全面建成小康社会背景下的中国社会治理变迁

陈 鹏

(北京师范大学 中国社会管理研究院， 北京 100875)

全面建成小康社会是我国实现社会主义现代化的一个重要阶段。社会治理现代化是社会主义现代化的一个重要方面，也是全面建成小康社会之后仍须继续努力奋斗的重要目标。从一个长时段的历史视野来看，中国社会治理经历了深刻变革，并在制度、体制和结构的多重交织中形塑和构造了自身的特色和品质。1949年10月1日，中华人民共和国成立，开辟了中国社会治理的新纪元。1978年12月18日，党的十一届三中全会胜利召开，实现了党和国家工作重心从“以阶级斗争为纲”到“以经济建设为中心”的伟大历史转折，也开辟了中国社会治理的新时期。2012年党的十八大以来，随着我国社会主要矛盾的变化，中国特色社会主义进入新时代，由此也开辟了中国社会治理的新时代。社会治理是国家治理的重要方面，系统梳理和总结中国社会治理变迁的基本历程和经验启示，对于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

一、社会治理的“组织命题”：“让社会组织起来”(1949—1978)

1949年9月30日，毛泽东在为中国人民政治协商会议第一届全体会议起草的宣言中明确宣告:“全国同胞们，我们应当进一步组织起来。我们应当将全中国绝大多数人组织在政治、军事、经济、文化及其他各种组织里，克服旧中国散漫无组织的状态，用伟大的人民群众的集体力量……建设独立民主和平统一富强的新中国。”[1]这表明“让社会组织起来”成为这一阶段社会治理的核心原则。围绕这一核心原则，这一阶段社会治理的中心任务是除旧布新，移风易俗，改造旧社会，建立新中国。从这个角度而言，此一阶段的社会治理主要是服务于巩固新生政权的需要。从中央到基层、从城市到农村，我国逐步建立了强大广泛的组织系统，实现了从“一散盘沙”到“组织起来”的重大转变，一个高度组织化的社会逐步建立起来，由此实现了中国基层社会的高度整合。围绕让社会“组织”起来，这一阶段的社会治理变革主要包括以下方面：

一是城市社会的组织体系。通过单位制和街居制，建立“国家—单位—个人”的组织链条，形成了对城市社会的有效治理。相关数据显示，新中国成立初期，我国60%以上的城市居民都是没有“组织”的，他们散居在城市胡同和里弄之中。[2]371953年，“一五计划”开始实施，我国逐步建立高度集中的计划经济体制。所有的党政机关、企业事业人员都被纳入一种被称作单位的组织之中，由此形成了一种独特的组织体制形态，即“单位制”。身处单位之中的人们获致了一种新的身份——职工，他们不仅在单位从事生产活动，而且通过单位分配获得一切生活必需品和教育、医疗、住房等社会福利服务，国家则通过单位实现了对社会的有效调控和管理。针对游离于单位之外的城市社会各类人员，则成立了城市街道办事处和居民委员会，实现人民群众的自我管理、自我服务、自我教育。1954年，全国人大常委会审议通过《城市街道办事处组织条例》《城市居民委员会组织条例》，由此奠定和确立了街居制的法制基础。值得注意的是，受农村人民公社跃进的影响，在1958—1963年期间，曾进行过城市人民公社的短暂试验，最终因无法适应城市的特点而告终。

二是农村社会的组织体系。通过合作社制和人民公社制，建立“国家—公社—个人”的组织链条，形成了对农村社会的有效治理。1950年，政务院印发《农民协会组织通则》规定，农民协会是农民自愿结合的群众组织，也是改革土地制度的合法执行机构。这使得农民协会成为组织农民生产、改善农民生活、保障农民权益的重要组织。1951年，中共中央印发《关于农业生产互助合作的决议(草案)》，引导农民走上互助合作的道路。1952年，成立中央农村工作部，负责指导互助合作运动的发展，把四万万农民组织起来，在工业化的帮助下逐步走上集体化。1953年，中共中央印发《关于发展农业生产合作社的决议》，推动农民走上从互助组、初级社到高级社的社会主义集体化道路。1955年，毛泽东在《关于农业合作化问题的报告》中强调，在我国条件下必须先有农业合作化，然后才能使用大机器。1958年，中共中央印发《关于在农村建立人民公社问题的决议》，随后不久全国农村基本实现人民公社化，由此形成了政社合一、工农商学兵合一的人民公社体制。农民成为公社的社员，在公社中付出劳动，获得相应的口粮。

