农村宅基地流转模式成因分析
2020-05-12张梦琳
张梦琳
(1.河南理工大学 测绘科学与技术博士后流动站，河南 焦作 454003；2.郑州航空工业管理学院 经济学院，河南 郑州 450046)
一 问题提出及文献回顾
近年来，随着社会经济的发展以及农村土地的资产价值日益显现，理性农户开始自行对宅基地利用进行边际调整，使宅基地进入市场流转，以实现其利益的最大化。而为了满足经济发展对建设用地的大量需求，中央政府实施“城乡建设用地增减挂钩”、“耕地占补平衡”等政策来盘活农村建设用地，以期通过宅基地等农村建设用地的流转来破解城市建设用地发展空间受阻的困境。在此思想指导下，各地开展了形式多样的农村宅基地流转实践探索，而在总结实践的基础上进行的模式提炼及其比较、选择等分析使研究现象更趋深化。
因各地流转路径不尽相同，立足不同角度对宅基地流转模式有不同总结。如按照作用主体不同，宅基地流转有政府主导、集体推动和农民自发3种模式[1-2]；以地区为立足点，有广东模式、重庆模式、天津模式、成都模式及余江样板等[3-5]；因土地流转是否合乎现行法律，可区分为体制内流转与体制外流转[6]。在梳理总结各地流转模式的基础上，评析其利弊，有助获益启迪。相对在各地自发产生的农村宅基地隐形市场，政府主导下的农村宅基地流转模式能实现社会福利最大化[7]，如重庆“地票”交易不仅能降低宅基地体制外流转的成本和制度风险[6]，还能通过土地资产的货币化从体制内优化城乡建设用地的结构失衡，实现经济的可持续发展[8]。但地方政府为获取更多利益，在行使土地管理职能时往往具有多征、多占土地的冲动，极大地降低了土地管理效率[9]。因此有研究指出集体推动宅基地流转模式最有利于增加农民福利[10]；如果农民可以直接将土地出租给出价最高的使用者，则可以大大提高土地管理系统的运行效率[11]。谭术魁等认为，在交通便利、基础设施较好、经济较为发达的地区实行“市场主导型”模式；在交通不便利、经济相对落后的地区采取“政府主导型”模式[12]。从已有的研究文献中可知，对宅基地流转模式当前学者更侧重于不同模式的比较与选择[13-15]。这虽然对探索理性的农村宅基地流转模式有积极作用，但模式的科学选择必须以其深刻的成因为基础。然而，已有文献对宅基地流转模式成因研究并不多见。虽然有文献从制度变迁角度对农村宅基地流转模式演进机理进行分析，但基于经济理论模型对不同宅基地流转模式成因及未来可能模式探索的论证不足。
鉴于以上分析，为更科学论证不同宅基地流转模式成因及发展方向，本文将在建构宅基地流转模式框架及认识其特征的基础上，综合运用博弈模型和演绎归纳等分析方法，解析和归纳农村宅基地流转模式的成因和各种模式的适用条件，探索求解农村宅基地流转模式的发展方向，以期提炼和总结有关农村宅基地流转发展规律和方向的若干理论命题，并据此对未来农村宅基地制度创新有所启示。
二 农村宅基地流转演化过程及模式认识
解读1998年以后的《土地管理法》以及有关农村宅基地流转相关规定，可以认为农民自发宅基地流转受到国家法律制度和宏观政策的双重束缚。然而，在城市土地要素相对价格升高和农民经济利益诉求的诱导下，农民直接将宅基地使用权或利用宅基地修建房屋、商铺后再进行出租或出售给非集体经济组织成员的现象早已存在。并且，随着城市化的加速发展，农村宅基地自发流转也由经济发达地区向欠发达地区发展，由此形成了巨大的土地隐形市场。由于体制外宅基地隐形流转面对较大的交易风险，更多的农村宅基地因城市化进程中农村人口转移到城市而处于闲置或低效利用状态。而在城市系统内，城市建设用地普遍呈现用地指标紧张、用地保障程度偏低的局面[16]。城乡建设用地供需矛盾为农村宅基地流转制度改革提供了可能。2004年以来，中央政府开始推进城乡建设用地增减挂钩的政策。在此思想指导下，一些地方政府越来越多地考虑通过以宅基地为主体的农村建设用地复垦来新增耕地，然后置换城镇周边建设占用耕地的指标。上述政策的实施本质上是政府通过推动农村宅基地拆迁、复垦和农民集中居住来获得建设用地指标的行动[17]。而且近年来，不仅城市近郊地段的农民宅基地拆迁和集中居住规模不断扩大，而且不少地区远郊或偏远农村的农民宅基地也在政府主导下开始进行拆迁和复垦。
