美日突发公共卫生事件应急管理体系

刘晓栋 刘艺

突发公共卫生事件是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。它具有成因多样性、传播广泛性、危害复杂性等特点，突发公共卫生事件的应对可以反映一个国家公共卫生应急管理的综合能力。2019年10月，全球卫生安全指数（The Global Health Security Index）发布，是对全球《国际卫生条例》195个签约国的卫生安全和相关能力的第一个全面评估和基准测评。全球卫生安全指数基于来自六大分类、34个指标、85个次级指标的140个问题评估各国的卫生安全体系。指数显示，全球平均分数为40.2分，美国（83.5分）、英国（77.9分）、荷兰（75.6分）、澳大利亚（75.5分）、加拿大（75.3分），排名前五。

来自美国、中国、韩国、日本等13个国家的国际专家小组基于指数测评给出了主要结论：全世界的国家卫生安全体系非常薄弱，各国还没有为全球灾难性生物事件和传染病暴发应对做好充分准备，在预防、发现和应对能力方面存在严重缺陷。同时，测评报告给出了33个具体建议，包括各国政府应承诺采取行动应对卫生安全风险;各国公共卫生安全能力应该公开透明并定期进行评估;国家和国际组织应优先发展国家生物监测能力和全球生物监测体系;各国应建立能在生物安全事件发挥重要作用的强大医疗和公共卫生队伍;国家之间应建立突发公共卫生事件中生物遗传材料和样本快速共享的国家和区域协议;国家卫生管理部门应制定流行病和特定传染病预防和应对策略，并纳入国家安全规划。

进入21世纪，非典、禽流感、埃博拉病毒、寨卡病毒、新型冠状病毒等突发公共卫生事件不断考验着全球各国的公共卫生体系。与此同时，地震、台风、暴雪等自然灾害也不断给全球各国人民带来巨大威胁，尤其是美国和日本都是灾害多发的国家，下面围绕两国的应急管理体系展开介绍。

美国的应急管理体系

在“9·11”恐怖袭击以后，美国高度重视应急管理工作，成立国土安全部（DHS），出台了《国土安全法》，将突发事件管理与国家安全保障紧密结合，形成了“国家（联邦）—州政府—地方政府（郡、市、社区）”的多层级应急管理机制，呈现“统一管理、属地为主、分级响应、标准运行”的特征，形成了比较完善的应急管理组织体系。国土安全部（DHS）是美国政府统一领导应急管理工作的核心部门，其下属的联邦应急管理署（FEMA）是联邦层面应急管理的综合协调机构，主要任务包括各类灾害的预防、准备、响应、恢复等，与交通运输、消防救援、医疗卫生等部门针对15项紧急事务支援功能（ESF）开展合作。其中突发公共卫生事件属于公共卫生与医疗服务支援功能（ESF8），由美国卫生与公共服务部（HHS）牵头协调。作为联邦制国家，各州政府和地方政府在应急管理工作上也有很大的自主权，各级政府都有专业的应急救援队伍，主要包括消防、警察、医疗救护人员等，社区层面也有很多应急志愿组织积极参与事故救援。经历过卡特里娜飓风等灾害后，美国政府又出台了《全国准备指南》《总统政策第8号指令》《全国准备目标》《全国准备系统》《全国预防框架》《全国保护框架》《全国减缓框架》《全国响应框架》《全国恢复框架》《综合准备指南》等指导文件，强调应急准备工作的重要性，推进核心能力建设，确立了“全社会参与”理念，强化以社区为主体的全民参与和多部门合作的应急管理运行机制，凸显基层单元社区的作用。

美国突发公共卫生事件应急系统

美国突发公共卫生应急系统主要由纵向和横向系统构成，形成一个立体化、多层次的综合性应急网络。在纵向上，建立了“国家-州-地方”三级应对体系。国家层面是联邦疾病控制与预防中心（CDC），隶属于美国卫生与公共服务部（HHS），主要职能包括制定疾病控制和预防策略、公共卫生监测和预警、资源整合等，是美国突发公共卫生事件应急系统的核心和协调中心;州政府层面是卫生资源和服务中心（HRSA），通过医院应急准备系统，提高医院、门诊中心等部门的应急能力，执行区域突发公共卫生事件的各项应对措施;地方层面是大都市医疗应急指挥系统（MMRS），通过地方警察、消防部门、医院和公共卫生机构等“第一现场应对人员”之间的协作与互动，确保城市在公共卫生事件发生之初就启动跨部门之间的协调运作，有效控制公共卫生事件的危害。