三是城乡之间的户籍管理。在城乡之间，通过实行严格的户籍管理制度，实现对人口流动的有效调控和管理。1951年，公安部制定《城市户口管理暂行条例》，首次统一全国城市的户口登记管理。1953年，政务院印发《关于劝止农民盲目流入城市的指示》，劝止农民进城，对农村劳动力实行计划管理。1955年，国务院印发《关于建立经常户口登记制度的指示》，在全国城乡全面建立统一的户口登记制度；随后，印发《关于城乡划分标准的规定》，将农业户口与非农业户口进行划分和管理，由此开始形成二元户籍管理体制。1956年，国务院印发《关于防止农村人口盲目外流的指示》，明确规定工厂、矿山不应私自招用农村剩余劳动力。1957年，国务院连发三个文件，从“劝阻”到“防止”再到“制止”农村人口盲目流入城市。1958年，《中华人民共和国户口登记条例》颁布，进一步从法律上确立了城乡二元隔离的户籍管理制度。这种严格的人口流动管控，使得广大农村人口被束缚在本地，客观上起到了就地实现治理的作用。

四是社会各领域的组织体系。在单位、公社之外，我国社会各领域、各群体、各行业还存在一系列的社会团体和群众团体，发挥了重要的社会组织化作用。在革命战争时代就成立的共青团、工会、妇联等组织在新中国成立前后进一步加强巩固和发展，国家先后制定和颁布了《中华全国妇女民主联合会章程》《中国共产主义青年团章程》《中华人民共和国工会法》。1950年4月，中共中央印发《关于加强青年团及其他群众团体工作的指示》，赋予群众团体完成社会改革的任务，使之成为党可以依靠的力量。可以说，群众团体制度的建立，构成了拱卫国家政权的重要社会支柱，并成为党联系广大人民群众的重要的桥梁和纽带。1950年9月政务院印发《社会团体登记暂行办法》，1951年3月内务部制定《社会团体登记暂行办法实施细则》，由此开始建立社会团体的分级管理和登记制度。这对稳定社会秩序、保障合法社会团体的正常活动起到了重要作用。

二、社会治理的“活跃命题”：“让社会活跃起来”(1978—2002)

1978年，随着改革开放的实行和拨乱反正的实施，中国社会治理进入一个新时期。正如改革开放的总设计师邓小平指出的：“中国真正活跃起来，真正集中力量做人民所希望做的事情，还是在1978年底党的十一届三中全会以后。”[3]232“让社会活跃起来”成为这一阶段社会治理的核心原则。这一阶段社会治理的中心任务是服从和服务于经济建设，为经济建设提供优良的社会秩序和环境。围绕让社会“活跃”起来，这一阶段社会治理变革主要包括以下方面：

一是建立健全农业生产责任制。随着人民公社体制的逐步解体，家庭联产承包责任制在中国农村开始蓬勃兴起。1980年，中共中央发布《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》提出坚持因地制宜、分类指导，建立和完善农业生产责任制。1982年，中共中央批转《全国农村工作会议纪要》，进一步肯定“双包到户”是社会主义集体经济的生产责任制。到1982年8月，全国农村实行承包经营的生产队达到74%，家庭承包经营成为中国农业生产责任制的主要形式。[4]148在这个过程中，经由乡村两级的社队企业，乡镇企业作为一种新型的经济组织形式异军突起，一度形成全国经济“三分天下有其一”的局面。这极大地解放和调动了农民的生产积极性，展现了中国农民智慧的伟大创造。可以说，这一时期农村发展涌现出的巨大活力，给整个中国社会发展带来了一股清新之风。

二是启动城市经济体制改革。改革开放之后，随着经济体制的转轨，城市单位制的逐步松动，大量原属公家的“单位人”逐渐转变为自谋职业的“社会人”。1984年，中共中央印发《关于经济体制改革的决定》，明确提出加快以城市为重点的整个经济体制改革。在城市“放权让利”改革的推动下，国有企业逐步扩大自主经营权，成为自主经营、自负盈亏的独立经济实体，其改革方向是建立产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。1988年，新修订的《宪法》对私营经济的性质进行了定位，即私营经济是社会主义公有制经济的补充。同年，国务院颁布《私营企业暂行条例》，为私营经济获得合法身份奠定了重要的法治保障。1992年，邓小平“南方谈话”之后，民营经济改革发展步伐明显加快。1997年，党的十五大报告进一步指出，非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分，要求鼓励和引导私营经济健康发展。这是针对私营经济性质定位的一个重要理论发展，也对满足人们的多样化需求、促进多元灵活就业、激发市场活力发挥了重要作用。