从农村宅基地流转制度变迁及实践演化来看，农村宅基地流转经历了城市近郊到偏远农村、实物到指标、体制外到体制内等演化过程。而从本质上看，农村宅基地流转是利益相关者的行为选择。因此，按照作用主体不同可分为农民自发流转和政府主导流转两种宅基地流转模式。农民自发流转模式主要是宅基地使用权流转，主要发生于城市近郊，属于实物交易和体制外隐形流转；政府主导流转模式体现在由政府组织农民拆迁和集中居住、确定农民宅基地置换补偿方式和标准、出让宅基地流转之后的新增城市建设用地等[10]，属于体制内土地市场。政府主导流转模式存在于城市近郊，也发生在远郊或纯农区，既有实物流转也有指标流转；如天津“宅基地换房”、新乡“农村社区”等主要发生在城市近郊，属于具体地块流转；成都“指标挂钩”和重庆“地票交易”等主要发生在偏远农村地区，属于指标流转(图1)。
图1 农村宅基地流转模式框架及其特征
三 农村宅基地流转模式的博弈模型构建
博弈论即对策论，是分析竞争环境中多人如何进行策略性决策和行动的科学。农村宅基地流转模式形成实质是利益相关者的联合决策，适用博弈理论进行分析。鉴于众多利益相关者复杂的互动博弈行为，为突出核心矛盾，本文将村集体与农户视为一方，重点解析宅基地流转过程中农民与地方政府的行为选择倾向。同时，作为博弈论分析前提，本文假设在市场经济条件下，农民和地方政府都是严格追求自身效用最大化的理性主体；在信息完全的前提下，博弈参与方对彼此的特征、效用函数及行动规则有准确的认识，且两者为独立的利益相关者，彼此是非合作的。
(一)博弈模型要素
1.参与人
两个参与人分别为地方政府与农民，其中G代表地方政府，F代表农民。
2.参与人的行动空间
面对宅基地整治后节余建设用地可能产生的巨大增值收益，参与人地方政府(G)具有强权优势，有两种策略选择：依据“增减挂”政策进入宅基地流转市场或不进入。如果政府选择进入策略，则面临参与人农民(F)的同意或阻挠；而农民作为潜在的进入者，也往往试图对宅基地进行自主整治或转让土地使用权，农民有两种策略选择：进入或不进入；政府为独占土地发展权收益，则可能对农民自发流转行为进行限制，此时政府有两种策略选择：打击或默认。根据以上要素设置，建立地方政府和农民的决策博弈模型(图2)。
3.参与人效用函数
农村宅基地流转博弈各方的效用是指参与博弈所获得的报酬，其效用函数受自身及对方行动选择的双重影响，构成包括预期收益和成本。fG(Xi)、fF(Xi)分别表示参与人地方政府(G)和农民(F)在特定策略组合i(i=1、2、3、4、5)下所得到的效用水平，具体如图2描述。
图2 农村宅基地流转决策博弈模型
(二)博弈模型中不同策略组合
假设一般宅基地流转情形：通过宅基地整治新增建设用地(或折抵建设用地指标)上市交易均价为R(为简化分析，认为农民与政府具有相同谈判力，不考虑宅基地整治复垦成本)；λ1、λ2(0<λ1、λ2<1)分别为农民同意或阻挠政府宅基地流转时分享收益的比例，农民阻挠成本为CF1，发生概率为P1；政府要达成预期流转目标，消除阻挠要付出成本CG1且增加对农民的补偿，即λ2>λ1；隐形市场因信息不畅、偏差，交易不规范等发生成本为CF2，面临被地方政府惩罚的风险CF3，发生风险的概率为P2。地方政府通过惩罚可获得RG1收益，但需付出CG2监督执法成本。在追求效用最大化的前提下，双方的行为决策取决于各自的收益与成本。地方政府和农民在不同策略组合下的预期效用为：