美国突发公共卫生事件应急管理系统

美国在横向上建立了应对突发公共卫生事件的六大保障体系，主要包括：一是全国公共卫生信息系统，包括应急行动中心、电子网络疾病监测报告系统、大都市症状监测系统等系统，实现疾病的早期识别和快速报告。二是全国公共卫生实验室快速诊断系统，在聯邦、州、地方层面设立政府、医院、高校、研究机构和商业的各类公共卫生实验室对疾病的快速诊断。在新冠肺炎疫情应对初期，美国联邦疾病控制与预防中心（CDC）是唯一能够作为新型冠状病毒检测诊断的机构，制定了统一的确诊标准，然而由于提供的检测工具数量有限并出现了测试不准确的问题，导致公众对美国政府的疫情应对产生不满，随后美国CDC逐步授权给各州的公共卫生实验室开展新冠病毒监测。三是现场流行病学调查系统，主要负责收集流行病学资料，研究流行病的发展规律和病因，制定预防和控制措施。四是大都市医学应急网络系统，覆盖全美的所有大城市，由联邦政府拨款补贴各大城市医院，包括传染病医院和综合医院的传染病科，在发生疫情后，能快速转为应急医院。五是全国应急物品救援快速反应系统，主要以CDC管理的全国药品储备为核心，至少有12个专用药品存放地，12小时内就可以获得药品，保障突发公共卫生事件中医疗药品和急救物品等救援物资的储备与快速运输。六是全国健康教育网络，建立训练有素的健康教育队伍，利用各类信息技术向医护人员和民众进行教育和培训，及时公布和更新事件信息，防止社会恐慌。

在突发公共卫生事件的应对中，以联邦疾病控制与预防中心（CDC）为主的公共卫生部门发挥主体作用，联邦应急管理署（FEMA）等部门配合协助。新冠肺炎疫情在美国蔓延后，联邦应急管理署（FEMA）的工作重点就是协助卫生部门开展疫情防控，当总统宣布国家进入紧急状态后，FEMA可调拨救灾资金、灾难医疗救助队、流动医院、军事运输等联邦救灾资源。美国多个州的国民警卫队也已经做好准备，支援新冠肺炎疫情的防控工作，部分从中国湖北省武汉市回美国的民众在国民警卫队的设施内进行隔离观察。在之前“卡特里娜”飓风等重大灾害应对中，美国军方派出了通讯小组、防疫分队等专业部队参加救援，动用了直升机、无人机等先进设备和技术，警察和国民警卫队也积极参与应急救援，主要担负了人员转移、搜索和灾民营救行动，以及城市治安巡逻和警戒等任务。

在新冠肺炎疫情应对中，很多美国居民拨打911通用报警电话进行咨询或求助，警察根据美国CDC提供的面向警察、消防和紧急医疗工作人员等所有第一响应者的疫情临时指南，重点询问呼叫者的近期行程、身体症状等，给出疫情防护建议，并结合具体情况，和紧急医疗救助部门以及CDC检疫站联系协调，开展救助工作。然而，美国911报警系统也存在定位困难的问题，该系统针对固定电话求助可以实现准确的定位，但很难根据无线通信运营商提供的手机定位信息准确判断求助者位置。2020年2月10日，一名中国留学生在美国公寓内因感染甲型流感拨打911紧急求助，但因警方无法精确定位，导致这名留学生病情加重，不幸离世。