三是健全基层群众自治制度。改革开放之后，随着农村人民公社体制的瓦解，以村民委员会为载体的村民自治制度诞生。1982年，新修订的《宪法》废除人民公社体制，明确了村民委员会作为基层群众性自治组织的法律地位。1983年，中共中央国务院印发《关于实行政社分开、建立乡政府的通知》，明确要求按照村民居住状况设立村民委员会。1987年，《村民委员会组织法(试行)》颁布，用法律形式系统规定了村民自治制度的基本内容。1998年，新修订的《村民委员会组织法》实行，按照民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的原则，村民委员会进入法治化稳定运行的阶段。与此同时，城市居民委员会制度也随之发展和完善。1986年，民政部开始倡导社区服务，特别是2000年中办国办转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》，有力推动了全国社区建设的开展，并形成了多元化的城市社区建设模式。由此，以城乡村委会、居委会为主体形成的基层群众自治制度，极大地激发和促进了基层社会的生机和活力。

四是废除农产品统购统销制度。在特定的历史条件下，农产品统购统销为保证供给、支持建设发挥了积极作用，但也导致了工农业产品剪刀差，影响了农民生产的积极性。改革开放之后，农产品统购统销制度成为经济体制改革的重要环节。在商品生产迅速发展的情形下，我国商品流通越来越活。1983年和1984年的中央一号文件，对减少农产品统派购的品种和范围提出明确要求。到1984年底，统派购品种从1980年的183种减少到145种，统购统销开始瓦解。[5]1985年，中共中央国务院印发《关于进一步活跃农村经济的十项政策》，明确提出取消农产品统购统销政策，扩大农村市场调节，发展农村商品经济。直至1993年国务院印发《关于加快粮食流通体制改革的通知》，我国在全国范围内取消粮票、油票、布票、肉票，实行粮棉油肉等商品敞开供应，统购统销制度退出历史舞台，票证时代彻底结束。

五是实现城乡之间的自由流动。改革开放之后，城乡之间的人口流动逐渐频繁起来。1984年，国务院印发《关于农民进入集镇落户问题的通知》，提出农民进入集镇务工经商或在乡镇企业长期务工的，应准予落常住户口，发给《自理口粮户口簿》和《加价粮油供应证》。这标志着国家对农村人口向城市流动的严格限制开始松动。1985年，公安部出台《关于城镇暂住人口管理的规定》，提出实行暂住证制度，使农村居民在城镇中长期居住成为可能。在乡镇企业迅猛发展的背景下，大量农村人口流入中小城镇务工经商，形成了农民工这一特殊身份群体。随着改革开放的不断深入，沿海经济区的快速发展，大量农村人口陆续流入珠三角、长三角、京津冀地区，形成了所谓的“民工潮”。根据第五次人口普查数据显示，截至2000年，全国的流动人口数量已经达到1.21亿。[6]这表明农民工群体日益成为中国城市社会结构的重要力量，并在推动和促进城乡经济社会发展中发挥了重要作用。

三、社会治理的“和谐命题”：“让社会和谐起来”(2002—2012)

市场经济的迅猛发展，激发了空前的社会变革，在带来巨大活力的同时，也带来各种矛盾和问题，我国逐步进入发展的战略机遇期和矛盾的凸显期。2002年，党的十六大报告第一次将“社会更加和谐”作为全面建设小康社会的重要奋斗目标[7]。2004年，党的十六届四中全会明确将构建社会主义和谐社会作为党的执政能力建设的重要内容。2006年，中共中央印发《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，这是党的历史上第一次用专门文件研究和部署社会主义和谐社会建设。这都表明，“让社会和谐起来”是这一阶段社会治理的核心原则。围绕这一核心原则，这一阶段社会治理的中心任务是化解社会矛盾，防范社会风险，维护社会安全，实现社会安定有序。从深层逻辑来讲，此一阶段的社会治理强调围绕更加注重社会公平正义而展开。围绕让社会“和谐”起来，这一阶段的社会治理变革主要包括以下方面：