(1)地方政府进入(主导)宅基地流转，且农民同意政府进入：
fG(X1)=R-λ1R，fF(X1)=λ1R
(1)
(2)地方政府进入(主导)宅基地流转，但农民阻碍政府进入：
fG(X2)=R-λ2R-CG1，fF(X2)=λ2R-CF1
(2)
(3)地方政府不进入(主导)宅基地流转，并默认农民自主流转：
fG(X3)=0 ，fF(X3)=R-CF2
(3)
(4)地方政府不进入(主导)宅基地流转，并打击农民自主流转：
fG(X4)=RG1-CG2，fF(X4)=R-CF2-CF3
(4)
(5)地方政府不进入(主导)宅基地流转，农民也不自主流转：
fG(X5)=0 ，fF(X5)=0
(5)
四 基于博弈模型求解的农村宅基地流转模式成因分析
地方政府和农民在自身效用最大化前提下进行宅基地流转利益博弈及策略选择，双方博弈的最终结果决定宅基地是农民自主私下流转，还是政府主导流转。在完全信息动态博弈中，可采用逆向归纳法求解地方政府与农民在宅基地流转中的博弈均衡。
(一)农民自主宅基地流转模式成因
面对宅基地流转后的增值收益，农民可能选择对宅基地进行自主流转，而政府为垄断土地发展权收益，则可能对农民自由转让行为进行打击或默认。
在子博弈(1)中，当农民进入宅基地流转市场，地方政府选择默认的收益为fG(X3)，打击的收益fG(X4)，决策核心取决于fG(X3)与fG(X4)的关系。即当RG1-CG2>0时，政府选择打击；当RG1-CG2≤0，政府选择默认。从式中可以看出，政府是否打击取决于政府收益增量RG1及其监督打击成本CG2。当前政府非农建设用地供给不能满足全部用地企业需求，大量的企业被排挤在原来的垄断市场之外，农村宅基地隐形流转将满足部分中小企业用地需求，弥补建设用地市场的供求缺口，对政府既有的垄断收益没有挤占。在农民自主宅基地流转定性违法、政府土地市场高昂出让金等制度环境下，政府无论采取默认或打击策略对其潜在的土地需求者、进而其垄断收益均无显著影响。但对地方政府而言，经验证明其惩罚在信息不对称条件下往往具有滞后性、高成本、难操作的特征[18]，特别是随着农民维权意识的日益觉醒，组织化程度日益提高，地方政府监督惩罚成本是高昂的，即RG1-CG2≤ 0。这也正是地方政府对待农村宅基地隐形流转问题时选择默认原因(图3)。
图3 农村宅基地流转决策博弈分解
在子博弈(2)中，当地方政府选择默认私下流转后，农民私下流转的收益为fF(X3)，不流转的收益为fF(X5)。即只要R-CF2> 0，农民就会选择私下流转。实践证明，经营性用地收益高于非经营性用地，私下交易不规范成本也将随着市场发育程度完善而逐渐减少。因此，土地流转带来的收益大于不流转，农民该环节的最优选择是私下流转。进一步而言，当农民不确定政府对其自主流转采取默认或打击时，农民自主宅基地流转的期望收益为：
ERF=(1-P2)fF(X3)+P2fF(X4)
=(1-P2)(R-CF2)+P2(R-CF2-CF3)=R-CF2-P2CF3
(6)
在追求自身效用最大化前提下，农民自主宅基地流转则要求：R-CF2-P2CF3>0。因此，农民是否选择宅基地流转取决于R、CF2、P2、CF3等因素。当农民宅基地流转收益越高、交易成本越低、可能被惩罚的风险越小，农民越可能选择进入策略；当农民认为地方政府会采取打击行动，且承受的风险成本足够大时，农民会放弃进入隐形市场。
