无国界战“疫”中的意大利警察执法

袁晨钧

疫情不分国界，欧洲正处在新冠肺炎肆虐的风暴之中。3月初始，意大利报告新增COVID-19病例快速攀升，感染确诊人数仅次于中国和韩国，病死率也居于高位。

目前，疫情暴发远未止于意大利一国，每日新增感染人数表明其仍在迅速蔓延到欧洲各地。法国、德国和英国的感染病例越来越多，无国界战“疫”在欧洲已经触发，各国政府防控新冠肺炎的应对手段不断升级。疫情面前，如何通过警察执法敏捷应对、规范处置变化不定的风险与挑战，维护社会秩序和安全，欧洲多国警方普遍承压，意大利警方更是冲锋在前。以下从意大利警力概况、执法应对方面进行相关观察与分析。

一、意大利警力概况

意大利国家警察按职能划分横向有行政警察、公安安全警察和司法警察，按纵向划分则有地方分支单位、机动部队和特种机构。意大利内政部除了依托国家警察，还通过执法指挥权统辖调动其他警察部队来维护公共秩序与安全。

数字统计显示，意大利全国警力约50.6万人，其中，国家警察10.2万人，宪兵警察11.33万人，监狱警察3.7万人，经济和财政警察6.5万人，还有地方市镇警察9.3万人，森林警察0.8万人，保安性质的私人警察约9万人。意大利警察人数占人口总数0.8%，警察与总人口的比例是1：125，在欧盟成员国中不仅警察总数最多，人均数也首屈一指，这为疫情防控提供了相对充足的执法力量保障。

二、意大利警察执法应对

意大利位于欧洲的心脏地带，被地中海环绕，与其他四个欧盟国家共享开放的陆地边界。此次疫情，意大利警察作为内政部领导的一支准军事力量和战时支援武装部队，依照法律规定职责是“保护公民的自由和权利，执行国家的法律、法规及措施，维护社会秩序和公共安全，预防和镇压犯罪，协助处理紧急事件或事故”。

目前，意大利警察应对沉稳，在意大利中央和地方政府的行政指令下不断调整警力，围绕疫情防控这一“公共卫生紧急事件”进行着多项执法应对。

（一）流动管控强制执法

为应对持续恶化的新冠肺炎疫情，意大利政府于3月8日将疫情最严重的伦巴第大区及其他14个省份列为红色隔离区，授权警方对违法者可采取强制措施，命令军队随时待命，在必要时刻协助警方维持社会秩序与安全。

实际上，内政部国家公共秩序与安全委员会是意大利国家警察事务的领导与决策机构，由内政部长任主席，其成员有内政部副部长、国家警察司令、宪兵司令、财警司令、狱警司令。其主要职责是商定决策全国公共秩序与安全问题，并协调各种关系。新冠肺炎在意大利境内出现伊始，国家公共秩序与安全委员会便紧随政府法令调整内政部执法领导工作，命令警方对特定区域的人员流动开启管控执法，比如在公共场所火车站、机场等地询问旅客出行信息、填写相关个人健康信息。

目前，因工作、健康、返家及其他紧急原因必须出入法定流管区域，必须按照意内政部要求填写《自我声明》。声明人须对声明事项真实性负责，弄虚作假将承担刑事责任。在管控区域机场，警方将对离境乘客进行检查。居住在管控区的乘客，除旅行证件外还须出具上述《自我声明》。抵达航班，乘客在入境时说明旅行目的（转机乘客除外）。警方有权对声明事项的真实性进行核实，查验通过后才可放行。

随着疫情急遽生变，意大利总理朱塞佩·孔特（Giuseppe Conte）为遏制新型冠状病毒的传播，于当地时间3月9日晚签署总理令，从10日开始在全国范围内实行“封城”禁令，除可证明的工作、健康和紧急需求三种特殊原因，全国范围内的民众不得擅自离开所在地。警方流动管控执法措施也从一开始的局部管控、重点管控升级到全面管控。