一是建设服务型政府。随着市场经济的深入发展，转变政府职能，实现政社、政企分开就成为必然要求。这就使得构建服务型政府成为建设社会主义和谐社会的一个重要环节。2004年，温家宝在“树立和落实科学发展观”专题研讨班上首次提出“服务型政府”的概念。2006年，党的十六届六中全会提出，构建社会主义和谐社会，必须建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能，努力实现“在服务中实施管理，在管理中体现服务”。2008年，党的十七届二中全会《关于深化行政管理体制改革的意见》，提出按照精简统一效能的原则，优化政府组织结构，探索实行职能有机统一的大部门体制。这为探索社会建设的大部门制提供了政策基础。在优化和改进政府职能的同时，加强公共财政建设是服务型政府的重要经济基础。这一阶段民生财政支出保持了一个相对较快的增长趋势，为构建社会主义和谐社会，统筹协调各方面利益关系提供了有力的物质财力基础。

二是着力保障改善民生。保障改善民生是化解社会矛盾的治本之策，也是统筹协调各方面利益关系的重要举措。2007年，党的十七大报告提出，加快推进以保障和改善民生为重点的社会建设。在这一阶段，我国社会建设各项民生建设指标获得明显改善和提高，主要体现在以下方面：实施教育优先发展战略，着力提高教育公平、教育普惠水平；实施积极的就业创业政策，十年间实现就业新增人口超过1亿；实施“新一轮医改”，初步建成全民医保体系，基本医保已覆盖96%的人群。[8]高度重视解决城市低收入群体保障住房建设；建立健全城乡社会救助体系，实现最低生活保障制度全覆盖；城乡居民社会养老保险制度实现全覆盖；促进城乡居民收入普遍实现较快增长，城乡居民收入差距有所缩小；制定和颁布了一系列社会领域的重要法律，如《就业促进法》(2007年)、《劳动合同法》(2007)、《社会保险法》(2010年)等，为保障改善民生提供了法律支撑。

三是构建多元利益表达机制。和谐社会是一个利益格局相对均衡的社会，这就需要形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、权益保障机制，从而有效统筹协调各方面利益关系。2005年，国务院颁布新修订的《信访条例》，使得信访作为一种利益表达方式纳入法制化和规范化轨道。大力拓宽社情民意表达渠道，包括积极推行领导干部接待群众制度，完善党政领导干部联系群众制度，完善党代表、人大代表、政协委员联系群众制度。积极推进社会政策制定中的民众参与机制建设，聚焦和关注农民工等群体的利益诉求表达，实现从经济政策到社会政策的历史性跨越。2012年，中办国办印发《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见(试行)》，要求针对涉及人民群众切身利益的重大决策事项，全面实施社会稳定风险评估。这就为从源头上充分吸收相关利益群体意见，有效预防和化解社会矛盾提供了基础。

四是构建社会矛盾调解体系。和谐社会的构建是一个不断化解社会矛盾的持续过程。2005年，中央政法委、中央综治委印发《关于平安建设的意见》，提出“强化社会联动调处，将人民调解、行政调解和司法调解有机的结合”。这是多元联动调解体系构建的起点。2008年，最高人民法院将“调解优先、调判结合”确立为一项司法工作原则。2009年，中央政法工作会议作出深入推进“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”三项重点工作。2010年4月，中央综治委出台《关于切实做好矛盾纠纷大排查大调解工作的意见》，正式提出在全国范围内推行“大调解”。2010年6月,最高人民法院印发《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》，提出推动大调解工作体系建设，完善中国特色纠纷解决机制。一时间，大调解的地位被空前提高，上升成为一种国家特殊时期的社会治理策略。2010年8月《人民调解法》颁布，为我国多元化纠纷调解机制建构奠定了法治根基。

四、社会治理的“共享命题”：“让社会共享起来”(2012年至今)