结合子博弈(1)(2)，根据上述地方政府和农民的行为决策，当前农民自主宅基地流转决策博弈的均衡取决于宅基地交易价格R、交易不规范CF2及风险成本CF3、政府收益增量RG1与监督打击成本CG2及概率P2等参数。R在经济发展水平较高、距离城市中心越近的区域其值越高；CF2在发育比较成熟的土地市场其值越低；CF3受CG2、P2的影响。农民物权意识觉醒、中央宅基地流转政策逐渐放松且加强对地方政府有效监督考核等，地方政府打击成本CG2越大，农民被打击概率P2越低、面临被惩罚风险成本CF3越小；RG1受实际增加的城市建设用地需求规模影响。实际上，虽然农民宅基地流转行为可能会多少分割地方政府垄断收益，但也将为地方提供更多的税收来源以及有助于缩小城乡收入差距、促进城乡社会融合等[19]，收益损失或好处增加的权衡最终影响政府默认或打击策略选择。
(二)政府主导宅基地流转模式成因
1.政府主导流转决策
在追求效用最大化的前提下，地方政府是否愿意推动宅基地流转取决于政府和农民的联合决策行为。子博弈(3)中，地方政府选择进入时，对农民而言，其行为选择是同意抑或阻挠，取决于不同行为选择下净收益fF(X1)和fF(X2)的大小。即当R-λ1R≥R-λ2R-CF1时，农民选择同意；当R-λ1R
在农民同意情况下地方政府主导宅基地流转预期收益：
fG(X1)>fF(X1)，也就是R-λ1R>λ1R⟹R>2λ1R
(7)
在农民阻挠情况下地方政府主导宅基地流转预期收益：
fG(X2)>fF(X2)，也就是R-λ2R-CG1>λ2R-CF1⟹R>2λ1R+CG1-CF1
(8)
式(7)、式(8)两个不等式表明在地方政府主导宅基地流转收益分配中，地方政府增值收益是农民收益的2倍左右。这也进一步印证了当前被普遍认同的结论：在农村土地城市转用收益分配中，地方政府部门得到土地收益的60%～70%，农民及村集体得到30%～40%(其中，村级组织占25%～30% ，农民仅占5%～10%)。而这也正是地方政府积极推动宅基地流转而农民往往进行抗争，双方经过讨价还价最终实现宅基地流转这一现象的成因。当然，地方政府是否主导宅基地流转主要取决于宅基地流转能够获取的预期收益大小：
ERG= (1-P1)fG(X1)+P1fG(X2)
=(1-P1)(R-λ1R)+P1(R-λ2R-CG1)= [1-(1-P1)λ1-P1λ2]R-P1CG1
(9)
因此，地方政府推进宅基地流转则要求：ERG>0，受R、λ1、λ2、P1、CG1等因素影响。当宅基地流转收益越高、农民阻挠概率越小、支付给农民补偿比例及消除农民阻挠成本越低，地方政府越倾向于主导进入宅基地流转市场。
结合上述地方政府和农民的行为决策，概括来说，当前政府主导宅基地流转的博弈均衡主要取决于政府宅基地流转收益R、农民补偿比例λ1、λ2，农民阻挠成本CF1及概率P1，政府消除农民阻挠成本CG1等参数。前述对农民自主宅基地流转博弈均衡产生影响的外部环境或制度等因素，在这里同样发挥作用。相对城市远郊和偏远农村，R在经济发展水平较高的城市近郊或城乡结合部其值越高；λ1、λ2农民维权意识和谈判能力越强其值越高，P1与农民受偿比例成反比；农民信息充分通畅及组织化程度越高其CF1越低。CG1受农民阻挠力度及中央政府农村宅基地流转政策收紧或放松影响。另外，值得说明的是，虽然政府出让收益越高、支付给农民补偿比例越低、消除农民阻挠的费用支出越小，越易形成政府主导模式。但农民受偿比例越低的情况下，农民阻挠的可能性从而政府消除阻挠的成本也就越大。当消除农民阻挠的费用支出足够大以及增加对农民补偿后，政府所获收益小于零或小于农民自主宅基地开发交易给其带来的好处时，政府将放弃宅基地流转。因此，政府主导宅基地流转能否实现关键要确定合理的农民受偿比例。同时，虽然农民在获得满意补偿后(同意或阻挠)，政府宅基地流转能够实现，但从保障农民权益和构建和谐社会角度，还要保障政府的拆迁补偿承诺得以实现。
2.政府主导下不同模式的形成逻辑