日本的应急管理体系

日本经常遭遇地震、台风、海啸等自然灾害，在长期的灾难应对中，不断总结与反省，先后颁布了200多部与应急管理相关的法律法规，内容涉及灾害预防、应急处理、灾害救助和恢复重建等。这些法律以有着“抗灾宪法”之称的《灾害对策基本法》为核心，各级政府也制定了《防灾对策基本条例》等地方性法规，制定了针对性的防灾计划，明确了政府各部门、社会团体和公民的防灾职责和任务。和美国类似，日本的应急管理系统也是分级的，主要是“中央—都道府县—市町村”的三级应急管理体制。中央层面设立了中央防灾会议委员会，作为日本应急管理方面最高决策机关，在灾害发生时制定有关计划并实施，协调各中央政府部门之间、中央政府机关与地方政府，以及地方公共机关之间有关防灾方面的关系。都道府县层面设有防灾局，下设危机管理课，负责制定地方的防灾计划，综合协调辖区防灾工作。市町村是基层应急的主体，有相应应急管理和灾害对策机构，实施中央和地方政府的防灾计划。

日本政府非常重视信息技术在应急管理中的应用，依托先进的信息采集技术和处理设备，构建了覆盖灾前预防、灾中响应和灾后恢复三个阶段的应急管理信息网。灾前预防信息体系主要包括灾害早期信息收集、研判与发布，以及应急信息网络自身韧性完善两个部分。建立和完善了中央防灾无线网，主要由固定通信、卫星通信和移动通信三条线路构成，及时将灾害信息传递给各部门。灾情发生后的应对阶段，建立了灾情互通通信网、火灾预防无线网等，实现多个部门灾情信息和救援信息的共享。灾后应急管理信息网主要是受灾损失信息收集和灾害信息社会报道，为灾后重建提供决策依据。

当发生一般、重大、特大自然灾害时，中央政府会相应成立一般灾害、非常灾害和紧急灾害对策本部。“对策本部”的职责是与本级“防灾会议”密切合作，具体指挥本区域的灾害预防和灾害紧急应对行动。面对重大突发事件，日本已经建立了统一领导、协调有序的应对机制，日本47个道府县、2000多个市町村签订相互援助协议，联合防救灾形式已深入基层组织，形成了跨区域防救灾机制。警察、消防和自卫队互相提供灾害情报，开展日常协作演习，灾区附近的警察厅和消防厅设置专门的联络人员，协调灾区附近的机构以及灾害现场工作。

日本突发公共卫生事件应急系统

日本的突发公共卫生应急组织体系建立在政府应急管理组织体系框架内，以负责医疗卫生和社会保障的厚生劳动省为中心，主要由中央、都道府县、市町村三级卫生主管部门及所属机构共同构成。中央层面主要是厚生劳动省的健康危机管理對策室、健康局、医政局等省内部局、地方厚生局、检疫所、国立医院、国立疗养院、国立研究所等机构，负责制定对策措施并实施，承担疾病的监测、信息收集、科研和技术支撑等;都道府县层面主要是卫生主管部局、保健所、县立医院和卫生研究所等，其中保健所发挥了骨干作用，承担疾病防控、监控教育等公共卫生服务职能，并负责监测、处置辖区内的突发公共卫生事件，减少了管理层级，提高了决策效率。在市町村层面主要由卫生主管课和保健中心构成。通过纵向卫生系统管理和分地区管理的结合，形成了日本的突发公共卫生事件应急管理网络。

突发公共卫生事件发生后，紧急医学救援发挥着至关重要的作用，日本的紧急医学救援体系由一个国家级灾害医疗中心、两个区域性中心、若干地区中心指定医疗机构组成。日本厚生省成立了灾害医学救援队（DMAT），建立了全覆盖的紧急医学救援信息系统（EMIS），实时收集汇总相关信息，了解各地伤员救治情况，为政府及时决策和分配医疗救援力量提供重要参考。

在应对突发事件中，日本警察与消防、通信等部门也发挥着重要作用，日本建立了警察应急救援机制，规范和强化了警察在突发事件应对中的各项职责，参与人口调查、交通管制、灾害情报搜集等应急救援工作，并加强与消防厅、自卫队等应急力量的协同合作，提升突发事件的应急管理能力。

（责任编辑：张敏娇）