在法律上，意大利公民行动自由受到《意大利宪法》第16条的保护，但该宪法也出于公共卫生和安全原因对其限制作出了规定，此次意大利中央政府即动用立法授权，根据公共卫生紧急状态依法限制公民的行動自由。宪法第13条在涉及自由权的条款中提到了警察，并指出：在特殊情况下以及在法律应明确规定的必要性和紧迫性的情况下，警察可采取临时措施，这些措施应在48小时内移交给司法机构进行合法性审查，但在特殊情况下可不予审查。此外，《意大利刑法》第650条规定，如果违反基于公共卫生或安全理由颁布的法令，公民个人将被处以罚款或长达三个月的监禁。9日凌晨，意大利卫生部长罗伯托·斯佩兰萨即明确表示，违反隔离法令将在最高三个月监禁基础上，加处罚款206欧元。

历史上，意大利于1981年还颁布了121号《管理公共安全的新秩序法》，为国家警察流动管控执法提供了基本法律依据。此外，2007年，意大利颁布了124号法令，明确规定在涉及国家安全方面，意大利警察有义务根据国家安全的要求，在行动和技术上充分支持并完成相关具体行动任务。

此次疫情应对初期，意大利政府签署紧急法令命令警察部队快速部署进行封城，多达1600万人第一时间受到隔离，居住在伦巴第及其他14个中部和北部省份的人都需要获得特别许可方能旅行自由，米兰和威尼斯等经济中心也在受影响之列。

这里要特别提到宪兵警察（Carabinieri），这既是意大利的主要警察执法机构之一，也是意大利武装部队的正式分支机构。历史一再证明，拥有如此一支警察部队对于紧急情况快速作出反应至关重要，相比于没有宪兵警察的国家优势明显。有西方媒体指出，在美国，国民警卫队通常也参与应急响应，但其职责、权限和指挥权均受法律严格约束，过往应对飓风、洪水记录也表明其应对紧急状况实效有限，缺少必要的执行能力。

（二）隔离检疫协助执法

意大利的国家卫生系统（Servizio Sanitario Nazionale）承担全民免费医疗服务，意大利人对公共卫生系统长期充满信心，因此本地居民出现带病或疑似感染新冠肺炎期间仍然突破隔离区域的概率较低，公众出于自身安全考虑寻找更好的医生或医院的情况以往也不多见。总的来说，他们对自己所拥有的医疗系统感到满意，这也给警方初期隔离检疫的执法工作减轻了不少压力。

意大利宪兵警察曾制定计划并派员负责从中国接回本国公民，将他们隔离在当地基地进行隔离检疫，提供专业医疗人员伴随看护。在其国内也派遣宪兵警察协助支持国家卫生保健系统有效开展防疫治安防控工作，并根据“二战”结束以来最大的国家紧急情况随时做好提供大规模防疫隔离场所和军事接诊医院的相关工作，宪兵警察的军事警察体制发挥出了独有的防疫抗灾资源调动能力。

为应对持续恶化的新冠肺炎疫情，意大利内政部依法紧急征调全国各地警务人员，赴疫情红色隔离区维持秩序和执行隔离任务。为此，意大利内政部根据警力调配需求，要求各地移民警察办公室开始暂停办理移民相关居留手续。暂停办理业务范围包括移民首次申请居留，延期居留手续（新移民入境八天内必须申办居留，以及居留到期后60天内须申请新居留的规定将顺延30天，或依照警方实际停止工作时间顺延）。

此外，意大利警方还积极协助本国民防局（Protezione Civile）处置紧急事件或事故。民防局诞生于1982年，设在总理府，旨在为该国提供一个能够动员和协调所有国家资源的永久性防灾减灾机构，以确保在发生严重紧急情况时能够为民众提供援助。目前，意大利警方发动包括私人警察在内的诸多治安志愿者，积极协助民防局开展通讯保障服务，为地方电话求助热线增派人员以保持紧急电话畅通，还参与协助民防局在受影响的地区分发口罩，搜集疫情数据，并提供基本导医服务，例如协助医疗机构将就诊患者运送到地方医院的传染病隔离区域。这里的私人警察是指受雇于企业或者私人的保安人员和从事私人侦探但无侦查权的人员。

私人警察是1931年意大利经过立法设立，且通过立法进行管理沿袭至今，其管理方式和经营程序按照意大利《公共安全法》第133、134、139条执行，同时法律规定国家警察有权要求私人警察机构提供相关的执法帮助。