2012年党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，由此开辟了中国社会治理的新时代。2013年，党的十八届三中全会首次提出“社会治理”概念，这是中国特色社会治理理论的重要突破。共享是中国特色社会主义的本质要求，也是社会治理的题中应有之义。2015年，党的十八届五中全会提出：“必须牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。”2017年，党的十九大报告指出，打造共建共治共享的社会治理格局。坚持共享发展，就要坚持全民共享、全面共享、共建共享、渐进共享，这四个方面是相互贯通的，要从整体上理解和把握。[9]这都表明，“让社会共享起来”是这一阶段社会治理的核心原则。围绕这一核心原则，这一阶段社会治理的中心任务是：坚持以人民为中心，坚持社会政策托底，坚持城乡体制融合，坚持社会公平正义，构建共享型社会。围绕让社会“共享”起来，这一阶段的社会治理变革主要包括以下方面：

一是大力推进城乡统筹发展。党的十八以来，加强城乡统筹、推进城乡融合发展进入新阶段。2014年，国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，明确提出取消农业户口与非农业户口性质区分，建立城乡居民统一户口登记制度。这标志着我国长期以来实行的城乡二元户籍管理制度的终结，也是实现城乡一体化发展的关键一步。2015年，国务院印发《居住证暂行条例》，提出实施居住证制度，保障流动人口在城市享有基本公共服务权利，并与城镇居民待遇逐步接轨。2017年，国务院印发《“十三五”推进基本公共服务均等化规划的通知》，明确了国家基本公共服务制度框架，建立了国家基本公共服务清单制。2018年，中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划(2018—2022)》提出，坚持城乡融合发展，加快形成新型工农城乡关系。2019年，中共中央、国务院印发《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，提出建立健全城乡基本公共服务普惠共享的体制机制，推动公共服务和社会事业向农村延伸覆盖，实现城乡基本公共服务标准统一、制度并轨。可以说，全面实现城乡基本公共服务均等化和并轨化，是全体人民共享改革发展成果的生动体现。

二是实施精准脱贫攻坚战。扶贫治理是构建共享型社会的关键之举。党的十八大以来，我国扶贫工作进入崭新阶段，全面开展精准脱贫攻坚战。2013年，习近平总书记在湘西考察时首次提出精准扶贫思想。2015年，中共中央国务院印发《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，这标志着精准扶贫、精准脱贫上升为国家重大战略，提出稳定实现农村贫困人口“两不愁”“三保障”目标。2018年，中共中央国务院印发《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》，为打赢脱贫攻坚战提供了具体的行动指南。针对“三区三州”等深度贫困地区和特殊贫困群体，加大脱贫攻坚力度，建立健全解决相对贫困的长效机制，逐步实现从“脱贫攻坚战”向“持久战”的转变。相关数据显示，从2012年底到2018年底，我国农村贫困人口累计减少8239万人，贫困发生率从10.2%下降到1.7%，建档立卡贫困村从12.8万个减少到2.6万个。[10]83这表明我国减贫事业取得重大决定性成就，为全球减贫事业贡献了中国智慧和中国方案。

三是深化收入分配制度改革。收入分配是影响社会公平的重要因素，是构建共享型社会的关键环节，也是实现发展成果由人民共享最重要最直接的方式。2012年，党的十八大报告提出，收入分配制度改革要实现“两个同步”和“两个提高”的改革目标。2013年2月，国务院批转发改委等部门《关于深化收入分配制度改革的若干意见》，明确提出在改进初次分配机制的基础上，必须加快健全再分配调节机制，进而完善收入分配秩序。2013年11月，党的十八届三中全会提出，扩大中等收入者比重，逐步形成“橄榄型分配格局”。这成为新时代我国收入分配制度改革的重要目标。2016年，国务院印发《关于激发重点群体活力带动城乡居民增收的实施意见》，强调针对七类重点社会群体，实行差别化收入分配激励政策，并鼓励各类社会群体依靠自身努力，创造社会财富，共享发展红利。根据相关数据显示，党的十八大以来，我国收入差距呈现缩小趋势，主要表现在：城乡居民收入差距在收窄，地区经济差距进一步缩小，中等收入者比重显著上升，劳动报酬占国民收入比重开始回升。[11]这表明我国收入分配制度改革取得新进展。

