是数十个上级职能部门同时实施管理和考核，疲于应付。

1.3物业联席会议制度没能发挥实质性作用

如何助力解决社区治理过程中的物业管理相关问题，政府也制定了“物业联席会议制度”并在《业主大会和业主委员会指导规则》有明确的规定。《业主大会和业主委员会指导规则》第六十一条规定，物业管理区域内，可以召开物业管理联席会议。物业管理联席会议由街道办事处、乡镇人民政府负责召集，由区、县房地产行政主管部门、公安派出所、居民委员会、业主委员会和物业服务企业等方面的代表参加，共同协调解决物业管理中遇到的问题。

物业联席会议制度，能够直接有效的发挥物业行政主管部门的管理职责，方便物业主管部门直接面对面的与相关其他职能部门或者物业主体进行沟通协调，及时了解矛盾根源，有效提出解决方案。联席会议能够通过政府的公信力对争议中各方的行为进行初步的评判，并在必要的时候、在了解清楚基本事实的情况下，通过行政决定或行政处罚、行政强制措施等形式定分止争，初步解决影响社会稳定、社区稳定的问题。

不可否认，一些地区街道办事处组织的物业联席会议制度解决了小区环境面貌问题、业主大会成立问题、物业服务企业选聘问题、公用设施设备配套等许多物业管理问题，成功处置各种突发事件，避免了大规模上访事件的发生，为社区治理工作发挥了很大作用。但也有一些地区的物业联席会议制度流于形式，并不能实现由街道办事处召集，其他相关政府部门代表参加，通常是居民委员会通知物业项目经理参加，简单询问物业管理工作目前存在什么问题，让项目经理在会议签到表上签字留痕，因其他方面代表并未参加，对于解决问题的方案根本未曾涉及即匆匆结束会议，长此以往，势必使物业联席会议制度流于形式。

1.4社区治理中，政府基层机构对物业服务企业没有强有力的约束机制

社区治理基层政府机构是街道办事处和发挥政府职能的居民自治组织——居民委员会。街道办事处或居民委员会在社区事务处理过程中，要与辖区内的物业服务企业打交道，要求物业服务企业做好支持与配合工作，但因物业服务企业的业务主管部门是房地产行政主管部门，企业的惯性意识是只有业务主管部门才能对其工作进行监督、指导，街道办事处与居民委员会对其约束力有限。因此，当街道办事处与居民委员会对物业服务企业下达指令后，觉悟高的物业服务企业会给予积极配合，但也有一些物业服务企业阴奉阳违、敷衍塞责，更有甚者，干脆置之不理，使得街道办事处和居民委员会开展的社区治理工作非常被动，对物业服务企业没有管理权，又不像房地产行政主管部門那样可以通过企业信用加减分予以约束，推动社区治理中的物业管理工作，要打与物业服务企业相关负责人的感情牌。

1.5居民参与社区治理的积极性不高

对于现今政府倡导的共建共治共享的社区治理模式，许多居民并未意识到其深刻内涵，觉得社区治理仅仅是政府部门的事情，与自己无关，因此在许多地方出现了政府出资整治了社区的配套设施和周边环境，但因为后期缺乏维护，加之破坏性使用，不出几年，社区又恢复原先设施损坏、绿化破坏、随意搭建、卫生条件差的状态，将当初的治理成果付诸东流，令人万分痛心。究其原因，是社区居民没有把自己当成社区治理的一份子，没有把社区当成自己的家，缺乏主人翁意识。

2、属地化管理原则下社区治理中物业管理常见问题解决思路

2.1厘清物业服务企业职责边界

物业管理是物业服务企业按照物业服务合同约定为业主履行服务职责。物业服务企业责任是由物业服务合同界定的，只要物业服务企业已经按合同履约，即使财产或人身安全遭受损失，也不能要求物业服务企业予以赔偿，否则业主所交的物业服务费岂不等同于保险费？政府部门应将物业管理工作内容与社区治理工作内容有交叉重叠的问题，厘清责任，不是物业服务合同约定的事项需物业服务企业予以完成的任务，要以政府购买服务的方式予以解决，相信以这样的市场化方式实施，不会再出现居委会向物业服务企业提要求时，企业十分为难因而推三阻四的现象发生。