政府主导宅基地流转，是实物地块流转还是指标流转，主要取决于地块出让收益，特别是受地块地理区位的影响。博弈论分析框架下，不同模式或制度安排的形成，其实是各种互相冲突的力量互相抗衡和妥协的过程[20]。因此，分析直接相关利益主体的行为趋向，即可大致勾画出不同模式的形成逻辑(图4)。
在天津模式和新乡模式中(图4a)，项目实施限定在城市近郊或周边，此处土地具有较高的收益潜力。因此，政府和农民都有进入土地市场的动力。由于通过宅基地复垦产生的建设用地指标与具体地块相捆绑，对于单个农户来说，其腾出的地块面积有限，细碎化的地块其形状、位置等也将影响开发商的购买意愿，从而将直接约束腾地农户在市场上的竞争力。为了使腾出的地块形成规模化，集体经济组织的村民要达到集体腾地的契约，无疑面临很大的交易成本。这既包括腾地前搜寻具有腾地意愿农户的成本，也包括所腾出的建设用地能否实现交易以及交易中的“小数目问题”等所付出的成本代价。这将打破农民的先期优势，降低农民的收益预期。而通过政府主导城乡建设用地置换，推动农村宅基地拆迁、复垦和农民集中居住来获得建设用地指标，一方面，政府既能实现耕地保护责任目标，也可以通过将节约出的土地进行出让与经营开发等市场运作以满足经济社会发展对建设用地的需求，获取资金收益，增加财政收入，推动小城镇建设；另一方面，对农民集团而言，既可以获得较多的实物和货币补偿，还可以优先获得就业岗位，享受相关社保服务。
图4 政府主导宅基地实物流转与指标流转结构图
在重庆模式中(图4b)，项目实施将远郊农村纳入置换范围，而边远地区土地不具有区位优势，土地潜在收益低。相比天津模式和新乡模式，考虑到宅基地复垦资金、对腾地农户的拆迁补偿等，此时政府直接进行宅基地实物流转市场的动力明显不足。但通过将远郊宅基地复耕来置换城市近郊建设占用耕地的指标，无疑为政府获得土地发展权收益提供了新的契机。对地方政府而言，既可以在避免农村建设用地闲置浪费的同时，缓解城市建设用地的压力，也能够实现耕地保护、促进农村地区经济发展，同时还可以参与农村建设用地流转的增值收益分配。对农民集团而言，因其所处经济发展较为落后的地区，市场需求力不足，以建设用地指标跨区域流转为特征的“地票”为农民获得相应的土地资本化收益提供了一种途径。同时，由于这些地区原有农村闲置土地本身并不能提供任何收益，农民腾地的机会成本很低，农民具有置换的动力和激励。以上分析可以解释：偏远地区政府补偿标准较低，而农民在仅能获得建设指标出让收益却无法获得土地未来增值收益时，依然愿意接受这一模式下的利益补偿标准。
当然，正如前文所述，在地方政府和农民追求自身效用最大化假设前提下，地方政府往往初期预设降低补偿标准，而农民也将进行阻挠抗争以争取更多利益。因此，政府主导下两种不同模式形成也将经历讨价还价过程，特别是部分地区农户直接以宅基地上所建房屋、厂房等形式进行出租流转，能够获取较高收益且具有可持续性，此时政府强制主导宅基地流转将会受到农民阻挠，其双方博弈过程及可能结果如前文分析。
3.农民主导宅基地流转模式探索
长期以来，我国二元土地制度使地方政府享有买卖双重唯一垄断身份而获得巨额利差，而农民土地直接入市转让权的机会缺失、土地流转后增值收益分配不公等弊端日益为社会所诟病。随着农民物权意识增强、社会和谐消除二元经济的呼声增高，学界较多建议政府应在保护耕地的同时创新土地利用制度和模式，实现农民土地公开流转，建立城乡统一建设用地市场[21]。这就意味着打破政府垄断建设用地供给，农民具有与地方政府同等的土地一级市场流转的地位与权利。地方政府是否真正支持农民主导宅基地流转，能否形成城乡统一建设用地市场模式(以下简称统一市场)，要与现有土地市场垄断收益比较。对农民而言，除因公共利益被政府征收获得公正补偿外，要与其私下流转收益相比较。