（三）打击犯罪从严执法

疫情带来的大众心理冲击会令人恐惧、紧张甚至无所适从，总有违法犯罪分子会见缝插针兴风作浪。不同于中国疫情防控初期，公众对口罩需求急切，导致涉及口罩的诈骗犯罪飙升，成为警方的重点执法打击方向。意大利国民普遍对国家医疗体系持有信心且存在只有病弱之人才会戴口罩的传统心理认知误区，虽然口罩、消毒液已经开始出现哄抢，但涉及口罩、消毒液类的诈骗案件鲜见报道，反倒是打着病毒检测名义入户查访的侵财案件有明显上升趋势。

据意大利内政部官网报道，电信诈骗分子试图以咽拭子检查新型冠状病毒电话通知方式与受害人联系，假护士以消毒收费为借口入户向老人进行诈骗的案件在全国各地发生多起。在都灵，一名男子试图说服一名返回家中的72岁妇女接受入户消毒，在这位老妇人意识到这可能是骗局后及时关闭家门，邻居在发现犯罪嫌疑人试图强行进入住宅后立即报警。警方第一时间将类似案例整理并发布犯罪预防安全提示，并在媒体上提醒公众加强对家庭老年成员的关爱保护，并号召一旦发现可疑类案情立即向警方报告。警方尤其强调，针对意大利多个城市老年人的虚构疫情防控类诈骗案最大危害不在于电信诈骗方式的迷惑性，而在于原本非接触式电信诈骗案件能够结合入户抢劫演变成伤害人身的恶性侵财案件。

警方已经表示，疫情期间侵犯人身、财产案件一旦破获，第一时间将交由检察机关审查起诉，从严执法。

（四）防范钓鱼网络执法

新型冠状病毒并没有阻止网络罪犯，他们不顾一切利用流行病的风险来实施新的、阴险的计算机欺诈。疫情开始，意大利警方负责保护关键基础设施的国家IT犯罪中心（Cnaipic）综合研判发现，短时间可能新增涉及COVID-19 病毒的网络智能犯罪。在持续监测后发现网络钓鱼在线诈骗犯罪迅速抬头。犯罪分子利用疫情蔓延引发的公众担忧，以COVID-19 病毒防护为主题设计出专门网络钓鱼工具。

经过警方追踪调查发现，最早出现的网络欺詐手法表现为假冒专业人士身份迷惑公众，即通过标有意大利世界卫生组织“专家”医生佩内洛普·马尔凯蒂（Penelope Marchetti）签名的电子邮件实施网络欺诈。这种带有专业电子签名，且经由权威机构发送的电子邮件，一旦收件人打开附件，浏览包含所谓的预防新型冠状病毒的预防措施之时便遭“Ostap”型木马病毒感染，公民存储在计算机上的敏感数据即被窃取。目前，此类电子邮件病毒越来越多且出现日语等不同语言版本，已有多名受害者的家庭银行凭据和个人数据被窃。

警方反钓鱼专项执法也及时启动，在专向加强网络拦截技术清理病毒的同时，也第一时间多途径向社会公众进行了具体防范提示，包括识别钓鱼邮件特征技巧介绍、提供升级病毒库和计算机操作系统链接以及公布在线接受举报任何网络可疑行为的官方网址。

（五）平息骚乱强力执法

为避免疫情在监狱内蔓延，意大利司法部下令暂停探监活动，此举致使全境多处监狱爆发抗议活动，甚至发生暴动。3月8日，在那不勒斯的一处监狱，囚犯们在监狱内焚烧床单，并一度占领监狱屋顶。囚犯家属则在监狱外齐聚抗议禁止探监，并要求狱方采取措施降低囚犯感染风险，并提出“他们不想像老鼠一样死在这里。把他们送回家，让我们来保护他们，等疫情结束了再把他们关进去。”等变更服刑要求。监狱暴动事件造成囚犯死亡，狱警受伤。在博洛尼亚附近的一所监狱中，两名看守受伤，囚犯暴动后约有20名工作人员因为渎职不得不离开监狱。全国各地监狱随后开始了由武装警卫人员实施24小时强级别监视管控。