2.2建立和谐融洽的社区政企关系

当业主与物业服务企业之间发生矛盾纠纷，需要居民委员会出面予以调节时，不要以为是小事或常见事，自己手中还有更多更重要的工作去做，对其置之不理或者干脆冷处理，这样只会给社区治理工作制造障碍，甚至使社区治理效果“千里之堤，溃于蚁穴”。反之，居民委员会与物业服务企业平时注重加强工作沟通，双方尽力为对方解决工作中的难题，即使不在职权范围内，也尽力予以协调解决，使双方都能感受到对方确实在尽力解决问题，即使最终问题没有解决，同样会感谢对方的倾力相助，融洽和谐的政企氛围，必定会提高社区治理中的物业管理效果。

2.3建立良好的政府监督管理、信用评价机制

一是政府基层组织切实履行监管职能，切实发挥物业联席会议制度作用。物业联席会议制度作用的发挥，需要街道办事处做好联席会议筹备工作，根据物业服务企业或业主提出的突出问题，邀请相关各方按时参加，为解决物业管理问题共商共量，从而提高解决问题、处理问题的效率，唯有如此，才能使物业联席会议确实发挥作用，推动社区治理更上层楼。

二是街道办事处、居民委员会与房地产行政主管部门建立定期沟通机，对辖区内的物业服务企业施行定期“红黑榜”公示，对社区治理中表现优秀的物业服务企业予以“表彰”（上红榜），对表现不佳的物业服务企业予以“惩罚”（上黑榜），将辖区内企业的表现情况公平公正反馈，以引起物业服务企业的重视，推动社区治理工作。此外，街道办事处和居民委员会还应对辖区内表现优秀的物业服务企业开拓新的市场提供符合法规政策的便利，以达到“良币驱逐劣币”的良好效果，调动物业服务企业的积极性，促进物业服务市场优胜劣汰、健康发展，良性市场环境建立了，以市场规律解决社区治理中的物业管理问题，水到渠成。

2.4发挥党建引领，加强社区文化建设，增强居民主人翁意识

社区治理相关政府部门也是费尽心力，如我们经常在社区中看到宣传部门张贴的“社区是我家，爱护靠大家”的宣传用语，以期从潜移默化中影响居民心理，这是政府宣传部门为塑造社区文化做出的积极努力。但发挥居民在社区治理中的积极作用，仅靠宣传是不够的，还要政府基层组织平时注重培养社区居民领头人，发挥社区党员、志愿者、积极分子的带头作用，通过优秀者带动普通民众，从而形成人人参与社区治理、人人是社区治理主体、人人献计献策的共建共治共享的社区文化。如今许多地区通过党建引领工作，提升物业服务管理水平，如北京海淀区在业委会和物业服务企业中建立党组织，在社区党组织领导下开展工作，社区加强对业委会、物业管理工作指导，将物业管理纳入社区治理体系，增强业主的获得感、幸福感、安全感，为助力社区治理稳定发展起到了非常重要的作用，形成了小区党组织、业主委员会、物业服务企业三方联动格局，引导物业服务企业更好融入社区治理工作格局，开创了物业管理新局面。

2.5加快培育一批物业服务社会企业

社会企业旨在解决社会问题、增进公众福利，而非追求自身利润最大化的企业。投资者拥有企业所有权，企业采用商业模式进行运作并获取资源，投资者在收回投资之后也不再参与分红，盈余再投资于企业或社区发展。

政府相关部门支持一批物业服务企业转为社会企业，出台认定办法和标准，明确物业服务企业认定为社会企业有关政策措施，建立物业服务社会企业名录，不断增强社会认知度和公信度。开展物业服务社会企业试点示范。指导支持一批具有党建基础和社区合作基础的物业服务企业先行先试，转为社会企业，给予政策进行培育孵化。

社区治理中物业管理相关问题的解决，任重道远，需要相关主体齐心协力、共建共治，实现共赢！

参考文献：

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