四是深化社会保障制度并轨改革。社会保障是现代社会的一项基本制度，也是人民群众共享改革发展成果的制度依托。党的十八大以来，我国社保制度并轨改革取得新突破。2014年，人社部印发《城乡养老保险制度衔接暂行办法》，着力解决城镇职工养老保险与城乡居民养老保险的制度衔接问题。2015年，国务院印发《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，提出机关事业单位与企业从业人员统一实行社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度。这标志着我国长期实行的养老金双轨制的终结。2015年，国务院办公厅印发《关于全面实施城乡居民大病保险的意见》，针对因病致贫、因病返贫问题，着力加快大病保险制度建设。2016年，国务院印发《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》，标志着长期以来城乡分隔的基本医保制度开始并轨整合，由此建立起统一的城乡居民基本医疗保险制度。相关数据显示，截至2018年底，我国城乡居民基本医保覆盖了13.5亿人，大病保险覆盖了10.5亿人，基本养老保险覆盖了9.4亿人。[12]这表明我国社会保障制度的普惠性和公平性明显提高。

五是深化社会组织管理制度改革。党的十八大以来，加快形成现代社会组织体制成为我国社会治理和社会体制改革的重要方向。2013年，《国务院机构改革和职能转变方案》提出，针对行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，实行直接登记制度。这是对长期实行的社会组织双重管理制度的重要突破。2015年，中办印发《关于加强社会组织党的建设工作的意见(试行)》，明确提出加强党对社会组织的领导，促进社会组织健康发展。2016年，中办国办印发《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》，强调大力发展社区社会组织，完善社会组织发展政策环境，加强社会组织自身建设。需要指出的是，行业协会和群团组织在这一阶段的改革尤为突出。2015年，中办国办印发《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》，2019年又印发《关于全面推开行业协会商会与行政机关脱钩改革的实施意见》，这有力推动和加快了我国行业协会商会去行政化改革的步伐。2015年，中共中央印发《关于加强和改进党的群团工作的意见》，成为群团组织去机关化、去行政化、去贵族化、去娱乐化，增强政治性、先进性、群众性的纲领性文件，为全面增强和提升群团组织活力效能提供了重要指引。

六是推进总体国家安全体制创新。党的十八大以来，“安全”日益成为加强和创新社会治理的重要维度。2013年，党的十八届三中全会提出，设立中央国家安全委员会，完善国家安全体制和国家安全战略。2014年，中央国家安全委员会第一次会议提出，坚持“总体国家安全观”，走出一条中国特色国家安全道路。2015年，中办国办印发《关于加强社会治安防控体系建设的意见》，为新时代构建立体化社会治安防控体系、全面推进平安中国建设指引了方向。2016年，《网络安全法》颁布，为我国网络安全治理奠定了基础性的法律框架。2017年，党的十九大报告提出，创新有效预防和化解社会矛盾体制，健全公共安全体系。这表明我国在应对社会矛盾问题上从着眼“事后化解”向强调“源头预防”的重要转变。2019年，新修订的《食品安全法实施条例》颁布，为建立健全食品安全管理制度，预防和控制食品安全问题提供了操作细则。可以说，在总体国家安全观下，社会治理创新，既拓宽了视野，又面临新的要求，即社会治理要努力回应社会转型和变迁的新趋势、人民群众的新期待新要求和时代提出的新课题等三大方面的时代要求。[13]

五、社会治理变迁的经验图式

随着全面小康社会的建成，我国社会治理变革经历了四个主要阶段，形成了四大理论命题，围绕社会的“组织原则”“活跃原则”“和谐原则”“共享原则”，在历史与现实、体制与制度、结构与体系、宏观与微观、计划与市场、城市与农村、虚拟与现实、国内与国外等多重交织中形塑和构造了自身的治理特色和品质。纵观四个阶段的社会治理变革，每个阶段既具有自身的相对独立性，又体现出较强的内在延续性，呈现出一种浪潮式的迈向社会治理现代化的探索历程。从治理的思维逻辑来看，第一阶段主要秉持一种“革命的思维”，政治运动和群众动员成为社会治理的重要运作机制，崇尚理想信念、劳动光荣、大公无私、甘于奉献、勤俭节约的集体主义价值观，体现出高度的组织化、行政化特征。第二阶段主要遵循一种“市场的思维”，通过市场机制重组和再造了社会治理的机理和效能，倡导物质文明和精神文明建设，两手都要抓、两手都要硬，体现出较强的服务和服从于经济发展的特征。第三阶段主要遵循一种“民生的思维”，从正面和反面共同诠释了社会和谐的本质内涵，弘扬以“八荣八耻”为主要内容的社会主义荣辱观，体现出较强的维稳色彩。第四阶段主要秉持一种“人民的思维”，强调以人民为中心，实现改革发展成果的共建共享，培育和践行社会主义核心价值观，维护和实现社会公平正义，增强和提升人民群众的获得感、幸福感和安全感，高度重视“客观治态”与“主观治感”的有机统一。基于以上分析，可将我国社会治理变迁经验图式如表1。