在前面假设基础上，宅基地上市流转交易均价为R，并进一步假定政府通过税费等方式从农民宅基地公开流转中分享收益比例为λ3，地方政府为促进支持农民宅基地流转耗费成本(如提供信息、中介服务等)CG3。地方政府和农民的预期效用函数fG(X6)与fF(X6)分别为：fG(X6)=λ3R-CG3；fF(X6)=R-λ3R。总结前述研究认为，政府主导，农民最优决策为阻挠；农民自发，政府最优决策为默认。仅考虑既有模式形成策略下各利益主体收益，与统一市场模式各利益主体收益对比，如表1所示。
表1 既有宅基地流转模式与统一市场模式各利益主体收益对比
农民宅基地公开流转、城乡统一建设用地市场的设立需要建立地方政府、农民的联合决策模型：农民统一市场收益要大于其自主私下流转收益；地方政府统一市场收益要大于其主导流转收益。
(10)
(11)
根据上式分析，在宅基地上市流转交易均价不变前提下，要实现城乡统一建设用地市场，需要多管齐下：增加统一市场模式下宅基地流转税费比例，其值可处于式(11)范围；转变政府职能，提高信息化管理水平，降低政府服务成本[22]；加大对不符合规划和用途管制、扰乱市场秩序的农民私下流转风险成本；增加政府征地成本，提高对农民征地补偿额，加大对地方政府强制和侵权行为的有效监督和惩罚机制。
五 研究结论与政策启示
本文在建构农村宅基地流转模式框架的基础上，运用博弈理论对不同模式成因进行了分析，从模式适用、发展规律与制度创新等方面得出如下结论与启示。
(一)农村宅基地流转模式选择应因地制宜
农村宅基地流转模式的形成受多因素影响与制约。不同地区经济发展水平、农民权益诉求等差异，决定农村宅基地流转模式选择应因地制宜，以充分实现宅基地流转总收益或社会福利。前述分析表明，在城市近郊或经济发达地区，地方政府与农民对宅基地流转均有较高的积极性，但因各影响参数向度和力度的差异形成政府主导流转和农民自主流转两种博弈均衡。但政府主导模式下最终策略组合为政府进入、农民阻挠，从而宅基地流转收益被各种阻挠摩擦成本所损耗。因此，在城市近郊或经济发达地区可探索市场主导模式，允许农民与用地单位直接谈判交易；而对偏远农村或经济欠发达地区，因不具备区位优势宅基地需求潜力不足，此时可发挥政府的信息优势与引导作用，采取政府主导推动模式。
(二)农村宅基地流转模式演进应遵循利益平衡
农村宅基地流转模式的形成是围绕利益博弈而展开的。虽然农村所腾出来的建设用地(指标)配置范围和手段可以有多种，但实践顺利推进及土地资源优化配置目标实现的关键是要协调与平衡各种利益关系，尤其要保护好腾地农户利益。但实践证明，虽然政府主导宅基地流转能够为偏远地区农民获得土地资本化收益提供途径，但腾地农户仅能一次性获得出让建设指标的收益，农民与政府作为宅基地流转收益分配主体地位差异较大，引起农民的抵触情绪。因此，农村宅基地流转模式演进应遵循利益平衡，特别是政府主导模式下，应充分保障农民土地财产权益，提高农民房屋拆迁补偿标准，以实现土地资源可持续利用和社会和谐发展。
(三)城乡统一建设用地市场构建是改革方向
农民追求自身收益最大化以及政府监督成本高昂致使农民自主宅基地隐形流转普遍存在，而隐形交易必然存在大量风险。而随着农民产权意识觉醒和维权能力增强，政府主导或强制宅基地流转将可能遭受农民强力阻挠，也必将损耗宅基地流转收益。因此，农村宅基地市场化流转、构建城乡统一建设用地市场是未来农村土地制度改革的方向和目标；农村宅基地流转制度改革不仅应强调以农民为交易主体的市场竞争性原则，还应突出建设用地异地流转，以充分发挥土地资源区位优势、实现土地报酬最大化。同时，农村宅基地流转制度选择或模式推进还应协同相关制度如地方政府官员绩效考核机制、农村宅基地确权登记发证及征地制度等改革与完善。