事实上，包括监狱警察在内的监管人员在羁押场所使用武器有明确法律依据。根据1975年《监狱管理法》第41条规定，监狱管理人员通常不得在该机构内携带武器。在紧急情况下，或者如果一个或多个囚犯犯有与黑手党，恐怖组织或“颠覆”组织等犯罪组织有关的罪行，司法部可以中止规范囚犯待遇的规则。1975年《监狱管理法》第41条还规定（又称“硬监狱”制度），在紧急情况下，监管人员可以使用武力防止在囚犯之间发生暴力行为、逃脱或压制囚犯的抵抗（无论是主动还是被动）。

意大利刑法典中還有指控“颠覆性宣传”、“熄动阶级仇恨”、“有犯罪企图的集会”等罪名的条文，明确规定了蔑视政府公务员罪、辱骂警察者可处以数月的监禁。1965年增加一条对刑法的补充性条款允许政府把任何它认为对社会有危险的人“放逐”到小岛上。这项规定通常被认为是针对以黑手党为首的有组织犯罪活动，监狱内有组织犯罪活动同样适用，警方表示有充足法律手段惩办疫情期间的监狱违法犯罪分子。

在非紧急情况下，根据意大利《宪法》教育与刑罚相结合原则及1975年《监狱管理法》变更服刑方式制度，替代监禁措施主要有三种：（1）半自由管制。即允许被判刑人在监狱外度过一天中的部分时间，以便参加劳动、训练和其他有助于重返社会的活动。（2）交社会服务站考验。被判刑人被关押在监狱内一个月后，认为交社会服务站有助于罪犯的再教育和的确能预防重新犯罪的危险时，可以交社会服务站。（3）奖励性提前出狱。如果被处监禁刑者，确已接受教育，为了鼓励他的这种表现，使其更有效地重返社会，可以每服6个月刑罚减刑45天，对无期徒刑执行26年后可适用此类奖励提前出狱。此外，1986年，意大利又补充了第四种替代措施，即监视居住。以上替代监禁措施旨在帮助服刑积极人员尽快重返社会，在疫情引发的公共卫生紧急事件面前显然不适用。

（六）开放交流创新执法

在一个无国届病毒传播面前，警察的执法敏捷应对固然重要，但长期坚守岗位并保持持久的灵活性与规范性不仅让警察面临体力与脑力双重考验，还考验着执政者和执法者的智慧。截止当地时间3月22日18时，意大利COVID-19病毒性肺炎死亡率超过9%，为全球最高，医疗资源处于持续挤兑状态，选择性进行重症救治短期很难有所改善。照此推演，无增长警力下如何满足战疫期间多样执法需求是摆在意大利警察面前的一道难题，不间断地设卡检查、城市巡逻、边境非法移民防控与他国展开联合巡逻将会导致警力部署、轮替工作进一步面临紧张状态。

这是一个最坏的时刻，也是一个最好的时刻，以“ABCDEHI5G”——即人工智能、区块链、云计算、大数据、智慧城市、边缘计算、物联网和5G为核心的新科技革命正在深刻重构全球警察执法样态。战疫期间的中国警方运用智能技术创新大数据扫码检查核实移动人员健康状况、无人机非接触告知执法和远程调查取证等执法方式，也在互联网信息传播下启发着意大利警方调整改进当前的执法应对工作。据了解，视频监视和无人机用于协助警察执法的手段早在七年前就已经在欧洲多国普及，当前意大利警方防控疫情流动管控也开始调整优化了街面执法巡逻小组的技术装备，除了勤务警察加穿防护服口罩之外，运用无人机在广场、街巷、居民区进行空中巡逻、视频检查、非接触语音告知居家隔离法令和红外测温正在成为新型执法模式，原本用于城市反恐的技术装备在此次疫情流动管控执法应用中发挥出了显著的技术优势，极大缓解了一线的警力紧张，提高了执法效率和社会秩序管控力度。

医疗战线上，疫情初期，意大利米兰与中国上海医疗机构分享抗疫经验拯救生命的行动即已开始，在意政府正式宣布全国紧急状态后，中国专家医疗队应征奔赴意大利，帮助意大利采取有力举措阻止疫情扩散，患难之际，中意合作抗疫各项工作正在有条不紊推进中。

未来，国际警务执法合作下中意警察战疫分享机制或许可期，毕竟，守卫平安是各国警察的共同职责，抗击疫情让我们命运更加相依。

（责任编辑：冯苗苗）