表1 社会治理变迁经验图式

根据党的十九大报告的战略部署，到2035年，我国现代社会治理格局将基本形成；到2050年，我国将实现国家治理体系和治理能力现代化。从2020年到2035年、到2050年，分别还有15年、30年的时间，这也是着力加快推进我国社会治理现代化建设的关键阶段。站在70年的历史变革之端，回顾我国社会治理变迁历程，在党和政府的领导下，我国进行了社会治理的艰辛探索和不懈实践，逐步开辟和走出一条中国特色社会主义社会治理之路。在这条道路探索中，有六点经验尤为宝贵：

一是坚持中国共产党的领导。中国共产党的领导是中国特色社会主义社会治理的根本保证。新中国成立70年以来，坚持党的全面领导，不断加强和改善党的领导，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，是中国社会治理之所以能够保持正确航向、取得重大成就的关键所在。新中国成立之后，不论是在城市还是在农村，党都在基层社会建立了自己的组织系统，各级政府机关和工厂、学校、医院等各种企事业单位普遍都建立起党委或党支部，成为我国基层社会治理的坚强“战斗堡垒”。改革开放40年以来，伴随着市场经济的不断发展，党对社会领域的建设、管理和治理，经历了一个相对较长时期的探索和完善过程。通过坚持不断解放思想和推进理论创新，坚持按照“三个代表”重要思想加强党的先进性和纯洁性建设，勇于突破各方面的体制障碍和制度束缚，冲破利益固化的藩篱，以党的自我革命精神推动和实现中国社会治理的伟大变革。特别是党的十八大以来，坚持全面从严治党，严厉惩治腐败，就是最大的社会治理。[19]这使得党的全面领导显著增强，成为贯穿于社会治理全领域、全过程、全环节的一条灵魂主线，有效释放和形成了可观的“治理红利”，充分彰显和体现了党的领导对社会治理变革的极端重要性。

二是坚持促进经济快速发展。解放和发展社会生产力是社会主义的根本任务。经济基础决定上层建筑。在经济发展的基础上，促进社会全面进步，实现社会有效善治，是中国特色社会主义社会治理的核心要义。新中国成立以后，我国在效仿苏联模式的基础上，逐步探索和走出一条中国自己的发展路子。通过实施“五年计划”，开展劳动竞赛和生产技术创新，较快建立起独立完整的国民经济体系。从1953年到1976年，我国国内生产总值增长明显，年均增长5.9%，其中工业年均增长11.1%，还成功研制了“两弹一星”、核潜艇等国防尖端武器。[14]638尽管在探索过程中出现了不少曲折，但在这一时期仍取得了社会主义建设的基础性成就，为后来的社会治理变革提供了宝贵经验，奠定了物质基础。改革开放40年以来，我国经济持续保持高速增长，工业化、城镇化、市场化、信息化、国际化进程快速推进，经济总量跃升至世界第二，制造业规模跃居世界第一，这为我国加强和创新社会治理创造了雄厚的物质基础。特别是党的十八大以来，我国经济建设逐步实现从“高速度增长”向“高质量发展”的转变。这为社会治理质量的改善和优化奠定了坚实经济基础。

三是坚持维护社会和谐稳定。社会和谐是中国特色社会主义的本质属性，也是中国特色社会主义社会治理的基本目标。从70年社会治理实践来看，社会和谐稳定的内在维系机制发生两大重要转变：一是从社会平等到社会公正。新中国成立后前30年，在高度集中的计划经济体制下，平均主义的“大锅饭”体现了社会平等的基本形态；改革开放40年以来，在社会主义市场经济体制下，经由“效率优先、兼顾公平”到“效率与公平并重”再到“更加注重公平”，体现了社会公正的形态升华。二是从社会利益进入社会心态层面。无论是前30年，还是后40年，正确处理“维权”和“维稳”的关系，坚持维权是维稳的基础，维稳的实质是维权，是实现社会安定有序的永恒律。与此同时，随着社会结构变迁、社会利益分化、社会观念多元、社会矛盾频发，积极健康的社会心理和社会心态对维系社会和谐稳定日益重要且关键。特别是党的十八大以来，高度重视社会治理的软性维度建设，切实加强心灵治理、价值治理，完善社会心理服务体系建设。

四是坚持尊重社会治理规律。社会治理具有自身的特点和规律。新中国70年以来，党和政府对社会治理问题进行了长期探索，逐步实现了从社会管理到社会治理的理论自觉和认识升华。从70年社会治理实践来看，有四条治理规律尤为宝贵：一是社会矛盾辩证律。社会矛盾是一种普遍存在的社会现象。社会矛盾具有两重性，既会带来负面影响，延滞社会发展，也具有正面的积极功能，发挥倒逼社会发展的功效。二是社会组织试错律。社会组织是现代社会治理不可或缺的基本力量，发挥着扩大社会参与、反映社会诉求、解决社会问题的桥梁纽带作用。社会组织在实践中通过不断试错走向自我治理，容许和给予社会组织以试错空间和权利是现代社会治理的内在要求。三是群众工作法宝律。社会治理是对人的服务和治理，归根究底就是做群众工作。社会治理的根基在人民群众，血脉在人民群众，力量在人民群众。从这个意义上讲，做好群众工作，紧紧依靠和团结人民群众，是社会治理的最大法宝。四是基层自治活力律。以居委会和村委会为载体的基层群众自治，是经过实践检验的中国社会治理的伟大创造，有利于发挥基层群众的积极性、主动性和创造性，是社会治理最大的活力源泉。

五是坚持调整优化社会结构。良好的现代社会结构是实现社会治理变革的基础性前提。如同市场是一只“看不见的手”，社会结构转型是既不同于市场调节也不同于国家干预的“另一只看不见的手”[15]，对经济社会发展发挥着潜移默化的重要作用。新中国成立后前30年，我国社会结构相对较为简单，主要表现为工人阶级和农民阶级以及知识分子阶层所构成的“两个阶级，一个阶层”，并形成了一种城乡二元社会结构。这种社会结构的高度分割性和封闭性导致社会治理缺乏生机和活力。改革开放以后，市场经济的发展带来社会利益的分化和社会流动的加快，我国逐步形成一种多元化的社会阶层结构。由于在较长一个时期内，社会结构严重滞后于经济结构[16]30，这不仅导致了社会结构的紧张，而且影响和制约了社会治理的发展，其表现就是社会矛盾和冲突的多发频发。纵观70年的变革历程，社会建设和社会治理发展不足，社会结构调整就困难重重；社会建设和社会治理发展充分，社会结构调整就充满动能。特别是党的十八大以来，我国制定和实施一系列社会政策成为调整和优化社会结构的重要推动力量。历史和现实表明，充分利用好社会结构这只看不见的手，对于实现经济健康发展、社会有效治理都具有十分重要的作用。

六是坚持完善社会治理制度。在社会治理现代化过程中，制度具有根本性、全局性、长期性、引领性作用。新中国成立70年以来，党和政府逐步探索和建立一套中国特色社会主义社会治理制度，为推进国家治理现代化奠定重要制度基础。一是完善社会治理体系。党的十九大报告提出：“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。”[17]党的十九届四中全会提出：“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。”[18]民主协商和科技支撑的纳入进一步丰富和深化了社会治理体制的内涵，实现了从社会治理体制到社会治理体系的重要理论飞跃。二是提高社会治理效能水平。社会治理制度生命力的关键在于执行和落实，将制度优势转化为社会治理效能。坚持加强社会治理“四化建设”，全面提高社会治理制度化水平，推动和促进中国社会治理制度更加成熟定型。三是坚持共建共治共享基本原则。秉持“共建共治共享”原则，不断坚持和完善社会治理制度。共建是制度建设之动力源泉，共治是制度建设之方向路径，共享是制度建设之目标依归。四是构建新型社会治理共同体。按照“人人有责，人人尽责，人人享有”的基本原则，坚持党委、政府、企业、社会组织等多元主体的合作治理，团结和依靠最广大人民群众，凝聚社会治理最大共识，形成社会治理最大合力。